CC BY
82
УДК 343.102
ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УГОЛОВНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПОТЕРПЕВШИХ ОТ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
Н.Э. Мартыненко
В статье рассматриваются проблемы организационного обеспечения уголовной политики в сфере защиты потерпевших от преступлений и делается вывод о том, что, несмотря на принимаемые государством меры, отсутствует концепция уголовной политики по защите интересов потерпевших от преступлений, что влечет за собой недостаточное обеспечение прав потерпевшего.
Ключевые слова: уголовная политика, потерпевший, организационное обеспечение, ресурсное обеспечение
По данным статистики, около 2 млн. физических лиц и около 300 тыс. юридических лиц ежегодно становятся потерпевшими от преступлений. Так, в
2008 г. 2 016 522 физических лиц и 323 853 юридических лиц были официально признаны потерпевшими; в 2009 г. - 1 953 179 и 288 531; в 2010 г. эта цифра составила 1 785 190 и 277 747; в 2011 г. -1 656 719 и 267 473; в 2012 г. - 1 639 349 и 256 621 соответственно [1].
Для охраны потерпевшего от преступления создан целый механизм, включающий в себя правовое, ресурсное, методическое и т.д. обеспечение. Одним из составляющих элементов этого механизма является организационное обеспечение защиты потерпевших от преступлений.
Организационное обеспечение направлено на создание оптимальных условий реализации уголовной политики в сфере защиты интересов потерпевших, и, в конечном счете - на выработку эффективной стратегии и совершенствование системы, обеспечивающей такую защиту.
При практической реализации уголовной политики в сфере защиты потерпевших речь идет о создании необходимых и достаточных ресурсных, организационно-структурных, информационных, методических и непосредственно управленческих возможностей оптимальной деятельности по защите потерпевших.
В свое содержание организационное обеспечение уголовной политики в сфере защиты потерпевших включает, прежде всего, определенный круг субъектов, в обязанности которых входит защита потерпевших.
Вопросы осуществления государственной защиты затрагивают сферы деятельности многих федеральных органов исполнительной власти, поэтому защита потерпевших в полной мере возможна только при условии консолидации их усилий по решению комплекса проблем обеспечения безопасности защищаемых лиц. В частности, в рамках системы министерства внутренних дел РФ Управлением по организации государственной защиты МВД России разработан Алгоритм взаимодействия с подразделениями государственной защиты МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской
Федерации при применении мер безопасности «временное помещение в безопасное место», «временное переселение на другое место жительства.
В зависимости от применяемых мер, обеспечение государственной защиты потерпевших осуществляют:
1. Органы, принимающие решение об осуществлении государственной защиты. Решение об осуществлении государственной защиты принимают суд (судья), начальник органа дознания, руководитель следственного органа или следователь с согласия руководителя следственного органа, в производстве которых находится заявление (сообщение) о преступлении либо уголовное дело, если иное не предусмотрено уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации (ст.3 Федерального закона «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»).
2. Органы, осуществляющие меры безопасности. Осуществление мер безопасности возлагается на органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы Российской Федерации и органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по уголовным делам, находящимся в их производстве или отнесенным к их ведению, а также на иные государственные органы, на которые может быть возложено в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществление отдельных мер безопасности.
Меры безопасности в отношении защищаемых лиц по уголовным делам, находящимся в производстве суда (судьи) или Следственного комитета Российской Федерации, осуществляются по решению суда (судьи), руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации или следователя с согласия руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации органами внутренних дел Российской Федерации, органами федеральной службы безопасности, таможенными органами Российской Федерации или органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, расположенными по месту нахождения защищаемого лица.
Меры безопасности в отношении защищаемых лиц из числа военнослужащих осуществляются также командованием соответствующих воинских частей и вышестоящим командованием.
Меры безопасности в отношении защищаемых лиц, содержащихся в следственных изоляторах или находящихся в местах отбывания наказания, осуществляются также учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации.
3. Органы, осуществляющие меры социальной поддержки. Меры социальной поддержки осуществляют органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации. Таким органом является Федеральное медико-биологическое агентство, которое уполномочено осуществлять меры социальной поддержки в части выплаты единовременных пособий защищаемым лицам [2].
Таким образом, защиту потерпевших осуществляют не только правоохранительные органы, в число которых входят органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности Российской Федерации, таможенные органы Российской Федерации и органы по контролю за оборотом наркотических средств, психотропных веществ, Министерство юстиции Российской Федерации, но и иные органы, перечень которых содержится в постановлениях правительства Российской Федерации: Министерство обороны Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Координатором защиты потерпевших является - Министерство внутренних дел Российской Федерации [3].
Отсюда следует, что организация защиты потерпевших предполагает взаимодействие, координацию и информационный обмен между вышеназванными субъектами, нацеливание их на решение соответствующих задач по охране потерпевших. Специфика здесь заключается в обеспечении направленности разноуровневых, относящихся к различным правоохранительным отраслям участников на совместные и согласованные действия по разработке и реализации уголовной политики в сфере защиты интересов потерпевших.
Вопросы межведомственного взаимодействия, как правило, решаются на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов или на межведомственных комиссиях. Координационные совещания правоохранительных органов, проходившие в 2011 и 2012 году, вопросы защиты потерпевших не рассматривали.
Необходимым условием обеспечения безопасности потерпевших является ресурсное (материальное) обеспечение защиты потерпевших.
Разработанная в 2006 году первая Государственная программа "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства в 2006 - 2008 годах» определяла финансовые затраты на реализацию Программы, которые составили 948,72 млн. рублей. В новой программе на 2009 - 2013 годы сума финансовых затрат на реализацию программы установлена на уровне 1млрд. 603,99 рублей.
Таблица
Материальное обеспечение Программ 2006 - 2008 и 2009 - 2013 гг.:
Государственная Государственная
программа программа
"Обеспечение «Обеспечение
безопасности безопасности
потерпевших, потерпевших,
Мероприятия свидетелей и свидетелей и
иных участников иных участников
уголовного уголовного
судопроизводства судопроизводства
в 2006 - 2008 на 2009 - 2013
годах» годы»
(млн. рублей) (млн. рублей)
на личную охрану, охрану жилища и имущества 253,09 130,36
на приобретение для защищаемых лиц специальных средств индивидуальной защиты, связи и оповещения об опасности 56,71 195,64
на обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах 11,16 4,01
на переселение защищаемых лиц на другое место жительства 169,49 260,9
на замену документов защищаемых лиц 7,09 3,2
на изменение внешности защищаемых лиц 6,24 9,8
на временное помещение защищаемых лиц в безопасное место 321,51 875,35
на применение дополнительных мер безопасности в отношении защищаемых лиц, содержащихся под стражей или находящихся в местах лишения свободы 56,97 100,48
на применение мер социальной поддержки 64,86 24,25
на научно-исследовательские и опытноконструкторские работы 1,6 не планируется
Всего: 948,72 Всего: 1603,99
Ежегодно на цели охраны участников уголовного судопроизводства планируется затратить 281,11 млн. руб. (2009 г), 330,72 млн. руб. (2010 г.);
330,72 млн. руб. (2011 год); 330,72 млн. руб. (2012 год); 330,72 млн. руб. (2013 год). Предыдущая программа предусматривала около 316,24 млн. руб. ежегодно на цели охраны.
Мероприятия Программы реализуются в порядке, обеспечивающем конфиденциальность сведений о производимых расходах [4].
Как оценить материальное обеспечение программ? Как было показано выше, ежегодно потерпевшими от преступлений становятся: 2965960 чел. (2006 г.), 2675075 чел. (2007 г.), 2303752 чел. (2008 г.) 2032646 чел. (2009 г.), 1820983 чел. (2010 г.), в 2011 г. -1 656 719 чел.; в 2012 г. - 1 639 349 чел.
В среднем, на одного потерпевшего выделяется не более 200 рублей. В США на подобную программу тратится около 100 млн. долларов ежегодно[5]. Очевидно, что не все потерпевшие от преступления нуждаются в защите, поэтому вышеназванные расчеты носят скорее абстрактный характер. Меры безопасности, требующие финансовых затрат применяются только в случае, если есть угроза жизни, здоровью и сохранности имущества потерпевшего. Учитывая, что, например, в 2008 г. под защитой находилось всего 349 человек, то выделяемая сумма для охраны была вполне достаточна. Поэтому мы бы не ставили слабое применение института защиты потерпевших в зависимость от недостаточного финансирования, как это пытаются сделать некоторые исследователи [6].
Защита потерпевших в Российской Федерации начала реально осуществляться с момента завершения ее правового обеспечения на стадии
провоприменения, то есть с момента принятия первой Государственная программы «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства в 2006 - 2008 годах». В настоящее время происходит наработка практического опыта применения конкретных мер государственной защиты.
Организационное обеспечение защиты потерпевших включает в себя оптимальные организационные структуры субъектов, обеспечивающих защиту потерпевших. Система субъектов защиты потерпевших начала формироваться с 2008 года, когда впервые в системе МВД на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью Указом Президента Российской Федерации от 06 сентября 2008 г. № 1316 в Министерстве внутренних дел Российской Федерации образовано Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите.
Таким образом, построена система специализированных подразделений, направленных на защиту потерпевших как на федеральном, так и региональном уровнях.
Особенностью организационного обеспечения является разнородность, разноуровневость субъектов уголовной политики, различие их задач и практической реализации уголовной политики в сфере защиты интересов потерпевших. Это положение может быть подтверждено законами, регламентирующими деятельность вышеназванных министерств и иных
учреждений. Так, согласно Федеральному закону «О полиции» [7] в ст. 1 «Назначение полиции» закреплено положение о том, что, что полиция осуществляет государственную защиту потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц (п.11).
Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» [8] к направлениям деятельности органов федеральной службы безопасности деятельность по защите свидетелей не относит. Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям: контрразведывательная деятельность; борьба с терроризмом; борьба с преступностью; разведывательная деятельность; пограничная деятельность; обеспечение информационной безопасности (ст.8).
Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков[9], Приказ ФСКН РФ от 19.01.2009 № 20 «Об утверждении Регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» [10] также не предусматривают в качестве задач охрану интересов потерпевших. Специального регламента по защите интересов потерпевших у данной службы нет. Следовательно, у данной службы не разработаны и соответствующие полномочия в части защиты интересов потерпевших.
Приказ Федеральной Таможенной Службы РФ от 28.11.2007 № 1479
«О Регламенте Федеральной таможенной службы» [11] тоже не содержит положений о защите потерпевших.
Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 N 206 «О Федеральном медико-биологическом агентстве» [12]; Приказ Минздравсоцразвития РФ от
07.12.2009 № 954н «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального медико-биологического агентства»[13] не содержит положений о защите потерпевших.
Таким образом, из всех органов, в обязанности которых входит обеспечение защиты потерпевших, только у органов внутренних дел это является одной из задач их деятельности.
Однако внимательное отношение к потерпевшему, как этого требуют международные соглашения, не входит в критерии оценки органов внутренних дел[14].
В критериях оценки деятельности органов внутренних дел не только не учитываются данные о физической защите потерпевших, но и вообще ничего не сказано о потерпевшем. Все основные оцениваемые показатели работы органов внутренних дел направлены, как обычно на лицо, совершившее преступление.
Для достижения наибольшей эффективности защиты потерпевших представляется необходимым включение в критерии оценки деятельности МВД, ФСБ иных служб показатели не только по обеспечению безопасности потерпевших, но и об отношении соответствующих служб к удовлетворению
запросов и охраны интересов потерпевшего; повышение доверия потерпевшего к уголовному правосудию.
Изучение организационного обеспечения уголовной политики в сфере защиты интересов потерпевших позволяет сделать следующие выводы:
1. Несмотря на то, что Федеральный закон «О государственной
защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» был принят 20 апреля 1995 г., а Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» - 20 августа 2004 года, механизм их
реализации начал создаваться с 2006 г. с принятием Государственной программы "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства в 2006 - 2008 годах. Впервые на защиту интересов потерпевших было предусмотрено ресурсное обеспечение.
2. Только к 2011 году (спустя шестнадцать лет) разработана не только правовая база защиты потерпевших, но и механизм ее реализации, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
3. Вопросы осуществления государственной защиты потерпевших затрагивают сферы деятельности многих федеральных органов исполнительной власти, поэтому защита потерпевших в полной мере возможна только при условии консолидации их усилий по решению комплекса проблем обеспечения безопасности защищаемых лиц, для чего необходимо межведомственное взаимодействие.
4. Организационное обеспечение уголовной политики в сфере защиты интересов потерпевших включает, прежде всего, материальное обеспечение защиты интересов потерпевших, определенный круг субъектов, в обязанности которых входит защита интересов потерпевших.
5. Программа по защите интересов потерпевших, включает в себя организационные мероприятия, обеспечивающие управление процессами планирования, исполнения и контроля мероприятий по защите интересов потерпевших.
6. При практической реализации уголовной политики в сфере защиты интересов потерпевших речь идет о создании необходимых и достаточных ресурсных, организационно-структурных, информационных, методических и непосредственно управленческих возможностей оптимальной деятельности по защите потерпевших.
7. Создание специализированных подразделений по защите интересов потерпевших позволяет говорить о том, что в Российской Федерации существует управление реализацией уголовной политики в сфере защиты интересов потерпевших. Этот уровень, как было показано выше, включает в себя организацию правоприменительной практики в сфере защиты интересов потерпевших.
8. Наименее эффективным является непосредственная правоприменительная деятельность должностных лиц правоохранительных органов в сфере защиты интересов потерпевших, так как небольшой
промежуток времени, прошедший с момента формирования специализированных подразделений по защите интересов потерпевших, позволяет говорить о том, что в настоящий момент происходит наработки практического опыта применения конкретных мер государственной защиты, направленных на обеспечение безопасности потерпевших.
9. Несмотря на то, что потерпевшими могут быть не только физические, но и юридические лица, только физические лица подлежат государственной защите, что ущемляет права юридические лиц.
Список литературы
1. По информации ГИАЦ МВД России.
2. Об утверждении правил выплаты единовременных пособий потерпевшим, свидетелям и иным участникам уголовного судопроизводства, в отношении которых в установленном порядке принято решение об осуществлении государственной защиты: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 664. Доступ из справочно-поисковой системы КонсультантПлюс.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 октября
2009 г. № 792 «Об утверждении Государственной программы «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2009 - 2013 годы». [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Отчет о реализации Программы представляется координатором Программы в Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации не позднее 1 мая 2014 г.
5. См.: Смолин А. Защитой свидетелей займется особое подразделение. 24.06.2009// http://www.pravo.ru.
6. Бородкина Т. Проблемы и перспективы развития института государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010. Доступ из справочно-поисковой системы КонсультантПлюс.
7. О полиции: Федеральный закон. Российская газета. 2010. 8 февраля.
8. О Федеральной службе безопасности Федеральный закон. Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. (в ред. ФЗ от 28.12.2010 № 420-ФЗ.
9. О Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков: Указ Президента РФ 28 июля 2004 года № 976. Собрание законодательства РФ. 2004, № 31. Ст. 3234.
10. Об утверждении Регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков: Приказ ФСКН РФ от
19.01.2009 № 20. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 10.
11. О Регламенте Федеральной таможенной службы: Приказ
Федеральной Таможенной Службы РФ от 28.11.2007 № 1479. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 17.
12. О Федеральном медико-биологическом агентстве: Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 № 206. Собрание законодательства РФ. 2005. № 16. Ст. 1456.
13. Об утверждении Типового положения о территориальном органе
Федерального медико-биологического агентства: Приказ
Минздравсоцразвития РФ от 07.12.2009 № 954н. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 11.
14. См., например: Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г. № 40/34 / Международные акты о правах человека: сб. документов. М.: Норма, 2002. С. 169-170.
Н.Э. Мартыненко, канд. юрид. наук, доцент, заместитель начальника кафедры уголовной политики и организации предупреждения преступлений, тел. 8(499) 745-82-46, kafedra_up_au@mail.ru (Россия, Москва, Академия управления МВД РФ)
ORGANIZATIONAL SUPPORT OF CRIMINAL POLICY IN TO THE SPHERE OF PROTECTION OF VICTIMS FROM CRIMES
N.E. Martinenko
In article problems of organizational support of criminal policy in the sphere of protection of victims from crimes are considered and the conclusion that, despite measures taken by the state, there is no concept of criminal policy on protection of interests of victims against crimes that involves insufficient ensuring the rights of the victim is drawn.
Keywords: Criminal policy, victim, organizational support, resource providing
N.E. Martynenko, PhD. jurid. , Associate Professor, Deputy Head of the department of criminal policy and the organization of the prevention of crimeTel. 8 (499) 745-82-46, kafedra_up_au@mail.ru(Russia, Moscow, Academy of the Interior Ministry)
