CC BY
212
ство корпоративной безопасности» и гражданина В.В. Макеева // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2007. - № 1.
7. Саркисов В.И. Некоторые вопросы взаимодействия прокуратуры и правозащитных и иных
общественных организаций в области защиты прав человека [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.advo24.ru/publications/article4.php (дата обращения 14.05.2016).
УДК 342.951 ; 321
Захаревич Дмитрий Александрович
Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), г. Нижний Новгород
zaharevich_dima@mail.ru
ЭВОЛЮЦИЯ ПОНЯТИЯ «ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО» В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В настоящее время процесс формирования «Открытого правительства» в Российской Федерации нуждается в восполнении понятийно-терминологических пробелов. В статье проводится анализ сложившихся теоретических подходов к определению термина «Открытое правительство», в частности, рассматривается эволюция понятия «Открытое правительство» в официальных выступлениях высших должностных лиц и материалах заседаний рабочих групп по вопросам формирования «Открытого правительства», анализируются причины многообразия трактовок данного термина в Российской Федерации. Автор исследует различные интерпретации данного понятия, которые оказали влияние на развитие и восприятие обществом концепции открытого государственного управления, а также объясняет отсутствие единых подходов к его трактовке. На основе анализа сущности и содержания зарубежной концепции «Open government» сформирована авторская позиция определения данной категории. Автор обосновывает необходимость рассмотрения «Открытого правительства» с точки зрения политико-доктринальной сущности исследуемого явления и, впервые в отечественной науке, с точки зрения административного права. Делается вывод о необходимости принятия рамочного нормативного правового акта, закрепляющего определение «Открытого правительства», его структуру, цели, задачи и механизмы.
Ключевые слова: «Открытое правительство», «большое правительство», государство, общество, государственное управление, концепция/доктрина государственного управления, органы исполнительной власти, взаимодействие органов власти и граждан.
Одной из основных проблем реализации системы «Открытое правительство» в России является отсутствие единообразного понимания термина «Открытое правительство» в отечественной науке и практике. Во многом данная проблема обусловлена отсутствием официально закрепленной дефиниции в нормативных правовых актах, что способствует неоднозначному восприятию данного явления каждым участником общественного диалога.
В Российской Федерации термин «Открытое правительство» вошел в оборот в результате дословного перевода английского словосочетания «Open government» на русский язык. Однако стоит отметить, что английское понятие «government» гораздо шире понятия «правительство» (как органа исполнительной власти) в русском языке, и включает в себя помимо данного определения такие значения, как «государство», «управление», «власть». В частности, в западных странах концепция «Open government» предусматривает создание новых форм и методов организации государственного управления, а не конкретной управленческой структуры. В связи с этим этимологически название концепции было бы точнее перевести на русский, как «открытое государственное управление», подразумевающее использование механизмов обеспечения открытости власти и вовлечения граждан в организации и осуществлении публичного адми-
нистрирования. Аналогичное употребление слова «government» в значении «правительство» использовалось и при разработке отечественной концепции, так называемого «Electronic government» или «E-government», более известной как «Электронное правительство», поэтому, думается, немаловажную роль в русскоязычной адаптации термина «Open government» сыграла аналогия перевода реализующейся в России концепции «Электронное правительство».
Необходимо отметить, что в официальной коммуникации термин «Открытое правительство» стал использоваться не сразу. Впервые на официальном уровне данный термин был употреблен в выступлении В.В. Путина в Государственной Думе Российской Федерации с отчетом о деятельности Правительства Российской Федерации за 2010 г. В своем выступлении Председатель Правительства Российской Федерации упомянул о применении концепции «Открытое правительство», основанной на вовлечении граждан в работу институтов государственной власти, в практике государственного управления развитых зарубежных стран и высказал мнение о целесообразности поощрения гражданской работы, учета предложений, советов и рекомендаций независимых народных экспертов, даже несмотря на возможные трудности в виде снижения темпов работы государственных институтов [3].
© Захаревич Д.А., 2016
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова «¿j- № 5, 2016
249
Однако в дальнейшей политической дискуссии вокруг конкретных механизмов реформирования системы государственного управления название и содержание концепции претерпело значительные изменения.
На встрече со своими сторонниками 15.10.2011 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев обозначил цель по преобразованию системы государственного управления посредством создания так называемого «большого» или «расширенного» правительства, действующего совместно с партией «Единая Россия», гражданским обществом, экспертами, региональной и муниципальной властью и всеми избирателями [4] и направленного на получение обратной связи от перечисленных субъектов. В рамках обсуждения данного вопроса участниками встречи использовались различные наименования рассматриваемого явления: «большое правительство», «расширенное правительство», «народное правительство». В частности, Президент Российской Федерации говорил о том, что обсуждаемое на встрече «большое правительство» и «малое правительство», под которым Д.А. Медведев обозначил реальное Правительство Российской Федерации, будут состоять из абсолютно новых людей.
В совокупности со словами помощника Президента Российской Федерации А.В. Дворковича о формировании «предложений по механизмам работы общественного Правительства» [8] данные высказывания способствовали восприятию «большого правительства» в качестве нового институционального образования, противопоставленного высшему органу исполнительной власти Российской Федерации, что противоречило первоначально обозначенной цели его формирования.
Появившиеся впоследствии выступления «доверенных лиц Президента», занимавшихся вопросами имплементации «большого правительства» в структуру отечественного государственного управления, также не внесли определенности в понимание сущности описываемого явления. Так, с точки зрения одного из членов рабочей группы по формированию «большого правительства», предполагалось, что «большое правительство» должно состоять из четырех кабинетов: «лоббистского», «медийного», «отраслевого» и кабинета «целевых программ» [2]. По замыслу идеологов данного проекта в функции «лоббистского» кабинета должно было входить рассмотрение поступающих общественных инициатив, предоставление информации о деятельности министерств и должностных лиц, общественное обсуждение законопроектов, лоббирование интересов регионов (с этой целью предполагалось вхождение в «лоббистский» кабинет руководителей субъектов Российской Федерации). «Медийный» кабинет должен был состоять из медийных лиц и заниматься вопросами открытости.
«Отраслевой» кабинет «большого правительства» по структуре выступал дублером обычного Правительства. К задачам данного кабинета предполагалось отнести анализ деятельности Правительства Российской Федерации, разработку альтернативных стратегий и обеспечение кадрового резерва для Правительства Российской Федерации. Кабинет целевых программ должен был заниматься оценкой эффективности действующих государственных программ и разработкой новых [2].
Такая широкая интерпретация «Открытого правительства» не только искажала первоначальную идею концепции, но и вступала в противоречие с действующим законодательством. В то время как концепция «Open government» в зарубежных странах предполагала сущностное изменение существующей системы управления, противопоставляя классическую систему государственного управления новой системе открытого государственного управления, основанной на вовлечении неограниченного количества граждан в выработку государственных решений, термин «большое правительство» или «расширенное правительство» в интерпретации Д.А. Медведева и его сторонников подразумевал дублирование, либо организационное, структурное изменение Правительства как органа власти, противопоставляя «большое правительство» Правительству Российской Федерации. Такая аналогия требовала установления соотношения структуры и полномочий «большого» и обычного Правительства.
Думается, именно поэтому в последующем в качестве основного был выбран термин «Открытое правительство», упоминавшийся в выступлении Председателя Правительства в Государственной Думе в 2010 г. и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2011 г. Нормативно термин «Открытое правительство» был закреплен в Указе Президента Российской Федерации от 8 февраля 2012 г. № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "Открытое правительство"». Примечательно, что в упомянутом Указе Президента «Открытое правительство» употреблялось в значении «системы», что было направлено на снижение восприятия концепта в качестве той или иной вариации институционального образования.
Однако, несмотря на закрепление термина (но не его определения) в официальных актах на федеральном уровне, в силу отсутствия четкого понимания сущности «Открытого правительства», содержание данного понятия претерпевало многочисленные изменения и подвергалось различным интерпретациям.
Первоначально «Открытое правительство» было представлено Председателем Правительства Российской Федерации в качестве зарубежной кон-
250
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 5, 2016
цепции, применяемой в развитых странах и основанной на вовлечении граждан в текущую работу институтов власти. Задачами реализации концепции виделось поощрение активной гражданской работы и учет мнения независимых народных экспертов [3]. Стоит отметить, что в данном определении не конкретизируется, какие именно институты власти вовлекаются в процесс учета мнения граждан, что позволяет сделать вывод о реализации «Открытого правительства» в деятельности органов не только исполнительной, но и других ветвей власти. Определение «Открытого правительства» в качестве концепции, предусматривающей вовлечение граждан в деятельность органов различных ветвей и уровней власти, представляется наиболее точно отражающим содержание термина «Open government» в зарубежных странах.
Однако в последующих выступлениях Президента Российской Федерации под «Открытым правительством» подразумевалась площадка, объединяющая для решения стратегических и оперативных задач все уровни и ветви власти, общественных деятелей, экспертов, всех, кто готов участвовать в процессах реального управления государством, в выработке и экспертизе важнейших решений и программ [9]. Основной целью «Открытого правительства» виделось получение Правительством Российской Федерации обратной связи от рядовых граждан, экспертов, органов местного самоуправления и т.д., формирование кадрового резерва для обновления и пополнения федеральных и региональных органов исполнительной власти. Сужение содержания термина «Открытое правительство» от концепции государственного управления до институциональной платформы по выработке предложений для высшего органа исполнительной власти Российской Федерации не только исказило саму сущность описываемого явления, но и привело к дальнейшей неопределенности в нормативном регулировании «Открытого правительства».
В публикуемых на сайте «большое правитель-ство.рф» презентациях, посвященных формированию «Открытого правительства» в России, содержалось большое количество противоречий, по-прежнему способствующих двусмысленному восприятию данной категории, то в качестве концепции государственного управления, то в качестве самостоятельной институциональной структуры. Так, в отчете «Система "Открытое правительство": Запуск и функционирование» от 17.04.2012 г. при перечислении ресурсов «Открытого правительства» указывается право структур «Открытого правительства» на собственную информационную политику (без согласования с пресс-службой Правительства Российской Федерации и соответствующих ведомств), а также о независимости состава «Открытого правительства» и его структур от
исполнительной власти [7, с. 17]. В то же время само «Открытое правительство» в данном документе определяется в качестве элемента системы государственного управления [7, с. 11]. Исходя из данных тезисов не совсем понятно, какие именно состав и структура «Открытого правительства» подразумевается в документе.
Широкое обсуждение идеи формирования «Открытого правительства» на высшем политическом уровне в совокупности с отсутствием нормативных документов, регламентирующих цели, задачи, функции и механизмы реализации «Открытого правительства», а также логическими противоречиями в большом массиве информационных документов, публикуемых по результатам заседаний рабочих групп по формированию «Открытого правительства», способствовали неправильному восприятию некоторыми экспертами, а также рядовыми гражданами «Открытого правительства» в качестве незаконного и неконституционного органа власти [5], причем проблема неоднозначного восприятия данного термина в обществе остается по-прежнему актуальной.
В настоящее время существуют различные подходы к определению «Открытого правительства» через его сущностные характеристики. «Открытое правительство» употребляется и в качестве доктрины, и в качестве концепции государственного управления, обеспечивающей право граждан на доступ к информации о деятельности органов власти, и в качестве совокупности регулирующих взаимодействие органов государственной власти и общества специальных принципов, механизмов и инструментов [6, с. 2]. Ряд авторов по-прежнему отождествляет «Открытое правительство» с обособленной властной структурой. Кроме того, встречается употребление термина «Открытое правительство» в качестве долгосрочной государственной стратегии построения открытого государства, подготовленной с участием профессионального сообщества и широкой общественности; инструмента систематизации и приведения к общей концепции ранее инициированных проектов, документов и инициатив по раскрытию информации и коммуникации с гражданами; сообщества, объединяющего, как сотрудников органов власти всех уровней, так и интернет активистов, пользователей открытых данных, представителей общественных объединений [1, с. 23].
Однако наиболее распространенным в настоящее время является определение «Открытого правительства» как системы механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие органов власти и общества. При этом термин «механизм» трактуется достаточно широко. Зачастую под механизмами понимают и отдельные проекты по реализации идей, заложенных в доктрину «Открытое правительство» (всевозможные
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 5, 2016
251
проекты в сфере информационно-коммуникационных технологий, например, портал «Российская общественная инициатива» для рассмотрения прошедших специальный отбор законодательных инициатив граждан), и самостоятельные концепции в сфере обеспечения открытости информации (например, «Открытые данные»), и уже существовавшие до внедрения концепции «Открытое правительство» политические, правовые и социальные институциональные образования (общественные советы при органах власти, институт общественного контроля и т.д.). Таким образом, в широком смысле под механизмом «Открытого правительства» следует понимать любой способ обеспечения процессов функционирования концепции «Открытое правительство».
Такая поливариантность трактовок «Открытого правительства» свидетельствует как о сложности и большой степени вариативности явления, определяемого данным термином, так и об отсутствии у органов власти и должностных лиц, ответственных за реализацию «Открытого правительства» в России, вплоть до настоящего времени, четкого понимания сущности внедряемого концепта.
В вопросе определения «Открытого правительства» представляется целесообразным исходить из политико-доктринальной сущности описываемого явления. Доктрина представляет собой учение, систему научных взглядов, основополагающих принципов достижения определенных целей в той или иной сфере. Таким образом, «Открытое правительство» как доктрина, представляет собой современную модификацию теории общественного договора, развивающую положения о подотчетности и производной сущности власти государственных органов по отношению к гражданам посредством расширения «естественных прав» граждан с учетом современных реалий. Доктрина «Открытого правительства» провозглашает право на доступ к информации, право на доступ к управлению государством, право на учет интересов граждан и организаций при вынесении решений органами власти неотъемлемыми правами граждан и закрепляет за государством обязанность по обеспечению данных прав. Рассматривая «Открытое правительство» с практической точки зрения, как совокупность теоретических основополагающих выводов наряду с практическими мерами по их реализации, можно определить указанное явление в качестве концепции государственного управления. Концепция более широкое по содержанию понятие, чем доктрина, так как содержит в себе не только теоретические положения, но и обозначает направления и этапы их практической реализации и функционирования.
Так как процесс реализации концепции «Открытое правительство» в первую очередь затрагивает изменение механизма административно-правового регулирования общественных отношений, форми-
рование новых принципов и механизмов взаимоотношений государства и общества, изменение существующих административно-правовых институтов, происходящие процессы нуждаются в осмыслении с точки зрения административного права.
С целью обеспечения эффективного правового регулирования внедрения концепции «Открытое правительство» в отечественное государственное управление необходимо дать юридическое определение «Открытого правительства». Если с точки зрения политологии «Открытое правительство» представляет собой современную доктрину/концепцию государственного управления, то с точки зрения административного права концепция «Открытое правительство» представляет собой особый механизм правового регулирования, состоящий из определенного набора правовых принципов и административно-правовых норм, обеспечивающих права и свободы физических лиц и организаций в сфере взаимодействия с органами власти, а также устанавливающих особый правовой механизм организации государственного и муниципального управления.
Преследуя своей целью формирование нового механизма публичного администрирования, основанного на вовлечении граждан и институтов гражданского общества в данный процесс, концепция «Открытое правительство» вносит изменения в следующие институты административного права: институт принципов государственного управления, институт форм и методов государственного управления, институт административно-правового статуса граждан (физических лиц), институт административно-правового статуса коммерческих и некоммерческих организаций, институт административно-правового статуса органов исполнительной власти, институт государственной и муниципальной службы, институт общественных советов при органах власти, институт общественного контроля и некоторые другие. Кроме того, концепцией предусматривается формирование новых административно-правовых институтов, таких как институт «открытых данных». Среди основных принципов «Открытого правительства» следует указать: принцип информационной открытости, принцип понятности, принцип вовлеченности гражданского общества, принцип подотчетности.
Таким образом, наиболее оптимальным видится употребление термина «Открытое правительство» (а также в соответствии с выводами, обозначенными в начале статьи, равнозначного ему термина «открытое государственное управление») в значении концепции государственного управления (в широком смысле), а также системы организационно-правовых принципов и институтов (в узком смысле), способствующих вовлечению широкого круга граждан в процесс государственного управления, в том числе благодаря использо-
252
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «¿1- № 5, 2016
ванию возможностей современных информационно-коммуникационных технологий.
Думается, употребление термина «Открытое правительство» в качестве синонима «Open government» не вполне корректно, и, отчасти, является причиной сужения рамок реализации в России указанной концепции преимущественно уровнем федеральных органов исполнительной власти. Необходимо принятие рамочного нормативно-правового акта, содержащего определение «Открытого правительства», его структуру, цели, задачи и механизмы, а также отражающего основные направления государственной политики в отношении открытости государства и его отдельных институтов. Значимость рамочного акта в сфере «Открытого правительства» обусловлена необходимостью выработки единого подхода к реализации открытости органов власти на всех уровнях и ветвях власти.
Библиографический список
1. Аксенова Е., Бегтин И., Бугров В., Ицкович Д., Кордонский С., Ослон А. Открытое государство: чем оно является и чем быть не может // Вопросы местного самоуправления - 2012. - № 6. - С. 22-25.
2. «Большое правительство» просуществует до мая // Официальный сайт издания «Московские новости» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.mn.ru/politics/75076 (дата обращения: 01.09.2016).
3. Путин В. Выступление в Государственной Думе с отчетом о деятельности Правительства Российской Федерации за 2010 г. // Архив сайта Председателя Правительства РФ В.В. Путина 2008-2012 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://archive.premier.gov.ru/events/news/14898/ (дата обращения: 01.09.2016).
4. Встреча Дмитрия Медведева со сторонниками // Официальный сайт Президента Россий-
ской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/13065 (дата обращения: 01.09.2016).
5. Кынев А. Предвыборный капустник // Официальный сайт издания Газета.Ру [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gazeta.ru/ comments/2011/10/28_x_3815382.shtml (дата обращения: 01.09.2016).
6. Методические рекомендации по внедрению принципов и механизмов открытого государственного управления в субъектах Российской Федерации // Сайт «Открытое правительство» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://open.gov.ru/ upload/iblock/00f/00fe0e47c2b1d068ad07318689bb1 3c4.pdf (дата обращения: 01.09.2016).
7. Отчет «Система «Открытое правительство»: Запуск и функционирование» по результатам расширенного заседания рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство» от 17.04.2012 г. // Сайт «Открытое правительство» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// budget.bigovernment.ru/upload/iblock/96c/96ca23f1 00286531f0a0850d28bf69b2.pdf (дата обращения: 01.09.2016).
8. Официальная стенограмма заседания рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «открытое правительство» // Официальный сайт Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://archive. government.ru/special/stens/20260 (дата обращения: 01.09.2016).
9. Официальный сайт Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/14088 (дата обращения: 01.09.2016).
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова «¿j- № 5, 2016
253
