CC BY
178
ПРАВО
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ)
Круглов В.В.
В настоящее время важнейшей задачей современности является обеспечение устойчивого социально-экономического и экологического развития страны и ее отдельных регионов, а также благополучия жизни и здоровья проживающего на их территории населения.
ORGANIZATIONAL-LEGAL PROBLEMS TO ENSURE THE RATIONAL USE OF OF NATURAL RESOURCES AND ENVIRONMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION (REGIONAL ASPECTS)
B.B. Kruglov
Currently the most important task of today is to ensure sustainable socio-economic and environmental development of the country and its separate regions, as well as the welfare of the life and health of the persons living on their territory population.
К сожалению, практически во всех регионах под влиянием хозяйственной деятельности сохраняется тенденция к ухудшению качественного состояния природных объектов и окружающей среды в целом. Как показывает практика, от своевременного решения экологических проблем зависит осуществление тесно связанных с ними социальных, экономических, демографических и иных задач. При этом решение экологических проблем предполагает тесное сотрудничество стран мирового сообщества по сохранению общепланетарной сферы обитания, иначе, как справедливо отмечает В.Д. Перевалов, в ближайшее время неминуем мировой экоцид, умерщвление природы [1]. Весьма значительна роль в их решении принадлежит Российской Федерации, которая
участвует: в консолидации усилий мирового сообщества по сохранению окружающей среды, разработке и выполнении международных договоров; в работе международных экологических организаций; в экологической экспертизе и контроле международных программ (проектов), реализуемых на территории российских регионов; в воздействии на процессы глобализации путем участия в переговорах, касающихся использования природных ресурсов, трансграничного перемещения технологий (товаров, услуг), способных нанести вред природной среде и населению. По мнению многих ученых, дальнейшее развитие биосферы и мировой цивилизации в XXI веке во многом будет зависеть от того, какая ситуация будет складываться в России [2].
Социально-политическое, эколого-эконо-мическое, культурное и демографическое развитие Российской Федерации и ее регионов, прежде всего, взаимосвязано с необходимостью обеспечения экологической безопасности, которая является необходимым условием существования и развития человеческого общества. В научной литературе и на практике в широком смысле под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, охрана отдельных природных объектов и комплексов, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов. Так, человеческой цивилизацией за время своего существования уже разрушено более 60% естественных экосистем на территории суши; если на рубеже Х1Х-ХХ веков природные территории с полностью разрушенными в результате хозяйственной и иной деятельности экосистемами занимали только 20% суши, то к концу XX столетия эти территории охватывали уже 63,8% (без учета оледененных и оголенных территорий) [3]. Наибольшую обеспокоенность и угрозу для благоприятного состояния природных территорий и проживающего на них населения вызывает продолжающийся рост количества производственных и особенно токсичных отходов в регионах, что приводит к загрязнению земель, недр, лесов, водных объектов, атмосферного воздуха химическими и радиоактивными веществами, сточными водами, заражение бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами. Так, в Свердловской области накоплено 8 млрд. т отходов, а ежегодно образуются 175 млн. т (35 млн. т - токсичных) отходов производства, которые складируются в отвалы, занимающие более 60 тыс. га земель [4]. На Рефтин-ской ГРЭС ежегодно количество золоотхо-дов составляет 7 млн. кубометров, а в бли-
ов В.В.
жайшие 10 лет общая площадь золоотвалов составит 2000 га [5].
Угрозу экологической безопасности природным территориям и населению в промышленных регионах представляет отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы, растительного и животного мира, озонового слоя атмосферы, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Обеспечение экологической безопасности в регионах требует значительных усилий и средств. Важная роль здесь принадлежит государству и праву, поскольку, по мнению В.Ф. Яковлева, «право - одно из величайших достижений цивилизации, обладающее колоссальной общественной ценностью. Являясь совокупностью четко сформулированных правил поведения граждан, организаций, государства, его органов и государственных служащих, оно представляет собой кодекс общественного и государственного устройства, прав и свобод граждан, функций и обязанностей структур государственной власти» [6].
Исходя их этого, первостепенное значение имеет создание эффективной системы законодательства и государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов как важнейшей составной части государственной экологической политики, которая должна быть адекватной современным условиям рыночной экономики. Наряду с государственными органами и органами местного самоуправления в реализации государственной экологической политики участвуют партии и общественные объединения, принимающие решения о стратегическом развитии страны, ее регионов в области охраны окружающей среды и природопользования, об отдельных мероприятиях либо в той или иной форме участвующие в их подготовке, обосновании и реализации [7]. Важнейшая роль в организации и координации всех субъектов, расположенных на территории промышлен-
ного региона, принадлежит органам государственного и муниципального управления, которые могут реально оказывать позитивное воздействие на природоохранную деятельность. Управленческая деятельность государственных и муниципальных органов должна иметь достаточную правовую основу, так как обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности возможно только при сохранении единообразия как в законодательной, так и в правоприменительной деятельности. Обеспечение стабильности государственного управления и правового регулирования природоохранной деятельности в регионах является важной гарантией реализации конституционных и иных экологических прав и свобод граждан. В настоящее время необходимо объединить усилия и средства федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, общественных и иных некоммерческих объединений и организаций для решения неотложных и перспективных экологических проблем на территории промышленных регионов. Создание эффективного законодательства и государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов должно учитывать ряд важных обстоятельств.
Во-первых, Российская Федерация имеет значительную природную территорию, составляющую более 17,08 млн. кв. км, хотя более 2/3 пространства страны составляют северные и приравненные к ним природные территории, расположенные выше 65 параллели [8]. При этом Россия располагает национальным природным богатством, в 10 раз превышающим мировой валовой продукт [9]. Применительно к минеральным ресурсам только в разведанных месторождениях Республики Коми сосредоточено более 30% бокситов, почти 50% титана, около 80% жильного кварца для плавки, а запасы каменного угля во втором
по величине в стране Печорском бассейне обеспечивает отработку трех крупных месторождений - это около 7,8% общероссийской добычи, в том числе до 20% коксующих углей [10]. Рациональное и эффективное использование природных ресурсов с учетом имеющегося производственного и интеллектуального потенциала российских регионов весьма важно для развития всей страны, о чем еще в свое время писал великий русский ученый М.В. Ломоносов применительно к природным богатствам Сибири и их роли в благосостоянии России. Все это требует комплексного и системного подхода в процессе управленческой деятельности по своевременному решению имеющихся и возникающих в российских регионах экологических проблем.
Во-вторых, существующие проблемы в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов имеют преимущественно региональный характер, определяемый специфическими природно-климатическими и экологическими факторами и условиями отдельных регионов. Соответственно, организация использования и охраны находящихся на территориях российских регионов природных ресурсов и объектов должна иметь свою специфику, что необходимо учитывать в процессе государственного управления и правового регулирования экологических отношений. Так, Свердловская область делится на 12 природно-климатических и 6 природно-сельскохозяйственных провинций, представленных 35 генетическими типами почв: от горно-тундровых и подзолистых на севере до черноземов и черно-земно-луговых на юге. Причем более 60% имеющихся земельных ресурсов малопригодны для ведения сельского хозяйства на территории области, 15% - нарушены при добыче и переработке полезных ископаемых земли, а также овраги, скальные обнажения, участки под водой и болотами. Поэтому при реализации государственной экологической политики необходимо повышение
эффективности законодательства и управленческой деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования с учетом влияния на этот процесс, как справедливо отметил М.М. Бринчук, правовых, политических, экономических, социальных и экологических факторов [11], поскольку создание современного экологического законодательства и эффективной системы органов государственной исполнительной власти - двуединая задача Российского государства как правового и социального [12].
В-третьих, правовое регулирование и государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования должно совершенствоваться как на федеральном, так и на региональном уровнях, чтобы учитывать цели, задачи, принципы, направления государственной политики, а также специфические экологические и иные особенности регионов. Составной частью государственной экологической политики является региональная экологическая политика, которая в широком смысле представляет систему организационно-правовых и иных мер по обеспечению охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности в регионах. Ее целями являются: предотвращение и ликвидация последствий загрязнения окружающей среды, комплексная экологическая защита регионов, а основными задачами - экологически обоснованное размещение предприятий и хозяйственных объектов, максимальное использование возможностей и специфики субъектов РФ для устойчивого развития. Основу региональной экологической политики составляют законодательная и управленческая деятельность государственных органов исполнительной власти в регионе. В условиях развивающейся рыночной экономики формирование эффективной системы органов государственного управления в регионе является важнейшей государственной задачей, направленной на реализацию конституционных и иных прав граждан в экологичес-
ов В.В.
кой сфере. Содержание законодательной и управленческой деятельности государственных органов в области охраны окружающей среды направлено на обеспечение экологической безопасности и благоприятной природной среды, влияющей на жизнь и здоровье людей. В сфере природопользования государственное управление и законодательство связано с учетом естественно-природных особенностей и взаимосвязи природных объектов, их роли в общественном производстве, а также с мерами их рационального комплексного использования, охраны, защиты и воспроизводства.
В-четвертых, государственное управление и законодательство в рассматриваемой сфере является весьма динамичным и направлено на реализацию существующих задач социально-экономического и экологического развития страны и ее отдельных регионов, что является важнейшей тенденцией, направленной на достижение задач и целей правового регулирования экологических отношений [13]. В процессе управленческой деятельности требуется учет специфических особенностей природных территорий, а также новые подходы для обеспечения социально-экономического развития регионов, качественного состояния природной среды, осуществления рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Поэтому государственное управление и законодательство в экологической сфере должно постоянно совершенствоваться. Как справедливо в свое время отметил применительно к государственному управлению профессор Д.Н. Бахрах, при осуществлении административной реформы прежде всего следует изменить методы воздействия публичной власти на складывающееся в стране гражданское общество и, в частности, на его экономику [14], составной частью и условием развития которой является окружающая среда. Тем самым правовое регулирование и государственное управление в рассматриваемой области имеют свою спе-
цифику на отдельных этапах развития Российского государства и отличаются характером организационно-правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования в регионах. Первый этап охватывает советский период, который начинается с 1917 г. и продолжается до 1991 г В условиях исключительной государственной собственности на основные средства производства и природные ресурсы и плановой системы хозяйства для решения экологических проблем в регионах использовались преимущественно административные методы управления и, прежде всего, директивное планирование в ущерб экономическим методам. Как справедливо отмечается в научной литературе, хотя по ряду направлений государственное управление учитывало особенности отдельных регионов, но по многим пренебрегала региональными различиями [15], что вряд ли было правомерно.
Как показала практика, экологические проблемы не получили своего полного решения в странах как с плановой, так и с рыночной экономикой. Это обусловлено, прежде всего, существовавшей длительный период в мировом сообществе в той или иной форме концепции потребительского отношения человеческого общества к окружающей его природной среде. Ее реализация привела к негативным проявлениям мирового экологического кризиса и возникновению угрозы дальнейшего существования и развития человеческого общества и биосферы [16]. Попытки осмысления социально-экономической и экологической ситуации, путей выхода из нее и дальнейшего развития общества (в том числе используя глобальное экологическое моделирование) предпринимались неоднократно учеными как в нашей стране, так и за рубежом [17]. В то же время важное значение имеет наличие положительного опыта и преемственности в правовой регламентации и организации природоохранной деятельности в стране.
Второй этап развития правового регулирования и государственного управления охватывает переходный период от плановой к рыночной экономике, к устойчивому социально-экономическому развитию и продолжается с 1991 г. до 2008 г. Мировым сообществом была осознана необходимость разработки новой концепции развития общества и его взаимоотношений с окружающей средой как альтернатива ранее существовавшей. Так, в 1990 г. (14-16 мая) в Бергене (Норвегия) на региональной конференции министров окружающей среды «Акция во имя будущего» была принята Декларация по устойчивому развитию. Большое значение имеют Декларация Рио по окружающей среде и развитию, регламентирующая устойчивое развитие, и Конвенция «О биологическом разнообразии», которые были приняты в 1992 г. на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро по окружающей среде и разви-тию.На их основе были приняты Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, одобренные Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. [18], Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. [19], предусматривающие цели, задачи, принципы и меры в рассматриваемой сфере, равное внимание к экономической, социальной и экологической составляющей устойчивого развития и признание невозможности развития общества при деградации природной среды.
В соответствии с этими программными документами ликвидировано директивное и расширено программно-целевое планирование в экологической сфере, устранена монополия государственной собственности на основные средства производства и природные ресурсы, осуществлена приватизация государственных и муниципальных предприятий, провозглашено многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы, формирование
гражданского оборота и сделок с землей, рынка земли и других природных ресурсов. Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституция РФ закрепляет приоритет частной собственности на землю перед другими ее формами, в частности государственной и муниципальной. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Все это имело положительное значение для рассматриваемой сферы, однако были и проблемы. Произошло ослабление роли государства и права, государственного и муниципального управления, соответствующих организационно-правовых мер и механизмов, мер экологического надзора и контроля, средств и управленческих функций, недооценка административных методов управления. Экологическим вопросам органами исполнительной власти не уделялось достаточное внимание и, как правило, они решались по остаточному принципу. В результате вместо усиления роли и значения государственного управления и контроля произошло их снижение. В научной литературе и в хозяйственной практике получило широкое распространение ошибочное мнение, что расширение рыночных отношений в природопользовании должно сопровождаться сокращением значения государственного управления и правового регулирования. Поэтому из существующих в государственном управлении и правовом регулировании двух взаимосвязанных тенденций: сокращение административных рычагов и замена их экономическими мерами, усиление роли административных методов - победила первая, что сказалось на состоянии окружающей среды.
Третий этап касается правового регулирования и государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в регионах в условиях рыночной экономики, который продолжается
ов В.В.
с 2008 г. по настоящее время. В современных условиях социально-экономического и экологического развития страны возрастает влияние экономики на окружающую среду, темпы загрязнения которой стали опережать темпы экономического роста, а неконтролируемое использование природных ресурсов приводит к их истощению. Это влечет нарушение естественных циклов и разрушение экологических систем, снижение их способности к самоочищению, сокращению природноресурсной базы. По мнению академика Н.Н. Моисеева, «потенциальные возможности современных цивилизаций исчерпаны или близки к исчерпанию. Мы стоим перед необходимостью выработки новой цивилизационной парадигмы» [20]. В противном случае это может привести к дестабилизации биосферы Земли, утрате ее целостности и способности поддерживать качество окружающей среды.
Соответственно, необходимо совершенствовать систему государственного и муниципального управления, организацию природоохранной деятельности органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в регионах. Это соответствует конституционному положению, закрепленному в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. В соответствии с этим положением земля и другие природные ресурсы (леса, недра, воды, животный мир и др.) используются и охраняются как основа жизни (экологический аспект) и деятельности (экономический аспект) народов, проживающих на соответствующей территории, которую гарантировать и обеспечивать может только государство, используя свои методы и средства и, прежде всего, административного характера в сочетании с экономическими и другими мерами. Ранее такая конституционная норма отсутствовала в законодательстве, что сказывалось на состоянии и качестве правового регулирования и правоприменительной деятельности в области природопользования и охраны окру-
жающей среды. Все это нашло отражение и конкретизацию в нормах Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» [21] и Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г. [22], в которой были определены цели, задачи, принципы осуществления государственной экологической политики, законодательства и государственного управления на долгосрочный период.
Стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышение качества жизни, улучшение здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей, а также экологической безопасности страны как необходимого условия существования общества. Соответственно, сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений управленческой деятельности в отдельных субъектах. Организационно-правовые меры были направлены на сохранение (восстановление) природных систем, благоприятного состояния природной среды как необходимого условия качества жизни людей, их благополучия. Все это имеет принципиальное значение для организации и осуществления природоохранной деятельности го-
сударственных органов и органов местного самоуправления в промышленных регионах. Более того, об этом свидетельствует и положительный опыт других стран.
Таким образом, при совершенствовании законодательства и государственного управления необходим учет всей совокупности социально-политических, экономико-экологических и иных условий и факторов объективного и субъективного характера как внутри страны, так и на международном уровне, направленных на обеспечение эффективной природоохранной деятельности. Административно-правовые меры воздействия в области охраны окружающей среды достаточно широко применяются в странах с развитой рыночной экономикой, в частности в США, Японии, странах ЕС. Указанные меры способствовали в том числе и преодолению экологического кризиса во многих странах мирового сообщества. Необходимо также обеспечить стабильность государственного управления и правового регулирования природоохранной деятельности в промышленных регионах, так как обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности возможно только при сохранении единообразия в законодательной и правоприменительной деятельности. Все это делает особо актуальной необходимость расширения и активизации природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов в промышленных регионах, обеспечения независимости и усиления государственного экологического надзора и контроля.
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: Теория государства и права / Отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2004. С. 77.
2. Зубаков В. XXI век. Сценарий будущего: анализ последствий глобального экологического кризиса // Зеленый мир. 1996. № 9. С. 9.
3. См.: Данилов - Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России // Зеленый мир. 2006. № 19-20. С. 22 - 29.
4. См.: Обл. газ. 2005. 14 дек.; Ястребков А.А. В экологии простых решений не бывает // Экономика и экология. 2004. № 1(1). С. 4.
Круглов В.В.
5. См.: Обл. газ. 2005. 14 дек.
6. Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М., 2012. С. 3.
7. См. подробно: Правовые основы экологической политики в промышленном регионе / Под. науч. ред. проф. В.В. Круглова. Екатеринбург, 2006; Степаненко В.С. Реализация экологической политики в условиях крупного города: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2005; Пономарева И.П. Конституционные основы экологической политики Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
8. См.: Олейников Ю.В. Природный фактор геополитической стратегии России // Зеленый мир. 1998. №11. С. 5.
9. См.: Кашин В. Природные богатства - народу // Рос. газ. 2007. 13 ноября.
10. Юшкин Н., Боровинских А., Тарбаев М., Бурцев И. Минеральные ресурсы Европейского Севера России // Зеленый мир. 2005. № 21-22. С. 8.
11. См.: Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. Санкт-Петербург, 2009. С. 16-20.
12. См.: Бринчук М.М. Конституция Российской Федерации - основа прогрессивного развития экологического права // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / Отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик. М., 2005. С. 9.
13. См.: Круглов В.В. Теоретические основы правового регулирования и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий // Российский юридический журнал. 2012. № 4. С. 190 -191.
14. См.: Бахрах Д.Н. К вопросу об административной реформе // Правовые, экономические и социальные аспекты развития России начала XXI века. Екатеринбург, 2004. С. 4.
15. См.: Степаненко В.С. Указ. раб. С. 4, 20; Региональная экологическая политика / Отв. ред. В.М. Захаров. М., 2001; Вараксин В.В. Природопользование и охрана окружающей среды. Природоохранная деятельность правоохранительных органов (организационно-правовые вопросы). Екатеринбург, 2004. С. 28-29.
16. См.: Моисеев Н.Н. Судьба цивилизации. Путь разума. М., 1998; Данилов - Дани-льян В.В. Бегство к рынку: десять лет спустя. М., 2001.
17. См.: Шварц С.С., Колесников Б.П., Рябинин Б.С. Диалог о природе. Свердловск, 1977. С. 7, 177; Александров В.В., Моисеев Н.Н. Модель климата и глобальная экология // Природа. 1981. № 9; Комаров В.Д. Социальная экология: Философские аспекты. Л.: Наука, 1990. С. 29-30.
18. САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436.
19. СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
20. Моисеев Н.Н. Современность сквозь призму экологии // Зеленый мир. 1996. № 7. С. 4.
21. СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133 (с изм. и доп.).
22. СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
