CC BY
16
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Организационно-правовые проблемы
проведения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации
проверочных мероприятий,направленных
на выявление экономических
правонарушений
Лимонов С.В.*, Суслов Д.А.**
The issues of administration of the Russian Federation institutions of Internal Affairs activity concerning check-up arrangements while revealing economic offences are considered in the article. The main emphasis is placed on defining and structuring of problem situations that militia officers face discharging their duty. Complex questions described in the article are supposed to be further investigated and settled.
о
о сч
о о о
CL
ce
CQ s
H
о
0
1
о я с о m ф
VO >5
о *
о ф
У
s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
С 01 июля 2003 г. по Указу Президента РФ от 11.03.2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» была упразднена Федеральная служба налоговой полиции РФ, а ее функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений были переданы Министерству внутренних дел РФ. С этого момента практически весь спектр вопросов экономической безопасности перешел в ведение МВД России, что окончательно сделало его основным правоохранительным органом, противодействующим нарушителям законодательства в экономике.
Милиция к уже имевшимся полномочиям по проведению проверочных мероприятий при наличии данных о нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, предусмотренных пунктами 3, 4, 5, 6, 16, 18, 25, 30 статьи 11 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции» (далее — Закон «О милиции»), получила следующие права:
• участвовать в выездных налоговых проверках1;
• получать сведения, составляющие налоговую тайну2;
• проводить проверки организаций и физических лиц по вопросам нарушения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах3;
• получать в кредитных организациях справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица4.
У подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям органов внутренних дел (далее — ОВД) началась «новая жизнь», которая сразу подверглась дальнейшему реформированию. Так, Федеральными законами от 08.12.2003 г. № 161-ФЗ5 и от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ6 были упразднены права милиции по приостановлению деятельности предприятий торговли; по проведению контрольной закупки; по опечатыванию кассы, помещения и места хранения докумен-
Преподаватель кафедры налогового контроля и проверки финансово-хозяйственной деятельности АЭБ МВД России.
Начальник кафедры налогового контроля и проверки финансово-хозяйственной деятельности АЭБ МВД России, кандидат политологических наук.
тов, денег и товарно-материальных ценностей. Также были конкретизированы полномочия по проведению проверок организаций и индивидуальных предпринимателей (возможно только при проверке имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, в срок не более 30 суток); по изъятию документов либо их копий (только при проведении проверок и с обязательным изготовлением копий); по изъятию образцов сырья, продукции и товаров (только для проведения исследований или экспертиз). ОВД было предоставлено право при проведении проверки требовать предоставления копий документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность. Эти изменения нормативно-правового характера сформировали существенные условия, определившие направление деятельности милиции по выявлению экономических правонарушений.
В развитие законодательной базы МВД России были разработаны ведомственные нормативные акты, регламентирующие проведение проверочных мероприятий, подготовлены методические рекомендации по выявлению экономических правонарушений в различных сферах и отраслях деятельности.
Вступивший в силу с 10 января 2009 г. Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 293-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения вне-процессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» стал новой вехой в истории подразделений ОВД, ответственных за экономическую безопасность. Данным законом были упразднены пункты 25 и 35 части 1 статьи 11 Закона «О милиции», которые предусматривали права милиции в части проведения проверок, ревизий и иных проверочных мероприятий при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, и при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
В связи с внесенными в Закон «О милиции» изменениями утратили силу при-
казы МВД России от 16.03.2004 г. № 177 «Об утверждении инструкции о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах» и от 02.08.2005 г. № 636 «Об утверждении инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности», которые конкретизировали положения Закона «О милиции» и утверждали бланки процессуальных документов. Необходимо отметить, что данные нормативные акты являлись определяющими при организации и проведении проверок ОВД. В 2005—2008 гг. все управленческие документы и ведомственные методики выявления и пресечения нарушений законодательства ориентировали сотрудников на необходимость проведения проверочных мероприятий на основании указанных актов.
Отмена положений, предусмотренных пунктами 25 и 35 части 1 статьи 11 Закона «О милиции», обусловила выработку иных приемов и способов проведения проверочных мероприятий при выполнении сотрудниками ОВД обязанностей по выявлению, предотвращению и пресечению экономических преступлений и административных правонарушений.
В связи с тем, что изменения в остальном не затронули ранее действовавшие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел, очевидно, что новые методические подходы должны быть основаны на положениях Закона «О милиции», Федерального закона от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», Налогового кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ, Уголовно-Процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ, Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др.
Адаптация действий сотрудников и их руководителей к нормам указанных законодательных актов на сегодняшний день выглядит ключевой проблемой при проведении проверочных мероприятий. Для ее решения прежде всего необходимо
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О
О
сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
установить наиболее сложные моменты деятельности экономических подразделений ОВД и сформулировать по ним вопросы для их дальнейшего рассмотрения.
Основываясь на анализе нормативных актов и результатах практической деятельности сотрудников ОВД, можно выделить группы проблемных ситуаций, возникающих при проведении проверочных мероприятий, которые необходимо исследовать и разъяснить. В настоящей статье нами рассмотрены три группы проблемных ситуаций, что, безусловно, не является исчерпывающим.
1. Проблемы результативности рассмотрения обращений граждан.
Работа с обращениями граждан регламентируется Законом «О милиции», УПК РФ, Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», приказом МВД России от 01.12.2005 г. № 985 «Об утверждении инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях», приказом МВД России от 22.09.2006 г. №750 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России». Организация данного вида служебной деятельности предполагает уточнение следующих аспектов:
1) порядок признания поступившего обращения гражданина жалобой, предложением, сообщением о происшествии или иным заявлением;
2) порядок признания поступившего сообщения о происшествии заявлением о преступлении или сообщением и письменным заявлением о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, или иной информацией о происшествии;
3) порядок рассмотрения иной информации о происшествии, если ей необоснованно, в том числе иным ОВД или правоохранительным органом, был присвоен статус сообщения о преступлении;
4) порядок рассмотрения сообщения о происшествии, если в нем не содержатся признаки преступления или административного правонарушения. На практике при реализации данного пункта возникают следующие вопросы:
• порядок направления запросов и (или) требований и их возможные адресаты;
• порядок выбора места рассмотрения сообщения;
• порядок фиксирования визуального восприятия ситуации и следов происшествия при проверке сообщения на месте вне органа внутренних дел;
• порядок вызова граждан и должностных лиц для получения объяснений;
• порядок получения объяснений;
5) порядок проведения оперативным сотрудником как сотрудником органа дознания мероприятий, предусмотренных УПК РФ и Законом РФ «О милиции», при рассмотрении сообщения о преступлении. Здесь следует обратить внимание на следующие моменты:
• порядок направления запросов и (или) требований;
• порядок вызова граждан и должностных лиц для получения объяснений;
• порядок получения объяснений;
• порядок проведения осмотра места происшествия, в том числе при проведении встречной проверки информации;
• порядок проведения документальной проверки;
6) порядок рассмотрения материалов, поступающих из налоговых органов в соответствии с Налоговым Кодексом Российской Федерации, в качестве сообщения о происшествии.
От статуса поступившего обращения зависит не только выбор мероприятий для его рассмотрения и проверки, но и их допустимость, порядок и сроки проведения. Так, в случае признания иного сообщения о происшествии сообщением о преступлении сотрудник и его начальник могут допустить следующие ошибки и нарушения:
• необоснованное усложнение процедуры рассмотрения сообщения, что приведет к неправильному распределению рабочего времени как самого сотрудника, так и его коллег (в случае совместного проведения мероприятий) и руководителей (при оценке и согласовании процессуальных документов);
• необоснованное направление копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в прокуратуру, что приведет к неправильному распределению рабочего времени сотрудников прокуратуры;
• превышение должностных полномочий сотрудником при проведении мероприятий, которые могут быть проведены только при рассмотрении сообщения о преступлении: осмотр места происшествия, изъятие предметов и документов и т.д., а также при проверке действий заявителя на наличие в них признаков состава преступления, предусмотренного статьей 306 «Заведомо ложный донос» УК РФ. В случае признания сообщения о преступлении в качестве иного сообщения о происшествии можно говорить о признаках действий по сокрытию преступления. Тем более, если по результатам рассмотрения сообщения будет принято решение о приобщении его к материалам специального номенклатурного дела без принятия процессуального решения. А если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, то может быть поставлен вопрос о возбуждении в отношении сотрудника уголовного дела по статье 293 «Халатность» УК РФ.
От порядка проведения мероприятий зависит процессуальный статус документов, фиксирующих их результаты, и предметов (документов), полученных в результате их проведения. Также необходимо учитывать и правовые последствия мероприятий, в том числе возможность привлечения к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности за нарушения, совершенные в ходе их проведения. Например, момент составления протокола осмотра места происшествия в соответствии с УПК РФ не может быть признан моментом возбуждения дела об административном правонарушении, так как данное мероприятие не является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренной статьей 27.1 КоАП РФ. В случае, если не будет осуществлено иных действий, являющихся основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, то мероприятия по документированию административного правонарушения будут признаны незаконными.
Осмотр места совершения административного правонарушения и рассмотрение иного сообщения о правонарушении на месте не признаются следственными действиями, проведенными до момента
возбуждения уголовного дела, и в уголовном процессе могут рассматриваться только как иные доказательства. Данный статус также присваивается предметам и документам, полученным в ходе проведения мероприятий.
Непредставление лицом информации и документов на основании запроса или отказ от посещения ОВД для пояснений по приглашению не являются поводом для возбуждения в отношении лица дела об административном правонарушении, так как гражданин не уклонялся от исполнения законного требования должностного лица, а просто отказался исполнять просьбу. За неполное представление сведений по требованию ОВД, направленному при рассмотрении сообщения о происшествии, лицо подлежит привлечению к административной ответственности по статье 19.7 «Непредставление сведений (информации)» КоАП РФ.
Таким образом, неверная интерпретация содержания обращений граждан и неквалифицированное их рассмотрение порождают информационные потери на стадии получения сведений о правонарушениях, способны снизить эффективность раскрытия преступлений экономической направленности.
2. Проблемы организации оперативно-розыскной деятельности в части документирования признаков экономических правонарушений.
Порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий ОВД регулируется Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», Законом «О милиции», Приказом МВД РФ от 17.04.2007 г. № 368, ФСБ РФ № 185, ФСО РФ № 164, ФТС РФ № 481, СВР РФ № 32, ФСИН РФ № 184, ФСКН РФ № 97, Минобороны РФ № 147 «Об утверждении инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд» и специальными ведомственными нормативными актами.
Организация работы по данному направлению служебной деятельности предполагает уточнение следующих аспектов: 1) порядок проведения гласных оперативно-розыскных мероприятий:
• опрос, в том числе порядок вызова граждан и должностных лиц;
• наведение справок путем направления запросов или требований;
• сбор образцов для сравнительного исследования;
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О
О
сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
• обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств. В связи с недопониманием должностными лицами организаций (учреждений) и гражданами сущности оперативно-розыскной деятельности при проведении гласных мероприятий могут возникать конфликтные ситуации, связанные с оспариванием законности действий сотрудников ОВД. Они могут выражаться не только в спорах и противодействии при проведении мероприятий, но и в заявлениях и жалобах руководству, в вышестоящий орган и (или) в органы прокуратуры по результатам проведения мероприятий.
Во избежание конфликтов или в целях облегчения их последствий оперативный сотрудник, во-первых, должен уверенно знать свои права и порядок их реализации, во-вторых, уметь доступно обосновать свои действия заинтересованным лицам, в-третьих, иметь в распоряжении документы, подтверждающие его права на проведение мероприятия; 2) порядок производства сотрудниками изъятия документов, предметов, материалов и сообщений при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Природа мероприятий по изъятию документов, предметов и материалов предполагает их вероятное дальнейшее использование в качестве доказательств по уголовным делам. В соответствии со статьей 75 УПК РФ доказательства, полученные с нарушением требований УПК РФ, являются недопустимыми. Недопустимые доказательства не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу обвинения. Следовательно, при производстве изъятия сотрудник должен четко осознавать свои действия и фиксировать их в соответствии с требованиями законодательства РФ.
На практике при реализации данного пункта возникают следующие вопросы:
• порядок признания материального носителя с зафиксированной на нем в любой форме информацией документом или экземпляром документа;
• порядок изъятия электронного документа, в том числе документа с электронной цифровой подписью, с фиксированием времени, места его составления, изменения, передачи и получения;
• порядок изъятия материального носителя с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде
текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который не имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и (или) не предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения (световые и электронные копии документов, черновики, сведения управленческого учета и т.д.).
От статуса изымаемого объекта, а именно, документ это или предмет, зависит способ изъятия и его фиксация, порядок хранения доказательства и работа с ним. Кроме того, изъятие документов предполагает изготовление сотрудником за счет ОВД их заверенных копий, что приводит к дополнительным материальным и временным затратам; 3) порядок представления в налоговые и иные государственные органы информации, полученной в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий.
В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» результаты оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы для подготовки и осуществления следственных и судебных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. Результаты оперативно-розыскной деятельности могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела, представляться в орган дознания, следователю или в суд, в производстве которого находится уголовное дело, а также использоваться в доказывании по уголовным делам.
Порядок и основания представления результатов оперативно-розыскной деятельности в государственные контрольные органы в указанном законе не предусмотрены.
Следовательно, отсутствие четкого понимания порядка осуществления оперативно-розыскной деятельности может, за счет ошибок в организации и проведении мероприятий и конфликтов между ОВД и экономическими структурами, снизить эффективность деятельности по пресечению и выявлению общественно опасных деяний.
3. Проблемы правильности принятия сопутствующих решений.
При проведении проверочных мероприятий, направленных на выявление подведомственных преступлений и административных правонарушений, ОВД в соответствии с законодательством обязаны решать и иные, сопутствующие задачи, к которым относятся:
• предотвращение (предупреждение) преступлений и административных правонарушений7;
• принятие неотложных мер по обеспечению сохранности бесхозного имущества до передачи его в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц8;
• пресечение административных правонарушений 9 иной подведомственности, фиксирование следов их совершения и передача по подведомственности материалов, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения 10.
Организация работы по данным направлениям служебной деятельности предполагает уточнение следующих аспектов:
1) порядок подготовки и направления представлений и предложений об устранении причин, условий и обстоятельств, способствующих совершению правонарушений. Порядок процессуальных действий в случае неисполнения представлений;
2) порядок действий ОВД при повторном выявлении причин, условий и обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, в отношении которых ранее уже были направлены предложения о разработке нормативных правовых актов или изменении действующих нормативных правовых актов.
ОВД организуют деятельность по предупреждению правонарушений на основании Закона «О милиции», Приказа МВД РФ от 17.01.2006 г. № 19 «О деятельности ОВД по предупреждению преступлений» и ведомственных нормативно-методических документов.
Из-за отсутствия количественных показателей по результатам работы данному направлению, несмотря на его огромную значимость, уделяется недостаточное внимание. Как следствие, практические наработки у сотрудников милиции по данной линии работы отсутствуют.
3) порядок признания имущества бесхозным. Порядок осуществления мер
по обеспечению сохранности бесхозного имущества. Порядок решения вопроса о дальнейшей принадлежности бесхозного имущества. В случае неквалифицированных действий сотрудников милиции по признанию имущества бесхозным может быть ограничено право законного собственника на использование и распоряжение имуществом. Как следствие, возможны жалобы на незаконные действия сотрудников и претензии к ОВД о возмещении материального ущерба. Существует вероятность и умышленных противоправных действий недобросовестных сотрудников ОВД по признанию имущества бесхозным с целью вымогательства или хищения.
Особенно актуальны указанные проблемы в случаях, когда физическое лицо или организация заявляют о своем праве на имущество или у ОВД имеются основания предполагать собственника, однако на имущество отсутствуют подтверждающие документы.
Кроме того, меры по обеспечению сохранности предполагают материальные затраты ОВД и (или) иных лиц, принявших имущество на ответственное хранение.
4) порядок фиксирования сотрудником ОВД следов административного правонарушения иной подведомственности при непосредственном обнаружении данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
В случае, если сотрудник милиции пресечет административное правонарушение иной подведомственности, но не зафиксирует данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, виновное лицо может не понести ответственности за его совершение, так как у государственного органа не будет соответствующих доказательств.
Таким образом, ошибки при проведении сопутствующих выявлению правонарушений мероприятий могут не только вызвать претензии со стороны проверяемых лиц, но и способствовать усугублению криминальной обстановки в обществе.
Выработка в ОВД единого подхода к указанным проблемным ситуациям позволит за счет оптимизации труда сотрудников и сокращения числа конфликтных ситуаций с бизнесом повысить эффективность работы подразделений эконо-
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О
о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2 ф d
л <
S I
н
о ф
со
мического блока. Данные структурные подразделения ОВД в период экономического кризиса должны решать поставленные задачи путем минимального влияния на деятельность хозяйствующих субъектов.
Рассмотренные вопросы необходимо разрешить при составлении методических рекомендаций по порядку документирования проверочных действий сотрудниками милиции. Данные методические рекомендации должны иметь практический характер, в том числе:
• разъяснять сотрудникам экономических подразделений ОВД смысл и последовательность возможных процессуальных действий;
• содержать примерные бланки документов, составленные с указанием
всех необходимых реквизитов и в соответствии с требованиями нормативных актов МВД России по организации документооборота. В целях достижения наиболее полного соответствия методических рекомендаций требованиям нормативных актов МВД России, а также оценки документа с точки зрения законности для их составления целесообразно привлечь сотрудников Департамента правового обеспечения МВД России и сотрудников Прокуратуры России.
В дальнейшем детальный анализ ряда принципиально важных вопросов организации и осуществления проверочной деятельности ОВД позволит четко их регламентировать в законодательстве и ведомственных нормативных актах.
о
о
CJ
Литература и примечания
1. Пункт 33 ч. 1 статьи 11 Закона «О милиции».
2. Пункт 34 ч. 1 статьи 11 Закона «О милиции».
3. Пунт 35 ч. 1 статьи 11 Закона «О милиции».
4. Абзац 3 статьи 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности».
5. Федеральный закон от 08.12.2003 № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации».
6. Федеральный закон от 09.05.2005 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации».
7. Пункт 1 ч. 1 статьи 10 Закона «О милиции».
8. Пункт 20 ч. 1 статьи 10 Закона «О милиции».
9. Пункт 1 ч. 1 статьи 10 Закона «О милиции».
10. Пункты 2 и 1 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации.
