CC BY
124
Конституционное, муниципальное и административное право
УДК 342.5
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОЕКТА
«открытый регион» в субъектах российской федерации*
Черкасов Константин Валерьевич,
доктор юридических наук, доцент,
заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), г. Нижний Новгород.
E-mail: CherkasovKV1978@yandex.ru
Кочеткова Светлана Вячеславовна,
старший преподаватель кафедры административного, финансового и информационного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), г. Нижний Новгород.
E-mail: skochetkova@mail.ru
В настоящей статье рассматриваются основные направления функционирования системы «Открытое правительство» в субъектах Российской Федерации в рамках проекта «открытый регион». Выделяются как наиболее важные среди них публикация открытых данных и вовлечение граждан в государственное управление. Отмечается разный уровень активности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по внедрению механизмов открытости в свою деятельность. Формулируются предложения по теме исследования.
Ключевые слова: «Открытое правительство», «открытый регион», «электронное правительство», субъект Российской Федерации, государственное управление, органы исполнительной власти, механизм, эффективность, регион , взаимодействие .
Одним из программных документов, утверждённых при вступлении в должность Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, явился Указ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [11]. Он обозначил стратегические цели и задачи, которые необходимо решить в данной сфере до 2018 года, в частности, обеспечить широкий доступ гражданам Российской Федерации к государственному управлению и повысить уровень доверия населения к органам государственной власти.
Обеспечить достижение поставленных целей призвана система «Открытое правительство». Данный институт был введён в нашей стране Указом Президента России от 8 февраля 2012 г. № 150 [12]. Официально это новое явление для отечественной общественно-правовой жизни преимущественно понимается как «система механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и общества, качество и сбалансированность принимаемых решений в условиях нарастающей динамики социальных и экономических процессов в современной России» [14].
В итоговом докладе Главе государства рабочей группы по подготовке предложений по формирова-
* Статья выполнена в рамках гранта ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» на тему «"Открытое правительство" в механизме взаимодействия государства и общества: состояние и перспективы повышения эффективности».
нию в Российской Федерации системы «Открытое правительство» выделяются основополагающие цели её функционирования:
- обеспечение высокого уровня прозрачности исполнительной и других ветвей государственной власти и свободный обмен информацией между государством и обществом
- обеспечение активного участия общества в подготовке и реализации решений органов власти;
- повышение качества и доступности государственных услуг для удовлетворения потребностей населения;
- развитие гражданского контроля над органами власти [3].
Институт «Открытое правительство» для своего функционирования требует соответствующих технических и кадровых ресурсов: развитой инфраструктуры (доступности глобальных сетей передачи и хранения данных, наличия у органов власти и граждан устройств с доступом в такие сети, разработки и поддержания в актуальном состоянии платформ для взаимодействия); соответствующим образом подготовленных и мотивированных государственных служащих; владеющих компьютерной грамотностью и навыками безопасного интернет-серфинга граждан и др.
Построение системы «Открытое правительство» потребовало одновременного включения в его формирование всех уровней государственного управления. В субъектах Российской Федерации этот процесс
38
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Черкасов К. В., Кочеткова С. В.
начался в 2012 году с реализации пилотного проекта «открытый регион», который предполагает создание условий для роста эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти субъектов РФ путём внедрения механизмов открытости. В настоящее время в нём принимают участие 29 субъектов Российской Федерации.
По аналогии с системой «Открытое правительство» понятие «открытый регион» рассматривается и как «система механизмов и мер, реализуемых органами области субъекта Российской Федерации по формированию и развитию открытого государственного управления на региональном уровне» [8].
Типовая концепция открытости органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации призвана унифицировать процесс оптимизации диалога государства и гражданского общества в региональном масштабе [10]. Она определяет принципы открытого государственного управления, основные механизмы и процедуры их внедрения в системе государственного управления в субъекте Федерации.
Функционирование системы «Открытое правительство» на уровне регионов, согласно данной концепции, предполагает такие направления взаимодействия органов государственной власти, граждан и их объединений, как:
- раскрытие информации о деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- размещение наборов открытых данных в сети Интернет и создание на их основе востребованных социальных сервисов и приложений;
- оценка эффективности деятельности государственных служащих;
- организация каналов обратной связи и взаимодействия с гражданами;
- формирование и организация работы экспертных советов;
- формирование и организация работы с общественными советами;
- работа со средствами массовой информации, социальными сетями и форумами в сети Интернет.
Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно выбирать, какие процедуры, проекты и мероприятия и по каким организационным схемам будут реализовываться в ходе функционирования проекта «открытый регион» на их территории, учитывая как общие принципы открытого государственного управления, так и специфику конкретного региона.
Вместе с тем, внедрение механизмов открытости государственного управления в различных субъектах Российской Федерации должно способствовать достижению общих программных целей, а именно: росту уровня кадрового потенциала государственной гражданской службы и качества принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
решений; повышению эффективности предоставления бюджетных и государственных услуг; более полному использованию потенциала общества в разработке государственных решений и реализации отдельных государственных функций; снижению уровня коррупции в органах власти; улучшению инвестиционного потенциала, повышению качества жизни и росту доверия между государством и обществом [8].
Проведённый в 2012 году Институтом развития информационного общества расчёт Индекса открытости правительств регионов России [2] показал, что между субъектами Российской Федерации были существенные различия по степени внедрения таких инструментов функционирования системы «Открытое правительство», как использование социальных сетей для взаимодействия с гражданами; размещение открытых данных; использование онлайновых инструментов для сотрудничества с гражданами при выработке, реализации и оценки результатов политики органов власти субъектов РФ и различных интегрированных сервисов для получения обратной связи от граждан - опросов, досок объявлений, чатов, дискуссионных форумов и т. д.
В реализации проекта «Открытый регион» приняли участие субъекты Российской Федерации как с высоким (Ульяновская, Ивановская, Новгородская, Новосибирская области), так и с низким индексами открытости правительства регионов России (Ленинградская область, Республика Башкортостан и другие). Органы исполнительной власти большинства регионов находятся в поисках своего подхода к реализации принципов открытости государственного управления на своей территории.
Результаты исследования материалов сайта «Открытое правительство» [9] позволяют сделать выводы о том, какие направления функционирования системы «Открытое правительство» в субъектах Российской Федерации получили в настоящее время наибольшее развитие. Всего было проанализировано 195 сообщений о событиях, связанных с проектом «открытый регион» в 2012-2015 годах. Причём основной массив информации сформировался в 2013 году (51,3 % публикаций). Интенсивность размещения информации по исследуемому вопросу существенно снизилась в 2014 и первом полугодии 2015 года (17,4 и 8,2 % материалов, соответственно).
В подавляющем большинстве сообщений (свыше 80 %) в исследуемый период содержались сведения о различных формах вовлечения граждан в участие в государственном управлении, в том числе о ведении открытых бюджетов (8,2 % публикаций), работе общественных и экспертных советов (7,2 и 4,1 % соответственно), открытых муниципалитетов и ЖКХ (по 5,1 %) и др. Каждый третий материал был посвящён публикации открытых данных (35,9 %), каждый четвёртый - внедрению прозрачности и подотчётности,
39
Конституционное, муниципальное и административное право
информационной открытости органов власти; организационным вопросам реализации проекта «открытый регион» и различным проводимым в его рамках мероприятиям - совещаниям, форумам, конференциям, конкурсам (29,7; 23,6 и 23,1 % соответственно).
Достаточно большое количество сообщений (19,0 %) содержит информацию о повышении качества и доступности государственных и муниципальных услуг в рамках функционирующего в субъектах Российской Федерации «электронного правительства». Включение данной тематики в раздел программы «открытый регион», по-видимому, обусловлено недостаточным пониманием региональными властями содержания концепции «Открытое правительство» и его принципиальных отличий от концепции «Электронное правительство». Один из десяти материалов посвящён вопросам правового регулирования реализации проекта «открытый регион» или совершенствования кадрового потенциала государственной службы (10,3 и 10,8 %, соответственно).
Вполне закономерным выглядит более высокая доля публикаций об организационных аспектах и публичных мероприятиях на начальном этапе исследуемого проекта в 2012 году (37,0 и 33,3 % среди всех публикаций по данным группам вопросов). Вместе с тем, проблемы, выявляемые в ходе осуществления проекта «открытый регион», требуют регулярного совершенствования нормативно-правовой основы: количество сообщений, посвящённых нормативному регулированию его реализации в 2013 и 2014 годах, почти одинаково (45 и 40 % от всех материалов данного вида).
Существенно различается и количество информации об использовании механизмов реализации проекта «открытый регион» по субъектам Российской Федерации. Каждое восьмое сообщение посвящено деятельности органов исполнительной власти г. Москвы (13,3 %), каждое десятое - Ульяновской области (10,3 %), еще около 40 % приходится на долю семи регионов из 27 - Воронежской, Свердловской, Тульской областей, Красноярского и Ставропольского края, республик Башкортостан и Т атарстан. В этих же субъектах Федерации преимущественно осуществляются и региональные проекты системы «Открытое правительство» [1].
Например, Тульская область реализует на своей территории такие проекты, как «Власть: инструкция по применению», «Открытый бюджет», «Народный бюджет», «Региональный портал открытых данных», «Домоуправа», «Единая электронная медицинская информационно-аналитическая система (ЕЭМИАС)», «Единое открытое образовательное пространство: электронная школа», «Открытый кадровый отбор», «Электронный паспорт компетенций», «Инвестиционная карта», «Контракт эффективности», «Создание благоприятной среды для разработки публичных сер-
40
висов на основе открытых данных независимыми разработчиками», «Стандарт открытости органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
В целом прослеживается разный уровень активности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по внедрению механизмов открытости в свою деятельность. Вместе с тем, вывод о формальном подходе к осуществлению проекта «открытый регион» в других субъектах РФ только на основании проанализированных сообщений было бы сделать не совсем некорректно. Малое число представленных материалов обуславливается скорее недостаточным освещением деятельности региональных властей в этом направлении. Во всех регионах-участниках деятельность по тем или иным направлениям пилотного проекта в той или иной степени осуществляется.
Так, например, на сайте «Открытое правительство» размещено одно сообщение об участии в проекте «открытый регион» Калужской области [4]. Вместе с тем, анализ официального портала органов власти этой области показывает, что в настоящее время там ведётся работа по размещению открытых данных (в наличии 24 набора открытых данных) [7], функционирует форум, на котором граждане могут обсуждать актуальные для региона проблемы государственного управления и местного самоуправления [13], создан и работает межотраслевой совет потребителей по вопросам деятельности субъектов естественных монополий при Губернаторе Калужской области [5] и др.
Таким образом, анализ сообщений сайта «Открытое правительство» о событиях, связанных с реализацией проекта «открытый регион», позволяет сделать некоторые выводы:
во-первых, за 2012 - первую половину 2015 года, в субъектах Российской Федерации, участвующих в его осуществлении, накоплен положительный опыт применения механизмов повышения открытости и прозрачности государственного и муниципального управления;
во-вторых, наиболее реализованными направлениями оптимизации диалога власть - гражданское общество являются публикация открытых данных и вовлечение граждан в государственное управление. Данное обстоятельство представляется особенно важным для дальнейшего развития системы «Открытое правительство» на региональном уровне. Как верно подметил А. В. Нестеров: «Свойство открытости органов государственной власти должно использоваться для организации реординационных связей между этим органами (ведомствами) и субъектами гражданского общества с целью нахождения баланса государственных интересов (законных интересов ведомств, граждан (их объединений) и предпринимательского сообщества)» [6, с. 510];
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Черкасов К. В., Кочеткова С. В.
в-третьих, на протяжении всего существования проекта «открытый регион», сохранялась неравномерность активности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по внедрению механизмов прозрачности и подотчетности, информационной открытости в свою деятельность. Лидерами в данной сфере являются органы исполнительной власти Москвы, Ульяновской, Тульской областей, республик Башкортостан и Т атарстан.
В целях дальнейшего совершенствования реализации проекта «открытый регион» в ближайшей перспективе представляется целесообразным:
- на федеральном уровне разрешить вопрос о дублировании отдельных элементов систем «Открытое правительство» и «Электронное правительство»;
- регулярно осуществлять распространение передового опыта внедрения механизмов открытости в деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как путём размещения на сайте «Открытое правительство», так и путем разработки соответствующих методических рекомендаций.
Литература
1. Библиотека региональных проектов [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://open.gov.ru/openregion/projects/
(дата обращения: 30.08.2015).
2. Индекс открытости правительства регионов России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eregion.ru/opengov (дата обращения: 30.08.2015).
3. Итоговый доклад Президенту Российской Федерации рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство» [Электронный ресурс]. Режим доступа: open.gov.ru/events/ (дата обращения: 30.08.2015).
4. Калужская область опубликовала в открытом формате статданные, информацию о госзаказах [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://open.gov.ru/events/5508254/ (дата обращения: 30.08.2015).
5. Межотраслевой совет потребителей по вопросам деятельности субъектов естественных монополий при Г убернаторе Калужской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.admoblkaluga.ru/main/society/goven/public_organizatio ns/index.php (дата обращения: 30.08.2015).
6. Нестеров А. В. О стратегических и тактических законодательных проблемах открытости «открытого правительства // Юридическая техника. 2015. № 9.
7. Открытые данные Калужской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.admoblkaluga.ru/opendata/ (дата обращения: 30.08.2015).
8. Открытый регион [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://open.gov.ru/openregion/#r2 (дата обращения:
30.08.2015) .
9. Открытый регион [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://open.gov.ru/openregion/ (дата обращения: 30.08.2015).
10. Типовая концепция открытости органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: open.gov.ru/events/ (дата обращения:
30.08.2015) .
11. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 № 601 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.
12. О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство: указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 2012 г. № 150 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 7. Ст. 820.
13. Форум основного портала [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.admoblkaluga.ru/main/society/forum/
?PAGE_NAME=list&FID=8 (дата обращения: 30.08.2015).
14. Что такое Открытое правительство? [Электронный ресурс]. Режим доступа: open.gov.ru/opengov/ (дата обращения:
30.08.2015) .
K. V. Cherkasov, S. V. Kochetkova
some aspects of implementation of «open region» project in the Russian federation’s subjects.
In the present article the main directions of functioning of Open government system in subjects of the Russian Federation within the open region project are considered. The publication of open data and involvement of citizens in public administration are distinguished as the most important from them. Different level of activity of executive authorities of subjects of the Russian Federation on introduction of mechanisms of openness in the activity is noted. Offers on a research subject are formulated.
Key words: Open government, Open region, Electronic government, subject of the Russian Federation, public administration, executive authorities, mechanism, efficiency, region, interaction.
CHERKASOV Konstantin Valerievich - Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Administrative, Financial and Informative Law of Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (the Nizhny Novgorod Institute of Management), Nizhny Novgorod.
E-mail: CherkasovKV 1978@yandex. ru
KOCHETKOVA Svetlana Vacheslavovna - Senior Lecturer, Head of the Administrative, Financial and Informative Law of Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (the Nizhny Novgorod Institute of Management), Nizhny Novgorod.
E-mail: skochetkova@mail.ru
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
41
