CC BY
450
ОБСУЖДАЕМ ПРОБЛЕМУ. ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО
УДК 342.5
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ СИСТЕМЫ «ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО» В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Черкасов Константин Валерьевич,
доктор юридических наук, доцент,
заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), г. Нижний Новгород.
E-mail: CherkasovKV1978@yandex.ru
Захаревич Дмитрий Александрович,
преподаватель кафедры административного, финансового и информационного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), г. Нижний Новгород.
E-mail: zaharevich_dima@mail.ru
Статья посвящена процессу формирования системы «Открытое правительство» в России. Анализируется нормативно-правовая основа деятельности «Открытого правительства», организационная структура органов, ответственных за его реализацию. Особое внимание уделяется взаимосвязи системы «Открытое правительство» с концепцией «Электронное правительство». Выделяются основные организационно-правовые проблемы внедрения механизмов открытости в государственное управление.
Ключевые слова: «Открытое правительство», государственное управление, органы государственной власти, информационно-коммуникационные технологии, взаимодействие органов власти и граждан.
В последние десятилетия в мире все больше набирает популярность идея развития «нового государственного управления», основанного на двухстороннем взаимодействии органов государственной власти с гражданами и бизнес-структурами посредством использования информационных технологий. Инструментами реализации данного проекта призваны стать взаимосвязанные системы «Электронное правительство» (англ. «e-Govemment») и «Открытое правительство» (англ. «Open government»). Достигнув определенных результатов в области информатизации государственных органов и внедрения механизмов «Электронного правительства», в настоящее время в Российской Федерации ведется активная работа по интеграции новой западной системы взаимодействия органов власти (управления) и общества «Открытое правительство» в отечественную структуру государственного администрирования. Процесс внедрения механизмов открытости в деятельность государственных структур сталкивается с теоретическими и организационно-правовыми трудностями.
Статья выполнена в рамках гранта ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» на тему: «Открытое
правительство» в механизме взаимодействия государства и общества: состояние и перспективы повышения эффективности.
К теоретическим проблемам следует отнести отсутствие единообразного понимания «Открытого правительства» в отечественной науке и практике. Отчасти причиной этого является недостаточная проработанность дефиниции в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы внедрения системы в государственное управление России. Важно отметить, что в Российской Федерации термин «Открытое правительство» вошел в научный оборот в результате дословного перевода английского словосочетания «Open government» на русский язык. Однако, английское слово «government» гораздо шире понятия «правительство» (как органа исполнительной власти), и включает в себя такие значения как «государство», «управление», «власть» [13]. В частности, западная концепция «Open government» предусматривает развитие новых способов организации государственного управления, а не конкретной управленческой структуры.
В связи с этим этимологически название концепции было бы точнее перевести на русский, как «открытое государственное управление», подразумевающее использование механизмов обеспечения открытости власти и информационных технологий в организации и осуществлении публичного администрирования. Думается, употребление термина «Открытое правительство» в качестве синонима «Open
Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015
111
Обсуждаем проблему. Открытое правительство
government» не вполне корректно, и, отчасти, является причиной сужения рамок реализации в России указанной концепции преимущественно уровнем федеральных органов исполнительной власти. В то же время, так как данный термин закрепился в профессиональной коммуникации, в настоящей работе он будет использоваться как концепция государственного управления, складывающаяся под воздействием возможностей современных информационно-коммуникационных технологий.
Нормативная основа реализации системы «Открытое правительство» на федеральном уровне представлена подзаконными правовыми актами. Основополагающим из них является Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 2012 г. № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое прави-тельство»[1], положивший начало формированию в России открытого государственного управления. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 г. № 773 [5] и Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 июня 2012 г. № 891-р [11] были учреждены рабочие органы, обеспечивающие реализацию принципов открытости государственного управления: Правительственная комиссия по координации деятельности «Открытого правительства» и Департамент Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое правительство». Их функциональные задачи будут рассмотрены позже.
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [3] стал основой создания механизма предоставления информации органами власти в сети интернет в форме «открытых данных» и формирования в последующем портала «Российская общественная инициатива» по рассмотрению предложений граждан Российской Федерации. Данные инициативы нашли закрепление в Указе Президента Российской Федерации от 4 марта
2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» [2] и Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных» [6]. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 748 «О создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» [7] регулирует вопросы создания и эксплуатации в сети Интернет портала государственных программ. Портал
112
предоставляет актуальную информацию о ходе реализации, мерах правового регулирования, ресурсном обеспечении и других аспектах реализации государственных программ.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти [12]. Концепция является важнейшим документом в системе актов, регулирующих функционирование «Открытого правительства». В ней впервые на нормативном уровне закреплены основные принципы открытости, задачи и механизмы (инструменты) их реализации. Концепцию дополняют методические рекомендации по реализации принципов открытости, а также методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, образующие вместе, так называемый, Стандарт открытости органов власти. Вместе с тем, существенным недостатком Концепции представляется ее рекомендательный характер.
Система действующих нормативно-правовых актов в сфере обеспечения открытого государственного управления в России и практика осуществления их предписаний свидетельствует об ограниченности правового регулирования системы «Открытое правительство» преимущественно федеральными органами исполнительной власти. Следует констатировать отсутствие проработанного плана действий с целевыми показателями развития концепции (в виде стратегии или государственной программы), а также недостаточное понимание органами власти взаимосвязи открытого государственного управления с системой «Электронного правительства» и процессами информатизации государственного управления. К сожалению, на федеральном уровне до сих пор не сформулированы основные направления государственной политики в области «Открытого правительства», что имеет своим следствием несогласованную реализацию мер по обеспечению открытости органов власти на региональном и муниципальном уровнях.
При этом отметим, что нормативная правовая основа системы «Электронное правительство» была проработана более тщательно и представлена помимо актов, регулирующих отдельные вопросы обеспечения доступа граждан к информации и государственным услугам, такими стратегическими документами, как: Федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002-2010 гг.» [4]; Концепция региональной информатизации до 2010 года [8], способствовавшая формированию единообразной административно-правовой практики реализации «Электронного правительства» в субъектах Российской Федерации; Концепция формирования в Российской Федерации «Электронного правительства» до 2010 года [9], объединившая механизмы, закрепленные в ФЦП «Электронная Россия», с задачами Концепции по информатизации; Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020
Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015
Черкасов К. В., Захаревич Д. А.
годы) [10], предусматривающая комплекс мер, способствующих более широкому применению информационных технологий в различных сферах государственного регулирования, и ряд других.
Несмотря на то, что некоторые задачи «Электронного правительства» имеют точки соприкосновения с задачами «Открытого правительства» нормативное регулирование последнего осуществляется в отрыве от действующей нормативно-правовой основы функционирования «Электронного правительства». Кроме того, отсутствие среди нормативно-правовых актов «Открытого правительства» документов стратегического планирования во многом свидетельствует о несформировавшемся видении руководством страны дальнейших путей развития указанной системы. Данная точка зрения находит косвенное подтверждение и в организационной структуре органов, ответственных за реализацию «Открытого правительства» в Российской Федерации.
К государственным структурам, обеспечивающим внедрение механизмов «Открытого правительства» в России, сегодня относятся: Министр по вопросам развития «Открытого правительства», возглавляющий работу и координирующий процессы формирования системы «Открытое правительство»; Правительственная комиссия по координации деятельности «Открытого правительства», отвечающая за организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с гражданами, общественными и коммерческими организациями по вопросам формирования и функционирования системы «Открытое правительство»; Департамент Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое правительство», осуществляющий организационно-
техническое обеспечение деятельности Министра и Правительственной комиссии; и Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации, занимающийся проведением экспертиз экономических и социально значимых решений органов исполнительной власти.
В силу того, что задачи «Открытого правительства» и «Электронного правительства» являются во многом схожими и взаимозависимыми (улучшение взаимодействия органов власти и общества, совершенствование государственного управления посредством использования информационных технологий), думается, организационная структура органов на федеральном уровне должна предусматривать координацию работы по реализации обеих систем. Однако, в настоящее время внедрение системы «Открытое правительство» курирует Министр по делам «Открытого правительства», в то время как за реализацию системы «Электронное правительство» и информатизацию отвечает Министр связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Думается, отсутствие механизма постоянного взаимодействия органов, координирующих работу «Электронного правительства» и «Открытого правительства», является одним из суще-
Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015
ственных институциональных противоречий действующей системы совершенствования государственного управления посредством информационных технологий. Деятельность Правительства России как коллегиального органа исполнительной власти, возглавляющего всю систему исполнительной власти в стране, не позволяет в должной мере нивелировать указанную проблему, причем, несмотря на вхождение в его состав указанных лиц по должности.
Решением проблем организационно-правового характера может стать принятие единой Стратегии развития «Открытого правительства» в России, регулирующей основные направления и ключевые показатели реализации системы «Открытое правительство» в органах власти федерального и регионального уровня, механизм координации деятельности органов власти, основные задачи и приоритеты использования механизмов открытости государственного управления для повышения эффективности государственного администрирования. В данном документе могут быть предусмотрены меры по совершенствованию нормативной правовой основы функционирования системы «Открытое правительство», в частности перечень актов, подлежащих принятию либо изменению. Кроме того, управление реализацией систем «Электронного правительства» и «Открытого правительства» должно быть скоординированным и предусматривать механизм взаимодействия органов власти на федеральном и региональном уровне.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля
2012 г. № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство» // СЗ РФ. 2012. № 7. Ст. 820.
2. Указ Президента Российской Федерации от 4 марта
2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» // СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1019.
3. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
5. Постановление Правительства Российской Федерации РФ от 26 июля 2012 г. № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства» // СЗ РФ. 2012. № 32. Ст. 4559.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных» // СЗ РФ. 2013. № 30 (часть 2). Ст. 4107.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 748 «О создании, развитии и эксплуатации
113
Обсуждаем проблему. Открытое правительство
аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru)» // ИПС «Консультант-Плюс».
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июля 2006 № 1024-р «О Концепции региональной информатизации до 2010 года» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3419.
9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06 мая 2008 № 632-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
10. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе
Российской Федерации «Информационное общество (2011— 2020 годы)» // СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6026.
11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 июня 2012 г. № 891-р «О внесении изменения в структуру Аппарата Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 24. Ст. 3225.
12. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2014. № 5. Ст. 547.
13. Яндекс.Переводчик [Электронный ресурс] URL: https:
//translate.yandex.ru/?text=government&lang=en-ru&ncrnd=33961.
K. V. Cherkasov, D. A. Zakharevich
ORGANIZATIONAL AND LEGAL PROBLEMS OF REALIZATION OF SYSTEM «THE OPEN GOVERNMENT» IN THE RUSSIAN FEDERATION
The article is devoted to the process of the formation «Open government» system in Russia. Regulatory framework of «Open government», the organizational structure of the bodies responsible for its implementation is analyzed. Special attention is paid to the relationship of «Open government» with the concept of «e-Government». Organizational and legal problems of openness mechanisms' implementation in public administration are observed.
Key words: Open government, public administration, public authorities, information and communication technologies, civil engagement.
CHERKASOV Konstantin Valerievich - Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Administrative, Financial and Informative Law of Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (the Nizhny Novgorod Institute of Management), Nizhny Novgorod.
E-mail: CherkasovKV1978@yandex.ru
ZAKHAREVICH Dmitriy Aleksandrovich - Lecturer of the Administrative, Financial and Informative Law of Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (the Nizhny Novgorod Institute of Management), Nizhny Novgorod.
E-mail: zaharevich_dima@mail.ru
114
Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015
