CC BY
33
РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-2-229-232 УДК 347.963
Кудряшова Алла Владимировна
кандидат юридических наук Костромской государственный университет
alla880@mail.ru
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРОВ В СВЕТЕ РЕКОМЕНДАЦИЙ ОРГАНОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ (часть 2)
В статье представлен анализ международных актов - рекомендаций Комитета министров Совета Европы и заключений Консультативного совета европейских прокуроров, в которых затрагивались вопросы организационно-управленческого обеспечения функционирования органов прокуратуры, а также сделаны выводы о степени реализации норм указанных международных актов в прокуратуре Российской Федерации на современном этапе. При этом отдельное внимание уделено вопросам информационно-аналитического обеспечения прокурорской деятельности; отбора, повышения квалификации и карьерного продвижения прокурорских кадров; организации взаимодействия между прокурорами, судьями, сотрудниками правоохранительных органов в целях повышения эффективности уголовного судопроизводства, а также со средствами массовой информации, институтами гражданского общества; совершенствованию критериев оценки работы прокуроров и общих подходов к осуществлению контрольной деятельности. По итогам анализа сделаны выводы о значении рекомендаций, изложенных в международных актах, для дальнейшего реформирования российской прокуратуры с учетом современной социально-экономической, политической ситуации.
Ключевые слова: прокуратура, суд, правоохранительные органы, эффективность правосудия, права человека, независимость прокуроров, гарантии прокуроров, критерии отбора прокуроров, карьера прокуроров, повышение квалификации прокуроров, средства массовой информации, информационно-аналитическая работа, информационные технологии, взаимодействие, мультидисциплинарные команды, критерии оценки работы, положительный опыт, контроль.
Остановимся на основных проблемах практической реализации в современной прокуратуре рекомендаций Комитета министров Совета Европы и Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП).
Информационно-аналитическая работа является основой для любой деятельности: направленной на реализацию функций прокуратуры как государственного органа, а также на создание условий для их осуществления внутри системы прокуратуры. В приведенных рекомендациях КСЕП указывается на необходимость более полного, эффективного использования информационных технологий в процессе получения, обработки, обмена информацией между различными подразделениями прокуратуры, а также с другими органами - партнерами по взаимодействию (полицией, судами, СМИ) в целях повышения эффективности борьбы с преступностью, формирования стабильной правоприменительной практики, взаимного информирования о положении дел в вопросах, представляющих общий интерес. Однако имеющееся в прокуратуре программное обеспечение автоматизирует в основном формирование статистических (учетных, выраженных в цифрах) показателей работы и не учитывает иные многочисленные потребности в получении информации помимо данной отчетности, не позволяет в автоматическом режиме получить данные о лицах, конкретных ситуациях, находившихся на рассмотрении в органах прокуратуры, сущность принятых по ним актов прокурорского реагирования и т. д. При таких обстоятельствах, в прокуратуре для истребования необходимой информации вышестоящими прокуратурами направ-
ляются многочисленные запросы, поручения; ответы на них готовятся работниками нижестоящих прокуратур в форме справок, докладных записок для подготовки которых зачастую бывают задействованы работники нескольких структурных подразделений прокуратуры, что приводит к огромным временным затратам, длительным срокам исполнения, замедляет выполнение работниками прокуратуры их непосредственных функциональных обязанностей. Вместе с тем имеющиеся в настоящее время технологии позволяют полностью автоматизировать данный процесс путем занесения всех данных о функциональной деятельности прокуратуры в специальную систему (программу), предусматривающую возможность прямого доступа и получения информации из данной системы определенных должностных лиц, в том числе работников вышестоящих прокуратур, что позволило бы в зависимости от степени конкретизации информации на данном электронном носителе либо крайне минимизировать, либо вовсе исключить из практики запросы о предоставлении большинства информаций, то есть значительно упростить как обмен данными внутри системы прокуратуры, так и их предоставление при необходимости в другие заинтересованные органы. Внедрение подобных технологий является дорогостоящим и трудоза-тратным процессом, для создания соответствующего программного обеспечения необходимо привлекать 1Т-специалистов, программистов, организовывать их взаимодействие с прокурорскими работниками, с последующим введением в штат прокуратур соответствующих специалистов по обслуживанию данных систем. Таким образом будут
© Кудряшова А.В., 2019
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
229
реализованы и рекомендации Комитета министров Совета Европы об экономии кадровых ресурсов прокуратуры за счет освобождения прокуроров от выполнения задач, которые могут быть выполнены другим персоналом.
В прокуратуре Российской Федерации действует определенная система отбора, профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров. Однако одним из недостатков этой системы является отсутствие четких, понятных, доступных критериев отбора принимаемых на службу работников. Так, нередко наблюдается ситуация, когда из имеющегося в прокуратуре кадрового резерва на службу принимаются явно отстающие по основным критериям кандидаты: хуже сдавшие экзамен, имеющие более низкие оценки в дипломе об окончании ВУЗа, с более низкой пригодностью для работы в данной профессии по результатам проведенного тестирования. Если обратить внимание на кадровые перестановки, то нередко работники, включенные в резерв для выдвижения на вышестоящую должность, фактически эти должности в итоге не замещают, а на вновь освободившиеся должности назначаются лица, вовсе не состоящие в указанном резерве. Таким образом, принцип «прозрачности» профессионального отбора, повышения в должности и перемещения по службе прокуроров в полной мере не реализуется. Четкие критерии, устанавливающие, за какие конкретно действия (бездействие) прокурорский работник может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, депремирован, также не разработаны, практика привлечения работников прокуратуры к различным видам ответственности весьма обширна. При этом случаи обжалования подобных решений вышестоящего прокурора - редки, что свидетельствует прежде всего о том, что в прокуратуре не создано достаточных гарантий того, что обжалование не отразится негативно на дальнейшей карьере прокуроров.
Что касается системы повышения квалификации прокурорских работников в специализированных институтах (филиалах) Университета прокуратуры Российской Федерации, следует отметить недостаточную практическую значимость подаваемого материала, а также отсутствие комплексного обучения руководящих кадров менеджменту (науке об управлении) в системе прокуратуры, которая, безусловно, имеет свою специфику по сравнению с управлением в других государственных органах, коммерческих и некоммерческих организациях. При этом именно управление как целенаправленное воздействие субъекта управления на объект имеет первостепенное значение в органах прокуратуры в силу того, что данный государственный орган строится по принципу централизации, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре [2]),
и в данной системе большинство работников в той или иной мере выполняют управленческие функции. Так, к руководителям относятся прокуроры, их заместители, начальники структурных подразделений. Кроме того, с некоторой условностью к руководящему составу относят и так называемых «функциональных руководителей», «зональных прокуроров» прокуратур субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуры РФ - работников, оказывающих практическую помощь в организации и осуществлении отдельных видов и направлений прокурорской деятельности нижестоящим прокурорам, выполняющим в порядке делегирования в отношении них функцию контроля. Наряду с этим в прокуратуре отсутствует не только четкая система обучения руководителей, но и достаточное количество учебной литературы, содержащей сведения об основах менеджмента в системе прокуратуры. Анкетирование, проведенное в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ в 2011 году, показало, что значительная часть слушателей из числа прокурорских работников, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров имеют весьма смутное представление о том, кто по отношению к ним является вышестоящим прокурором (24 % опрошенных в качестве вышестоящего прокурора назвали начальника отдела прокуратуры субъекта Федерации, 16 % - «зонального» прокурора вышестоящей прокуратуры) [3], что наглядно свидетельствует об уровне их осведомленности относительно организационно-управленческих аспектов функционирования прокуратуры. Работники прокуратуры, как правило, недостаточно вовлечены в управленческий процесс, им не преподаются комплексные методики эффективной управленческой деятельности, организации работы в прокуратуре. Их знания в данной сфере зачастую носят выборочный, теоретический характер, что приводит к низкой эффективности руководства на местах. Таким образом, рекомендации о качественной подготовке прокуроров-руководителей в должной степени не реализованы.
Что касается рекомендаций КСЕП о разработке нормативов нагрузки на прокуроров, которые в свою очередь должны приниматься во внимание при количественном формировании кадрового состава, здесь следует отметить, что в современных непростых социально-экономических и политических условиях, с учетом информированности граждан о своих правах и законных притязаниях на их соблюдение, есть и будет сохраняться тенденция увеличения, а не снижения нагрузки на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов, что отнюдь не свидетельствует о необходимости постоянного автоматического увеличения штата
230
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
прокурорских работников. Любые разработанные нормативы нагрузки носят весьма оценочный, условный, неустойчивый характер. При таких обстоятельствах решение проблемы чрезмерной нагрузки на прокуроров видится не в увеличении штатной численности работников, а в поиске возможностей оптимального использования имеющихся кадровых ресурсов, отказе от неэффективных методов работы, имеющейся излишней бюрократизации прокурорской системы (к примеру, от написания некоторых отчетов и справок), внедрении в работу современных цифровых, информационных технологий, совершенствовании взаимодействия подразделений и должностных лиц внутри системы прокуратуры, а также с внешними партнерами, сотрудничество с которыми способно повысить потенциал прокуратуры при выполнении ее функций.
Так, на наш взгляд, недооценными в России остаются возможности взаимодействия органов прокуратуры с судами. Разделение процессуальных функций обвинения, защиты и разрешения дела в связи с принятием в 2001 году УПК РФ, введение принципа состязательности в уголовном процессе привело правоприменителей к не вполне обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для взаимодействия прокуроров и судей за рамками уголовного судебного процесса. Вместе с тем, как справедливо отмечено в рекомендациях Комитета министров Совета Европы, и суд, и прокуратура являются публичными субъектами, «частями одной и той же правовой системы», имеющими общие задачи, такие как стабильность и последовательность правоприменительной практики, сокращение сроков производства по уголовным делам, «взаимодополняющие» обязанности, что определяет важность их сотрудничества, направленного в конечном итоге на обеспечение прав личности и эффективности системы уголовного правосудия. Формы взаимодействия для достижения этих общих целей видятся, прежде всего, в обмене информацией (к примеру, со стороны суда - о результатах судебного рассмотрения дел; со стороны прокуратуры - информирование руководителей судов о расхождениях в правоприменительной практике с целью выработки единообразного подхода судей к применению закона), в проведении совместных обучающих семинаров с обсуждением проблем правоприменительной деятельности, в том числе с приглашением представителей правоохранительных органов, адвокатов. Иногда необходимо и определенное внепроцессу-альное взаимодействие, направленное на обеспечение судебного рассмотрения дел - в тех случаях, когда ресурсов суда для этого недостаточно. К примеру, когда неизвестно местонахождение свидетелей, без участия которых в судебном заседании невозможно вынести законный, обоснованный и справедливый приговор, а также когда для про-
ведения судебно-следственных действий требуется организация выезда участников на место происшествия, привлечение статистов, использование определенных технических средств, специалистов, не имеющихся в штате суда, а также в некоторых других случаях. Фактически перечисленные виды взаимодействия с большой осторожностью применяются в практике прокуроров и судей ввиду их объективной необходимости, но отсутствие прямого указания в законодательстве о возможности, допустимости подобных форм совместной деятельности затрудняет их практическую реализацию и снижает взаимную мотивацию по осуществлению таких видов сотрудничества. Связано это зачастую с тем, что, с одной стороны, совместные цели по эффективному осуществлению правосудия не всегда осознаются прокурорами, а с другой - взаимодействие судьи с прокурором позволяет представителям со стороны защиты делать и оглашать в суде выводы об «обвинительном уклоне» судей, что подрывает авторитет судебной власти в глазах участников процесса. Вместе с тем практическое применение рекомендацией КСЕП о формировании сбалансированной политики государства в сфере взаимодействия суда, прокуратуры, полиции, уголовно-исполнительной системы и других в целях «эффективного и действенного» уголовного правосудия вполне могло бы решить обозначенные проблемы, послужить правовой основой для совместных обучающих мероприятий для судей, прокуроров, представителей органов исполнительной власти, осуществляющих уголовное преследование, а также представителей адвокатуры. Сотрудничество судов, прокуратуры и правоохранительных органов позволило бы обеспечить полноценное взаимодействие данных органов со средствами массовой информации, совместную подготовку полных, непротиворечивых, достоверных сведений по актуальным проблемам применения права и находящимся в производстве делам, а также реализацию таких эффективных, но мало практикуемых форм передачи информации, как брифинг, пресс-конференция, участие в семинарах и круглых столах.
В условиях постоянного совершенствования форм, способов осуществления преступной деятельности, сокрытия преступлений лицами, их совершившими, весьма актуальной является рекомендация относительно формирования «муль-тидисциплинарных команд» специалистов неюридической профессии для выявления, раскрытия, расследования, обеспечения судебного рассмотрения уголовных дел определенных категорий. К примеру, в настоящее время значительно затруднена борьба с преступлениями, совершаемыми с использованием сети Интернет, а следователи, прокуроры, судьи не обладают достаточными специальными познаниями в этой сфере. Без специ-
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
231
альных познаний в области бухгалтерского учета и аудита зачастую сложно выявить и обеспечить доказательственную базу по делам об экономических преступлениях, о преступлениях против интересов коммерческой организации. Привлечение соответствующих специалистов, безусловно, повысило бы эффективность борьбы с подобными преступлениями, однако в России отсутствует необходимая для этого правовая основа. Осуществляемая государственными учреждениями экспертная деятельность распространяется лишь на уже выявленные преступления, практики экспертного сопровождения уголовных дел не имеется.
В части рекомендаций о совершенствовании взаимодействия прокуратуры с уполномоченными по правам человека в различных сферах деятельности, другими институтами гражданского общества, осуществляющими правозащитную деятельность, следует отметить недостаточную правовую регламентацию в Российской Федерации форм их совместной деятельности, механизмов, обеспечивающих ее согласованность; недостаточную ясность в вопросе о соотношении полномочий и компетенции омбудсмена и прокурора в сфере защиты прав и свобод человека.
Что касается оценки работы прокуроров по результатам, по смыслу рекомендаций, речь идет прежде всего не о статистических показателях, по которым в большей степени в настоящее время оценивается деятельность прокуратуры, а о степени ее вклада в обеспечение законности и правопорядка, прав и законных интересов граждан. С этой целью следует учитывать не только количество актов прокурорского реагирования и проведенных проверок, но и их содержание, значение для достижения указанных целей, что, безусловно, требует высокой квалификации лиц, осуществляющих контроль. В рекомендациях КСЕП правильно акцентировано внимание на том, что целью контроля должно стать в первую очередь выявление положительного опыта с целью дальнейшего развития прокурорской деятельности, а не подавление инициативы прокуроров путем его игнорирования и акцентуации на выявленных в работе недостатках. Кроме того, важной составляющей частью контроля должно стать оказание практической помощи прокурорам в организации работы и ее совершенствовании. КСЕП рекомендовано учитывать достигнутые прокурорами результаты работы при осуществлении финансирования прокурорской системы, однако данное положение не конкретизировано, а потому неясно - в случае, если ожидаемые цели прокуратурой не реализованы либо реализованы не в полной мере, влечет ли это увеличение или уменьшение финансирования прокурорской системы. Вероятно, в этих положениях речь идет о надлежащем обосновании пред-
полагаемых материальных затрат и последующем контроле за использованием финансовых и иных материальных ресурсов.
Обобщенный в вышеизложенных рекомендациях международный опыт имеет важное значение для обеспечения функционирования органов прокуратуры в соответствии с их социальным предназначением, выражающимся в достижении верховенства закона, соблюдения прав и свобод человека; ориентирует на реформирование прокуратуры с учетом изменяющихся потребностей; предлагает перспективные направления совершенствования ее деятельности; раскрывает ее потенциал, который может быть реализован за счет совместной деятельности с другими государственными органами, а следовательно, будет способствовать оптимизации деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Библиографический список
1. Кудряшова А.В. Организационные аспекты деятельности прокуроров в свете рекомендаций органов Совета Европы (часть 1) // Вестник Костромского государственного университета. -2019. - № 1. - С. 230-234.
2. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n=315090&fld=134&dst=1000000001,0& rnd=0.06375368305342444#05051953714254749 (дата обращения: 06.01.2019).
3. Кудряшова А.В. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судами: дис. ... канд. юрид. наук. -Кострома, 2012. - 240 с. - С. 220-225.
References
1. Kudryashova A.V Organizacionnye aspekty deyatel'nosti prokurorov v svete rekomendacij organov Soveta Еvropy (chast' 1) // Vestnik Kostromskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2019. - № 1. -S. 230-234.
2. O prokurature Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 17.01.1992 № 2202-1 [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n=315090&fld=134&dst=1000000001,0& rnd=0.06375368305342444#05051953714254749 (data obrashcheniya: 06.01.2019).
3. Kudryashova A.V. Organizaciya raboty v prokurature sub"ekta Rossijskoj Federacii po obespecheniyu uchastiya prokurora v rassmotrenii ugolovnyh del sudami: dis. ... kand. yurid. nauk. -Kostroma, 2012. - 240 s. - S. 220-225.
Вестник КГУ „J № 2. 2019
232
