Научная статья на тему 'Организационные аспекты деятельности прокуроров в свете рекомендаций органов совета Европы (часть 2)'

Организационные аспекты деятельности прокуроров в свете рекомендаций органов совета Европы (часть 2) Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
148
32
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ПРОКУРАТУРА / СУД / ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ / ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОСУДИЯ / ПРАВА ЧЕЛОВЕКА / НЕЗАВИСИМОСТЬ ПРОКУРОРОВ / ГАРАНТИИ ПРОКУРОРОВ / КРИТЕРИИ ОТБОРА ПРОКУРОРОВ / КАРЬЕРА ПРОКУРОРОВ / ПОВЫШЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ ПРОКУРОРОВ / СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ / ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ РАБОТА / ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ / ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ / МУЛЬТИДИСЦИПЛИНАРНЫЕ КОМАНДЫ / КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ РАБОТЫ / ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЙ ОПЫТ / КОНТРОЛЬ / PROSECUTOR'S OFFICE / COURT / LAW ENFORCEMENT AGENCIES / EFFICIENCY OF JUSTICE / HUMAN RIGHTS / INDEPENDENCE OF PROSECUTORS / GUARANTEES OF PROSECUTORS / CRITERIA OF SELECTION OF PROSECUTORS / CAREER OF PROSECUTORS / PROFESSIONAL DEVELOPMENT OF PROSECUTORS / MASS MEDIA / INFORMATION AND ANALYTICAL WORK / INFORMATION TECHNOLOGIES / INTERACTION / MULTIDISCIPLINARY TEAMS / CRITERIA OF ASSESSMENT OF WORK / POSITIVE EXPERIENCE / CONTROL

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Кудряшова Алла Владимировна

В статье представлен анализ международных актов рекомендаций Комитета министров Совета Европы и заключений Консультативного совета европейских прокуроров, в которых затрагивались вопросы организационно-управленческого обеспечения функционирования органов прокуратуры, а также сделаны выводы о степени реализации норм указанных международных актов в прокуратуре Российской Федерации на современном этапе. При этом отдельное внимание уделено вопросам информационно-аналитического обеспечения прокурорской деятельности; отбора, повышения квалификации и карьерного продвижения прокурорских кадров; организации взаимодействия между прокурорами, судьями, сотрудниками правоохранительных органов в целях повышения эффективности уголовного судопроизводства, а также со средствами массовой информации, институтами гражданского общества; совершенствованию критериев оценки работы прокуроров и общих подходов к осуществлению контрольной деятельности. По итогам анализа сделаны выводы о значении рекомендаций, изложенных в международных актах, для дальнейшего реформирования российской прокуратуры с учетом современной социально-экономической, политической ситуации.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Organisational aspects of prosecutors' activity in view of recommendations of bodies of the Council of Europe (part 2)

The article presents an analysis of international acts recommendations of the Committee of Ministers of the Council of Europe and the conclusions of the Consultative Council of European Prosecutors, which addressed the issues of organisational and managerial support of the functioning of the Prosecutor's office, as well as the degree of implementation of the norms of these international acts in the Prosecutor's office of the Russian Federation at the present stage. At the same time, special attention is paid to the issues of information and analytical support of prosecutorial activities; selection, professional development and career advancement of prosecutors; organisation of interaction between prosecutors, judges, law enforcement officers in order to improve the efficiency of criminal proceedings, as well as with the media, civil society institutions; improvement of criteria for assessing the work of prosecutors and general approaches to the implementation of control activities. As a result of the analysis, conclusions were drawn on the importance of the recommendations set out in international acts for further reform of the Russian Prosecutor's office, taking into account the current socio-economic and political situation.

Текст научной работы на тему «Организационные аспекты деятельности прокуроров в свете рекомендаций органов совета Европы (часть 2)»

РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-2-229-232 УДК 347.963

Кудряшова Алла Владимировна

кандидат юридических наук Костромской государственный университет

[email protected]

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРОВ В СВЕТЕ РЕКОМЕНДАЦИЙ ОРГАНОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ (часть 2)

В статье представлен анализ международных актов - рекомендаций Комитета министров Совета Европы и заключений Консультативного совета европейских прокуроров, в которых затрагивались вопросы организационно-управленческого обеспечения функционирования органов прокуратуры, а также сделаны выводы о степени реализации норм указанных международных актов в прокуратуре Российской Федерации на современном этапе. При этом отдельное внимание уделено вопросам информационно-аналитического обеспечения прокурорской деятельности; отбора, повышения квалификации и карьерного продвижения прокурорских кадров; организации взаимодействия между прокурорами, судьями, сотрудниками правоохранительных органов в целях повышения эффективности уголовного судопроизводства, а также со средствами массовой информации, институтами гражданского общества; совершенствованию критериев оценки работы прокуроров и общих подходов к осуществлению контрольной деятельности. По итогам анализа сделаны выводы о значении рекомендаций, изложенных в международных актах, для дальнейшего реформирования российской прокуратуры с учетом современной социально-экономической, политической ситуации.

Ключевые слова: прокуратура, суд, правоохранительные органы, эффективность правосудия, права человека, независимость прокуроров, гарантии прокуроров, критерии отбора прокуроров, карьера прокуроров, повышение квалификации прокуроров, средства массовой информации, информационно-аналитическая работа, информационные технологии, взаимодействие, мультидисциплинарные команды, критерии оценки работы, положительный опыт, контроль.

Остановимся на основных проблемах практической реализации в современной прокуратуре рекомендаций Комитета министров Совета Европы и Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП).

Информационно-аналитическая работа является основой для любой деятельности: направленной на реализацию функций прокуратуры как государственного органа, а также на создание условий для их осуществления внутри системы прокуратуры. В приведенных рекомендациях КСЕП указывается на необходимость более полного, эффективного использования информационных технологий в процессе получения, обработки, обмена информацией между различными подразделениями прокуратуры, а также с другими органами - партнерами по взаимодействию (полицией, судами, СМИ) в целях повышения эффективности борьбы с преступностью, формирования стабильной правоприменительной практики, взаимного информирования о положении дел в вопросах, представляющих общий интерес. Однако имеющееся в прокуратуре программное обеспечение автоматизирует в основном формирование статистических (учетных, выраженных в цифрах) показателей работы и не учитывает иные многочисленные потребности в получении информации помимо данной отчетности, не позволяет в автоматическом режиме получить данные о лицах, конкретных ситуациях, находившихся на рассмотрении в органах прокуратуры, сущность принятых по ним актов прокурорского реагирования и т. д. При таких обстоятельствах, в прокуратуре для истребования необходимой информации вышестоящими прокуратурами направ-

ляются многочисленные запросы, поручения; ответы на них готовятся работниками нижестоящих прокуратур в форме справок, докладных записок для подготовки которых зачастую бывают задействованы работники нескольких структурных подразделений прокуратуры, что приводит к огромным временным затратам, длительным срокам исполнения, замедляет выполнение работниками прокуратуры их непосредственных функциональных обязанностей. Вместе с тем имеющиеся в настоящее время технологии позволяют полностью автоматизировать данный процесс путем занесения всех данных о функциональной деятельности прокуратуры в специальную систему (программу), предусматривающую возможность прямого доступа и получения информации из данной системы определенных должностных лиц, в том числе работников вышестоящих прокуратур, что позволило бы в зависимости от степени конкретизации информации на данном электронном носителе либо крайне минимизировать, либо вовсе исключить из практики запросы о предоставлении большинства информаций, то есть значительно упростить как обмен данными внутри системы прокуратуры, так и их предоставление при необходимости в другие заинтересованные органы. Внедрение подобных технологий является дорогостоящим и трудоза-тратным процессом, для создания соответствующего программного обеспечения необходимо привлекать 1Т-специалистов, программистов, организовывать их взаимодействие с прокурорскими работниками, с последующим введением в штат прокуратур соответствующих специалистов по обслуживанию данных систем. Таким образом будут

© Кудряшова А.В., 2019

Вестник КГУ ^ № 2. 2019

229

реализованы и рекомендации Комитета министров Совета Европы об экономии кадровых ресурсов прокуратуры за счет освобождения прокуроров от выполнения задач, которые могут быть выполнены другим персоналом.

В прокуратуре Российской Федерации действует определенная система отбора, профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров. Однако одним из недостатков этой системы является отсутствие четких, понятных, доступных критериев отбора принимаемых на службу работников. Так, нередко наблюдается ситуация, когда из имеющегося в прокуратуре кадрового резерва на службу принимаются явно отстающие по основным критериям кандидаты: хуже сдавшие экзамен, имеющие более низкие оценки в дипломе об окончании ВУЗа, с более низкой пригодностью для работы в данной профессии по результатам проведенного тестирования. Если обратить внимание на кадровые перестановки, то нередко работники, включенные в резерв для выдвижения на вышестоящую должность, фактически эти должности в итоге не замещают, а на вновь освободившиеся должности назначаются лица, вовсе не состоящие в указанном резерве. Таким образом, принцип «прозрачности» профессионального отбора, повышения в должности и перемещения по службе прокуроров в полной мере не реализуется. Четкие критерии, устанавливающие, за какие конкретно действия (бездействие) прокурорский работник может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, депремирован, также не разработаны, практика привлечения работников прокуратуры к различным видам ответственности весьма обширна. При этом случаи обжалования подобных решений вышестоящего прокурора - редки, что свидетельствует прежде всего о том, что в прокуратуре не создано достаточных гарантий того, что обжалование не отразится негативно на дальнейшей карьере прокуроров.

Что касается системы повышения квалификации прокурорских работников в специализированных институтах (филиалах) Университета прокуратуры Российской Федерации, следует отметить недостаточную практическую значимость подаваемого материала, а также отсутствие комплексного обучения руководящих кадров менеджменту (науке об управлении) в системе прокуратуры, которая, безусловно, имеет свою специфику по сравнению с управлением в других государственных органах, коммерческих и некоммерческих организациях. При этом именно управление как целенаправленное воздействие субъекта управления на объект имеет первостепенное значение в органах прокуратуры в силу того, что данный государственный орган строится по принципу централизации, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре [2]),

и в данной системе большинство работников в той или иной мере выполняют управленческие функции. Так, к руководителям относятся прокуроры, их заместители, начальники структурных подразделений. Кроме того, с некоторой условностью к руководящему составу относят и так называемых «функциональных руководителей», «зональных прокуроров» прокуратур субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуры РФ - работников, оказывающих практическую помощь в организации и осуществлении отдельных видов и направлений прокурорской деятельности нижестоящим прокурорам, выполняющим в порядке делегирования в отношении них функцию контроля. Наряду с этим в прокуратуре отсутствует не только четкая система обучения руководителей, но и достаточное количество учебной литературы, содержащей сведения об основах менеджмента в системе прокуратуры. Анкетирование, проведенное в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ в 2011 году, показало, что значительная часть слушателей из числа прокурорских работников, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров имеют весьма смутное представление о том, кто по отношению к ним является вышестоящим прокурором (24 % опрошенных в качестве вышестоящего прокурора назвали начальника отдела прокуратуры субъекта Федерации, 16 % - «зонального» прокурора вышестоящей прокуратуры) [3], что наглядно свидетельствует об уровне их осведомленности относительно организационно-управленческих аспектов функционирования прокуратуры. Работники прокуратуры, как правило, недостаточно вовлечены в управленческий процесс, им не преподаются комплексные методики эффективной управленческой деятельности, организации работы в прокуратуре. Их знания в данной сфере зачастую носят выборочный, теоретический характер, что приводит к низкой эффективности руководства на местах. Таким образом, рекомендации о качественной подготовке прокуроров-руководителей в должной степени не реализованы.

Что касается рекомендаций КСЕП о разработке нормативов нагрузки на прокуроров, которые в свою очередь должны приниматься во внимание при количественном формировании кадрового состава, здесь следует отметить, что в современных непростых социально-экономических и политических условиях, с учетом информированности граждан о своих правах и законных притязаниях на их соблюдение, есть и будет сохраняться тенденция увеличения, а не снижения нагрузки на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов, что отнюдь не свидетельствует о необходимости постоянного автоматического увеличения штата

230

Вестник КГУ ^ № 2. 2019

прокурорских работников. Любые разработанные нормативы нагрузки носят весьма оценочный, условный, неустойчивый характер. При таких обстоятельствах решение проблемы чрезмерной нагрузки на прокуроров видится не в увеличении штатной численности работников, а в поиске возможностей оптимального использования имеющихся кадровых ресурсов, отказе от неэффективных методов работы, имеющейся излишней бюрократизации прокурорской системы (к примеру, от написания некоторых отчетов и справок), внедрении в работу современных цифровых, информационных технологий, совершенствовании взаимодействия подразделений и должностных лиц внутри системы прокуратуры, а также с внешними партнерами, сотрудничество с которыми способно повысить потенциал прокуратуры при выполнении ее функций.

Так, на наш взгляд, недооценными в России остаются возможности взаимодействия органов прокуратуры с судами. Разделение процессуальных функций обвинения, защиты и разрешения дела в связи с принятием в 2001 году УПК РФ, введение принципа состязательности в уголовном процессе привело правоприменителей к не вполне обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для взаимодействия прокуроров и судей за рамками уголовного судебного процесса. Вместе с тем, как справедливо отмечено в рекомендациях Комитета министров Совета Европы, и суд, и прокуратура являются публичными субъектами, «частями одной и той же правовой системы», имеющими общие задачи, такие как стабильность и последовательность правоприменительной практики, сокращение сроков производства по уголовным делам, «взаимодополняющие» обязанности, что определяет важность их сотрудничества, направленного в конечном итоге на обеспечение прав личности и эффективности системы уголовного правосудия. Формы взаимодействия для достижения этих общих целей видятся, прежде всего, в обмене информацией (к примеру, со стороны суда - о результатах судебного рассмотрения дел; со стороны прокуратуры - информирование руководителей судов о расхождениях в правоприменительной практике с целью выработки единообразного подхода судей к применению закона), в проведении совместных обучающих семинаров с обсуждением проблем правоприменительной деятельности, в том числе с приглашением представителей правоохранительных органов, адвокатов. Иногда необходимо и определенное внепроцессу-альное взаимодействие, направленное на обеспечение судебного рассмотрения дел - в тех случаях, когда ресурсов суда для этого недостаточно. К примеру, когда неизвестно местонахождение свидетелей, без участия которых в судебном заседании невозможно вынести законный, обоснованный и справедливый приговор, а также когда для про-

ведения судебно-следственных действий требуется организация выезда участников на место происшествия, привлечение статистов, использование определенных технических средств, специалистов, не имеющихся в штате суда, а также в некоторых других случаях. Фактически перечисленные виды взаимодействия с большой осторожностью применяются в практике прокуроров и судей ввиду их объективной необходимости, но отсутствие прямого указания в законодательстве о возможности, допустимости подобных форм совместной деятельности затрудняет их практическую реализацию и снижает взаимную мотивацию по осуществлению таких видов сотрудничества. Связано это зачастую с тем, что, с одной стороны, совместные цели по эффективному осуществлению правосудия не всегда осознаются прокурорами, а с другой - взаимодействие судьи с прокурором позволяет представителям со стороны защиты делать и оглашать в суде выводы об «обвинительном уклоне» судей, что подрывает авторитет судебной власти в глазах участников процесса. Вместе с тем практическое применение рекомендацией КСЕП о формировании сбалансированной политики государства в сфере взаимодействия суда, прокуратуры, полиции, уголовно-исполнительной системы и других в целях «эффективного и действенного» уголовного правосудия вполне могло бы решить обозначенные проблемы, послужить правовой основой для совместных обучающих мероприятий для судей, прокуроров, представителей органов исполнительной власти, осуществляющих уголовное преследование, а также представителей адвокатуры. Сотрудничество судов, прокуратуры и правоохранительных органов позволило бы обеспечить полноценное взаимодействие данных органов со средствами массовой информации, совместную подготовку полных, непротиворечивых, достоверных сведений по актуальным проблемам применения права и находящимся в производстве делам, а также реализацию таких эффективных, но мало практикуемых форм передачи информации, как брифинг, пресс-конференция, участие в семинарах и круглых столах.

В условиях постоянного совершенствования форм, способов осуществления преступной деятельности, сокрытия преступлений лицами, их совершившими, весьма актуальной является рекомендация относительно формирования «муль-тидисциплинарных команд» специалистов неюридической профессии для выявления, раскрытия, расследования, обеспечения судебного рассмотрения уголовных дел определенных категорий. К примеру, в настоящее время значительно затруднена борьба с преступлениями, совершаемыми с использованием сети Интернет, а следователи, прокуроры, судьи не обладают достаточными специальными познаниями в этой сфере. Без специ-

Вестник КГУ ^ № 2. 2019

231

альных познаний в области бухгалтерского учета и аудита зачастую сложно выявить и обеспечить доказательственную базу по делам об экономических преступлениях, о преступлениях против интересов коммерческой организации. Привлечение соответствующих специалистов, безусловно, повысило бы эффективность борьбы с подобными преступлениями, однако в России отсутствует необходимая для этого правовая основа. Осуществляемая государственными учреждениями экспертная деятельность распространяется лишь на уже выявленные преступления, практики экспертного сопровождения уголовных дел не имеется.

В части рекомендаций о совершенствовании взаимодействия прокуратуры с уполномоченными по правам человека в различных сферах деятельности, другими институтами гражданского общества, осуществляющими правозащитную деятельность, следует отметить недостаточную правовую регламентацию в Российской Федерации форм их совместной деятельности, механизмов, обеспечивающих ее согласованность; недостаточную ясность в вопросе о соотношении полномочий и компетенции омбудсмена и прокурора в сфере защиты прав и свобод человека.

Что касается оценки работы прокуроров по результатам, по смыслу рекомендаций, речь идет прежде всего не о статистических показателях, по которым в большей степени в настоящее время оценивается деятельность прокуратуры, а о степени ее вклада в обеспечение законности и правопорядка, прав и законных интересов граждан. С этой целью следует учитывать не только количество актов прокурорского реагирования и проведенных проверок, но и их содержание, значение для достижения указанных целей, что, безусловно, требует высокой квалификации лиц, осуществляющих контроль. В рекомендациях КСЕП правильно акцентировано внимание на том, что целью контроля должно стать в первую очередь выявление положительного опыта с целью дальнейшего развития прокурорской деятельности, а не подавление инициативы прокуроров путем его игнорирования и акцентуации на выявленных в работе недостатках. Кроме того, важной составляющей частью контроля должно стать оказание практической помощи прокурорам в организации работы и ее совершенствовании. КСЕП рекомендовано учитывать достигнутые прокурорами результаты работы при осуществлении финансирования прокурорской системы, однако данное положение не конкретизировано, а потому неясно - в случае, если ожидаемые цели прокуратурой не реализованы либо реализованы не в полной мере, влечет ли это увеличение или уменьшение финансирования прокурорской системы. Вероятно, в этих положениях речь идет о надлежащем обосновании пред-

полагаемых материальных затрат и последующем контроле за использованием финансовых и иных материальных ресурсов.

Обобщенный в вышеизложенных рекомендациях международный опыт имеет важное значение для обеспечения функционирования органов прокуратуры в соответствии с их социальным предназначением, выражающимся в достижении верховенства закона, соблюдения прав и свобод человека; ориентирует на реформирование прокуратуры с учетом изменяющихся потребностей; предлагает перспективные направления совершенствования ее деятельности; раскрывает ее потенциал, который может быть реализован за счет совместной деятельности с другими государственными органами, а следовательно, будет способствовать оптимизации деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Библиографический список

1. Кудряшова А.В. Организационные аспекты деятельности прокуроров в свете рекомендаций органов Совета Европы (часть 1) // Вестник Костромского государственного университета. -2019. - № 1. - С. 230-234.

2. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n=315090&fld=134&dst=1000000001,0& rnd=0.06375368305342444#05051953714254749 (дата обращения: 06.01.2019).

3. Кудряшова А.В. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судами: дис. ... канд. юрид. наук. -Кострома, 2012. - 240 с. - С. 220-225.

References

1. Kudryashova A.V Organizacionnye aspekty deyatel'nosti prokurorov v svete rekomendacij organov Soveta Еvropy (chast' 1) // Vestnik Kostromskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2019. - № 1. -S. 230-234.

2. O prokurature Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 17.01.1992 № 2202-1 [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n=315090&fld=134&dst=1000000001,0& rnd=0.06375368305342444#05051953714254749 (data obrashcheniya: 06.01.2019).

3. Kudryashova A.V. Organizaciya raboty v prokurature sub"ekta Rossijskoj Federacii po obespecheniyu uchastiya prokurora v rassmotrenii ugolovnyh del sudami: dis. ... kand. yurid. nauk. -Kostroma, 2012. - 240 s. - S. 220-225.

Вестник КГУ „J № 2. 2019

232

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.