CC BY
96
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ,
международное сотрудничество
ЭЛЬДАР ХАСАНОВИЧ АБИШЕВ,
адъюнкт* 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров) Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: popovich.82@mail.ru
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства, история учений о праве и государстве.
УДК 351.741
DOI 10.24412/2072-9391-2021-460-154-163
Дата поступления: 21 октября 2021 г.
Дата принятия статьи в печать: 9 декабря 2021 г.
ELDAR HASANOVICH ABISHEV, Adjunct** of the 3rd Faculty
(Training of Scientific and Scientific-Pedagogical Staff)
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi and Alexander Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: popovich.82@mail.ru
Scientific Specialty:
12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of Doctrines about Law and State.
Организационно-правовые основы деятельности полиции (милиции) Республики Казахстан (1991-2021 гг.)
Organizational and Legal Framework for the Activities of the Police (Militia) of the Republic of Kazakhstan (1991-2021)
Аннотация
Актуальность: исследование различных аспектов становления и развития организационно-правовых основ деятельности полиции (милиции) Республики Казахстан актуализируется в контексте поиска концептуальных основ и средств совершенствования органов внутренних дел Республики Казахстан. Обращение к истории и опыту прошлых лет будет способствовать взвешенному подходу к решению задач, стоящих перед полицией на современном этапе.
Постановка проблемы: определение мер по повышению качества деятельности органов
Abstract
The relevance: the study of various aspects of the formation and development of the organizational and legal foundations of the police (militia) of the Republic of Kazakhstan is updated in the context of the search for conceptual foundations and means of improving the internal affairs bodies of the Republic of Kazakhstan. Referring to the history and experience of the past years will contribute to a balanced approach to solving the problems facing the police at the present stage.
The problem statement: the definition of measures to improve the quality of the activities of internal affairs bodies in order to ensure the inte-
* Ранее - заместитель начальника управления воспитательной и социально-психологической работы среди осужденных Комитета уголовно-исполнительной системы МВД Республики Казахстан.
** Earlier - Deputy Head of the Department of Educational and Social and Psychological Work among Convicts of the Committee of the Penitentiary System of MIA of the Republic of Kazakhstan.
внутренних дел в целях обеспечения интересов личности, общества и государства в Республике Казахстан требует формирования комплексного знания о функционировании полиции (милиции). Становление и развитие ее организационно-правовых основ в период обновления казахстанской государственности комплексно не изучались и не были предметом специального историко-правового исследования, что создало определенный пробел в юридической сфере, для восполнения которого предназначена данная статья.
Цель исследования: выявить закономерности и особенности становления и развития правовой и организационной основы деятельности полиции (милиции) Республики Казахстан в период с 1991 по 2021 г., а также раскрыть изменения в организационном построении и правовом регулировании полиции (милиции), их причины и итоги, установить влияние организационных и правовых преобразований полиции (милиции) Республики Казахстан на результаты ее деятельности.
Методы исследования: историко-хроно-логический, историко-генетический, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой.
Результаты и ключевые выводы: предлагается выделить следующие этапы становления и развития организационных и правовых основ деятельности полиции (милиции) Республики Казахстан в период 1991-2021 гг.:
1991-1998 гг. - этап становления полиции, который протекал в сложных условиях переходного периода, периода становления новой казахстанской государственности. До 1995 г. он шел медленно, однако после создания национальной нормативной правовой базы милиции интенсифицировался и завершился в 1998 г. ее преобразованием в полицию;
1999-2013 гг. - этап развития и совершенствования полиции как правоохранительного органа в рамках в целом сформированной в предшествующий этап нормативно-организационной основы. Проведенные преобразования полиции позволили исключить из их деятельности несвойственные функции и образовать профессиональную и достаточно эффективную полицию;
2014-2021 гг. - этап деятельности полиции на основе обновленного в 2014 г. законодательства, разработки перехода на сервисную модель полиции в целях укрепления доверия казахстанского общества.
В течение 1991-2021 гг. сформировалась правовая основа, регламентирующая деятельность полиции Республики Казахстан, позволяющая эффективно осуществлять противодействие преступности. Предстоит дальнейшее
rests of the individual, society and the state in the Republic of Kazakhstan requires the formation of a comprehensive knowledge of the functioning of the police (militia). The formation and development of its organizational and legal foundations during the renewal of Kazakhstan's statehood have not been comprehensively studied and have not been the subject of special historical and legal research, which created a certain gap in the legal sphere, which this article is intended to fill.
The aim of the study was to identify patterns and characteristics of the formation and development of the legal and the organizational bases of activity of the police (the police) of the Republic of Kazakhstan in the period from 1991 to 2021, and to reveal changes in the organizational structure and the regulation of the police (the police), their causes and results, to establish the influence of organizational and legal transformations of police (militia) of the Republic of Kazakhstan on the results of its activities.
The research methods: historical-chronological, historical-genetic, logical, formal legal, comparative legal.
The results and key conclusions: it is proposed to allocate the following stages of formation and development of organizational and legal framework for the activities of the police (the police) of the Republic of Kazakhstan in the period 1991 to 2021:
1991-1998 - stage in the formation of the police, which was a difficult transition period of formation of the new Kazakhstan's statehood, until 1995, he was slow, however, after the establishment of the national legal and regulatory framework of the police intensified and was completed in 1998 by its transformation into the police;
1999-2013 years are the stage of development and improvement of the police as a law enforcement agency within the framework of the regulatory and organizational framework generally formed in the previous stage. The transformations carried out by the police made it possible to exclude uncharacteristic functions from their activities and to form a professional and sufficiently effective police; 2014-2021 is the stage of police activity based on the legislation updated in 2014, the development of a transition to a service model of the police in order to strengthen the trust of the Kazakh society.
During 1991-2021, a legal framework was formed regulating the activities of the police of the Republic of Kazakhstan, which allows to effectively counteract crime. There is a further transformation of the organizational and legal model of the Kazakh police, united by the principle of the service nature of the police service. At the same time, the relations that have developed between the police and the Kazakh society at the time of the start of the new police reform should be assessed as quite critical. Thus, the level of confidence of the popu-
156
преобразование организационно-правовой модели казахстанской полиции, объединенное принципом сервисного характера полицейской службы. Вместе с тем сложившиеся между полицией и казахстанским обществом отношения к моменту начала осуществления новой реформы полиции следует оценить как достаточно критичные. Так, уровень доверия населения Республики Казахстан к полиции не превышает 37 %. Это требует серьезной концептуальной проработки целей, задач, средств и способов осуществления преобразований полиции, закрепления в концептуальном документе (Концепции развития полиции Республики Казахстан), с помощью которого можно как донести их смысл до общества, так и обеспечить сосредоточение, объединение усилий сотрудников полиции по совершенствованию полицейской деятельности в заданном концепцией направлении.
Ключевые слова: Республика Казахстан; милиция; полиция; органы внутренних дел; функции; принципы; развитие; совершенствование; становление.
lation of the Republic of Kazakhstan in the police does not exceed 37 %. This requires a serious conceptual study of the goals, objectives, means and methods of implementing police transformations, consolidation in a conceptual document (the Concept of the Development of the Police of the Republic of Kazakhstan), with the help of which it is possible both to convey their meaning to society and to ensure the concentration, unification of the efforts of police officers to improve policing in the direction set by the concept.
Key words: Republic of Kazakhstan; militia; police; internal affairs bodies; functions; principles; development; improvement; formation.
Отдельные аспекты становления и развития правовой и организационной основы деятельности полиции (милиции) Республики Казахстан в постсоветский период освещены в работах Н. А. Биекенова, М. Ч. Ко-гамова, И. Ш. Борчашвили, Н. А. Сартаевой, Е. Т. Абеуова, А. Б. Токсанбаева и других современных ученых, которые послужили историографической основой настоящего исследования.
В результате стремительного разрушения органов государственной власти и управления Союза Советских Социалистических республик (далее - СССР) [6, с. 111] 25 октября 1990 г. Казахская Советская Социалистическая Республика (далее - Казахская ССР) провозгласила государственный суверенитет, приняв соответствующую декларацию1, которая юридически дала начало движению к независимости. Десятого декабря 1991 г. Казахская ССР была переименована в Республику Казахстан2. Завершающим актом, установившим обретение суверенитета, стало принятие 16 декабря 1991 г.
1 О Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики: постановление Верховного Совета Казахской ССР от 25 октября 1990 г. № 307-XII. URL: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/B900001700_ (дата обращения: 11.09.2021).
2 Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики: Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 10 декабря 1991 г. № 1000-XII. URL: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/Z910003900_ (дата обращения: 11.09.2021).
законодательного акта о государственной независимости Республики Казахстан3.
Распад СССР и суверенизация республик, входивших в его состав, слом советской системы государственного устройства привели к выходу в конце 1991 г. из-под союзной юрисдикции министерств внутренних дел союзных республик. Министерство внутренних дел Казахской ССР перешло в непосредственное подчинение и под контроль Верховного Совета и Президента Казахской ССР. С января 1992 г. финансирование всей системы силовых органов было переведено на республиканский бюджет4.
В сложной нестабильной обстановке переходного периода становления новой государственности (1991-1992 гг.) доставшаяся в наследство от советского государства организационно-правовая система милиции Казахстана не была затронута концептуальными реформами, что стало надежной опорой для сосредоточения руководства страны на выстраивании но-
3 О государственной независимости Республики Казахстан: Конституционный закон Республики Казахстан от 16 декабря 1991 г. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z910004400_ (дата обращения: 11.09.2021).
4 О мерах по обеспечению социальной защищенности работников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск и Комитета государственной безопасности Республики Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 22 января 1992 г. № 581 (утратил силу). URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U920000581_ (дата обращения: 11.09.2021).
вой политической системы, решении наиболее важных вопросов реформирования государственного механизма, экономических проблем и модернизации казахстанского общества.
Правовой основой и главным актом, регулирующим деятельность милиции Казахстана до принятия Закона Республики Казахстан от 23 июня 1992 г. № 1405-Х11 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»5 (далее — Закон 1992 г.), оставался Закон СССР от 6 марта 1991 г. № 2001-1 «О советской милиции» (далее — Закон 1991 г.). Согласимся с мнением Н. А. Биекенова, что «Закон 1991 г. "О советской милиции" содержал значимые положения, которые позволили ему сыграть стабилизирующую роль в правовом регулировании деятельности милиции в переходный период» [2, с. 48-49].
Однако лишь с принятием Закона 1992 г. закрепились правовая основа, задачи и функции милиции независимого Казахстана, понятие органов внутренних дел, уточнены принципы деятельности, изменены организационно-правовые аспекты деятельности милиции. Вместе с тем в содержании его положений можно обнаружить разумную преемственность с положениями предшествующего закона. В частности, определение органов внутренних дел как «вооруженной правоохранительной системы государственного управления, осуществляющей исполнительные и распорядительные функции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, защищающей конституционные права и интересы личности, гражданина и государства», имеет значительную смысловую общность с определением милиции (составной части органов внутренних дел) статьей 1 Закона 1991 г. как «государственной правоохранительной вооруженной организации, защищающей граждан, их права, свободы и законные интересы, советское общество и государство от преступных и иных противоправных посягательств». Акцент в определениях органов внутренних дел и милиции в их характеристике как вооруженных организаций указывает на их место и роль в государственном механизме Республики Казахстан того времени, востребованность репрессивно-карательного понимания деятельности милиции в непростой социальной и экономической обстановке.
Понятия «органы внутренних дел» и «полиция (милиция)» соотносятся между собой как целое и часть [3]. В структуру органов внутренних дел Казахстана по Закону 1992 г. входили оперативно-следственные подразделения,
5 Об органах внутренних дел Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 23 июня 1992 г. № 1405-XII. URL: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/U950002707_ (дата обращения: 11.09.2021).
подразделения, обеспечивающие охрану общественного порядка, пожаротушения, особых и режимных объектов, исполняющих наказание, а также учебные заведения, учреждения и организации.
Сравнение законов 1991 г. и 1992 г. показало сокращение числа и обновление принципов деятельности милиции. Закон 1991 г. содержал восемь принципов ее деятельности: законности, уважения личности, социальной справедливости, демократизма, интернационализма, гуманизма, взаимодействия с трудовыми коллективами и населением, постоянного учета общественного мнения. Лишь два из них — законности и взаимодействия — были общими с четырьмя принципами, закрепленными Законом 1992 г. Принцип гласности, предусмотренный Законом 1992 г., также был отражен в Законе 1991 г., но в качестве отдельной нормы, и не являлся принципом. Законодатель, преследуя цели обеспечения строгой дисциплины, подчиненности и субординации в непростых условиях становления государственного механизма, впервые заложил в качестве принципа деятельности принцип единоначалия, содержащий линейность и вертикальность подчиненности в характеристике управления, концентрации руководящих начал, функций и полномочий в руках одного руководителя. Вышеназванные принципы по функциональному предназначению делятся на правовые и организационно-функциональные. Полагаем, что в Законе 1992 г. присутствует определенный баланс между ними.
К правовым мерам развития милиции мы можем отнести также принятие в 1994 г. Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и утверждение Устава внутренней службы органов внутренних дел Казахстана.
Важным направлением становления организационно-правовых основ деятельности милиции было формирование международного сотрудничества. Приняты важные правовые документы международного уровня: 1) Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, от 22 января 1993 г.); 2) Типовое соглашение о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов, одобренное Решением Совета министров внутренних дел государств — участников Содружества Независимых Государств от 17 февраля 1995 г. В июле 1993 г. было создано Национальное Центральное бюро Интерпола в Республике Казахстан.
В последующем в связи с принятием 30 августа 1995 г. Конституции Республики Казахстан принимается второй Закон от 21 декабря 1995 г. № 2707 «Об органах внутренних дел Республи-
158
ки Казахстан»6 (далее — Закон 1995 г.). С этого момента органы внутренних дел больше не назывались силовым вооруженным формированием. Отныне органы внутренних дел — это органы, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции по охране общественного порядка, защите прав, свобод и интересов общества и государства. Отмечаем также и тот факт, что оба закона не давали определения термину «милиция» и не отвечали на вопрос, какие именно службы представляли милицию.
Закон 1995 г. в структуру органов внутренних дел включил внутренние войска, которые были подчинены Министерству внутренних дел Республики Казахстан (далее — МВД Республики Казахстан) еще в октябре 1991 г.7 Вышеназванным законом также определялась компетенция МВД Республики Казахстан, полномочия местных органов исполнительной власти, взаимодействие с подразделениями внутренних войск, что не предусматривалось Законом 1992 г.
Был расширен перечень принципов деятельности милиции. Наряду с принципами законности, единоначалия, гласности, взаимодействия (сотрудничества), предусмотренными Законом 1992 г., появился принцип единства, относящийся к категории специальных принципов правоохранительной службы и предопределяющий единство и иерархическое построение органов МВД Республики Казахстан.
Значимым для совершенствования организации деятельности милиции Республики Казахстан стала попытка сужения ее уголовно-процессуальных функций в 1995—1997 гг. в связи с созданием Государственного следственного комитета8, в который вошли следственные подразделения органов внутренних дел, национальной безопасности и прокуратуры. В научной литературе существуют неоднозначные оценки этой реформы. М. Ч. Когамов отмечал, что с упразднением права производства предварительного следствия в милиции сохранялось право производства дознания и оперативно-розыскной деятельности, а значит, существовали достаточные полномочия, силы и средства для пресечения и предупреждения преступлений [5, с. 11—12]. Однако Н. А. Биекенов высказывался против создания отдельного от милиции следственного органа [1, с. 31]. Как по-
6 Об органах внутренних дел Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2707. URL: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/U950002707_ (дата обращения 18.09.2021).
7 О Внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 23 июня 1992 г. № 1407-XII. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z920002200_ (дата обращения: 18.09.2021).
8 О специальных государственных органах Республики Ка-
захстан, осуществляющих дознание и следствие: указ Президента
Республики Казахстан, имеющий силу закона от 6 октября 1995 г.
№ 2512. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002512_ (дата обращения: 20.09.2021).
казала практика, нормативно не обеспеченные изменения, первоначально воплощая в себе идею серьезной институциональной реформы органов предварительного следствия, привели к ухудшению показателей следственной деятельности. Только в 1996 г. оставались нераскрытыми 41 тыс. преступлений [7]. В связи с этим, как полагают оба вышеназванных исследователя, 5 ноября 1997 г. Государственный следственный комитет был упразднен9.
В 1998 г. милиция была преобразована в полицию. Впервые понятие «полиция» в казахстанской правовой системе предусматривалось Указом Президента от 22 апреля 1997 г. «О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан»10 (далее — Указ от 22 апреля 1997 г.), согласно которому создана криминальная, административная и военная полиция. Н. А. Биекенов полагает, что «данный Указ сделал первый шаг к юридическому признанию государственного органа, ответственного за правопорядок, вернув ему историческое наименование — полиция» [1, с. 36].
Не изменив кардинально организационных и правовых основ деятельности органа, отвечающего за охрану общественного порядка, переименование задало вектор его дальнейшего развития, утверждения нового имиджа. Так, Ю. П. Соловей полагал, что переименование необходимо было для модернизации милиции путем обновления общественного сознания [12, с. 174].
Тем самым Казахстан заявил о своем намерении придерживаться принципов законности и направлений развития полицейских структур, присущих прогрессивным демократическим государствам. В этом вопросе Казахстан был уже не одинок. В ряде стран, в том числе и Содружестве Независимых Государств, к этому времени милиция была преобразована в полицию (в 1989 г. — Ангола, Афганистан, Венгрия, а также Румыния; в 1990 г. — ГДР и Польша; в 1991 г. — Албания и Болгария; в 1992 г. — Азербайджан, Грузия, Латвия, Литва, Молдавия, Монголия, Северная Македония, Словения, Хорватия и Эстония; в 1993 г. — Чехия, Словакия).
Переименование милиции в полицию предусматривало изменение и дополнение нормативной правовой базы страны. В частности, За-
9 О мерах по укреплению национальной безопасности, дальнейшему усилению борьбы с организованной преступностью и коррупцией: указ Президента Республики Казахстан от 5 ноября 1997 г. № 3731. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U970003731_ (дата обращения: 20.09.2021).
10 О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 22 апреля 1997 г. № 3465 (утратил силу). URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U970003465_ (дата обращения: 25.09.2021).
коном от 9 декабря 1998 г.11 были внесены изменения в Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 21 декабря 1995 г. № 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», в Закон Республики Казахстан от 18 января 1992 г. № 1161-XII «О специальных званиях рядового и начальствующего состава органов внутренних дел».
Законом от 9 декабря 1998 г. (во исполнение Указа от 22 апреля 1997 г.) были образованы новые службы: подразделения криминальной, административной и военной полиции, иные службы полиции, в том числе военно-следственные органы.
Основными задачами криминальной полиции являлись выявление, раскрытие и расследование преступлений, розыск лиц и производство дознания.
На административную полицию возлагалась охрана общественного порядка, безопасность дорожного движения, выявление и пресечение преступлений, административных правонарушений и др.
Реализация административной правовой деятельности полиции ставит ее в тесную связь с органами исполнительной власти [4, с. 9]. Предпосылкой этому являлась норма Закона 1995 г. о том, что акимы (главы местной исполнительной власти) могут содержать дополнительную штатную численность полиции за счет местного бюджета (ст. 33). Таким образом, за счет местного бюджета содержалась служба участковых инспекторов полиции.
Схожие тенденции наблюдались в России. Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» «милиция структурно делилась на криминальную милицию и милицию общественной безопасности» [8].
Указом от 22 апреля 1997 г. предусматривались и другие организационные изменения, которые в определенной мере влияли на деятельность милиции и включали в себя передачу:
— экспертно-криминалистических подразделений в Министерство юстиции с созданием единой экспертной службы (400 штатных единиц);
— подразделений противопожарной службы в Государственный комитет по чрезвычайным ситуациям (17 446 штатных единиц);
— штатной численности Центра криминальной информации Государственного следственного комитета, статистических служб министерств внутренних дел и юстиции в количестве
11 О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан и признании утратившими силу Указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу закона, «О специальных государственных органах Республики Казахстан, осуществляющих дознание и следствие» и «О Государственном следственном комитете Республики Казахстан и его органах: Закон Республики Казахстан от 9 декабря 1998 г. № 307. URL: https: // adilet.zan.kz/rus/docs/Z980000307_#z0 (дата обращения: 25.09.2021).
1 135 единиц в целях образования Центра правовой статистики и информации при Генеральной прокуратуре.
В 1998 г. усовершенствована деятельность полиции путем исключения функции борьбы с экономическими преступлениями12 и передачи в налоговую полицию при Министерстве финансов. Образование полицейских структур вне Министерства внутренних дел явилось частью реформ сил обеспечения безопасности страны.
В это же время сокращена штатная численность полиции на 7 199 единиц, а также 1 500 военнослужащих. Оптимизация системы государственных органов (в том числе органов прокуратуры и национальной безопасности) была связана с созданием за счет высвобождаемых единиц Агентства по делам государственной службы и увеличением штатов Таможенного комитета13.
С учетом того, что в 1997 г. были приняты Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, можно сделать вывод о становлении в целом к 1999 г. организационно-правовых основ деятельности полиции Республики Казахстан и начале нового этапа ее истории.
В 1999 г. были созданы подразделения по борьбе с проявлениями насилия в отношении женщин [10, с. 55] и оптимизирована организация ведомственных учебных заведений14.
В 2001 г., исходя из опыта ряда зарубежных стран, пенитенциарная система была передана из ведения Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции.
Позднее, в январе 2004 г., следуя рекомендациям комитета ООН против пыток, ориентируясь на принципы организации правоохранительной системы в демократическом государстве, руководство Казахстана продолжило работу по отделению «тюремного менеджмента» от полицейских функций. Следственные изоляторы были переданы в ведение Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Республики Казахстан15. Однако
12 О мерах по повышению эффективности борьбы с экономической преступностью: указ Президента Республики Казахстан от 6 мая 1998 г. № 3935 (утратил силу). URL: https://adilet.zan.kz/rus/ docs/U980003935_ (дата обращения: 25.09.2021).
13 О мерах по дальнейшей оптимизации системы государственных органов Республики Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 18 сентября 1998 г. № 4073. URL: https://adilet.zan.kz/ rus/docs/U980004073_ (дата обращения: 25.09.2021).
14 О переименовании Акмолинского юридического колледжа Министерства внутренних дел Республики Казахстан в государственное учреждение «Академия налоговой полиции»: постановление Правительства Республики Казахстан от 18 августа 1999 г. № 1184 (утратило силу). URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P990001184_ (дата обращения: 25.09.2021).
15 Некоторые вопросы передачи следственных изоляторов
Министерства внутренних дел Республики Казахстан в ведение Министерства юстиции Республики Казахстан: постановление Правительства Республики Казахстан от 8 января 2004 г. № 17. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P040000017_ (дата обращения: 25.09.2021).
160
Министерство юстиции оказалось не готовым обеспечить должное функционирование пенитенциарной системы. Результаты этой реформы были в итоге признаны неудачными, спустя 10 лет тюремная служба была возвращена в МВД Республики Казахстан16.
В июле 2003 г. Главное управление внутренних дел на транспорте было реорганизовано путем разделения на три учреждения: Центральное с дислокацией в столице, Юго-Восточное с дислокацией в г. Алматы и Западное УВД на транспорте с дислокацией в г. Актобе17. В 2010 г. на базе трех региональных транспортных департаментов внутренних дел был создан Департамент внутренних дел на транспорте18.
В 2004 г. функции и полномочия полиции в сфере борьбы с экономической и коррупционной преступностью были переданы в финансовую полицию19. В этот же период функции полиции по документированию и регистрации населения передаются органам юстиции20. Вместе с тем уже в 2011 г. ситуация в этой сфере ухудшается и полиция вновь наделяется указанными функциями21.
Сложная криминогенная обстановка в стране: рост организованной преступности, незаконный оборот наркотических средств и другие особо опасные преступления [9] явились предпосылкой создания новых подразделений по-
бо опасными преступлениями, которому были подчинены четыре региональных управления (РУБОП); самостоятельной структуры МВД
по противодействию наркобизнесу23, которая в рамках проводимых реформ в 2014 г. была преобразована в Департамент по борьбе с наркобизнесом.
В целом с начала 2000-х гг. полиция в основном подвергается организационным преобразованиям. Так, в апреле 2006 г. создается 4 профильных комитета Министерства внутренних дел: Следственный комитет, комитеты криминальной, административной и дорожной поли-ции24. Повышение статуса подразделений, непосредственно осуществляющих функции полиции, связано со спецификой, масштабами и объемом проводимой работы по борьбе с преступностью.
В целях совершенствования деятельности путем слияния административной и дорожной полиции была создана служба, осуществляющая деятельность по принципу «универсального полицейского». В 2013 г. в Комитет административной полиции были включены подразделения Комитета дорожной полиции25. С этого времени наряды полиции именуются дорожно-патрульной службой и формируются с учетом наличия в них сотрудников полиции обоих подразделений.
Не остаются без внимания комитеты криминальной полиции и следственной деятельности, которые в 2014 г. преобразованы в департамен-лиции22: Центра координации борьбы с осо- ты26. Если слияние патрульной и дорожной полиции предусматривало организационно-правовое изменение, то основанием для упразднения подразделений, входящих в состав полиции, стала оптимизация системы управления.
В 2010 г. подразделения полиции освобождены от несвойственных функций. Так, передаются следующие функции и полномочия:
— в Министерство здравоохранения — связанные с деятельностью медицинских вытрезвителей в количестве 32 таких организаций;
— образования и науки — связанные с временной изоляцией, адаптацией и реабилитацией несовершеннолетних, всего передано
18 центров;
— в конкурентную среду — функции по про-
ведению технического осмотра транспортных
16 О пенитенциарной системе Республики Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 26 июля 2011 г. № 129. URL: https: // adilet.zan.kz/rus/docs/U1100000129 (дата обращения: 25.09.2021).
17 Некоторые вопросы государственных учреждений Министерства внутренних дел Республики Казахстан: постановление Правительства Республики Казахстан от 31 июля 2003 г. № 769. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P030000769_ (дата обращения: 25.09.2021).
18 О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 17 августа 2010 г. № 1039. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U100001039_ (дата обращения: 25.09.2021).
19 Об утверждении лимитов штатной численности Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Агентства по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) Республики Казахстан и подведомственных им государственных учреждений: постановление Правительства Республики Казахстан от 17 марта 2004 г. № 330. URL: https://adilet.zan.kz/rus/ docs/P040000330_ (дата обращения: 25.09.2021).
20 О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 29 сентября 2004 г. № 1449. URL: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/U040001449_ (дата обращения: 25.09.2021).
21 О мерах по оптимизации штатной численности органов, содержащихся за счет государственного бюджета и сметы (бюджета) Национального Банка Республики Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 27 сентября 2010 г. № 1072. URL: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/U100001072_ (дата обращения: 25.09.2021).
22 О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 23 декабря 2003 г. № 1255. URL: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/U030001255_ (дата обращения: 25.09.2021).
23 Некоторые вопросы Министерства внутренних дел Респу-
блики Казахстан: постановление Правительства Республики Ка-
захстан от 3 марта 2004 г. № 261. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ P040000261_ (дата обращения: 25.09.2021).
24 О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Республики Казахстан: постановление Правительства Республики Казахстан от 21 апреля 2006 г. № 313. URL: https://adilet.zan.kz/rus/ docs/P060000313_ (дата обращения: 25.09.2021).
25 Некоторые вопросы Министерства внутренних дел Республики Казахстан: постановление Правительства Республики Казахстан от 26 августа 2013 г. № 855. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ P1300000855 (дата обращения: 25.09.2021).
26 О ведомствах центральных исполнительных органов Ре-
спублики Казахстан: постановление Правительства Республики
Казахстан от 14 августа 2014 г. № 933. URL: https://adilet.zan.kz/rus/ docs/P1400000933 (дата обращения: 25.09.2021).
средств, при этом контроль за его проведением передан в Министерство транспорта и коммуникации. За полицией были сохранены лишь полномочия по контролю за своевременностью его прохождения;
— в конкурентную среду — функции охранной деятельности. Исключением стали выдача лицензий охранной деятельности, а также охрана особо важных стратегических объектов, которые были сохранены за МВД Республики Казахстан27.
В 2013 г. преобразуется миграционная полиция в связи с передачей ряда функций и полномочий в области миграции министерствам труда и социальной защиты, экономики и бюджетного планирования.
Одним из значительных шагов по регламентации кадрового обеспечения, организации и упорядочивании системы прохождения правоохранительной службы в полиции стало введение в действие Закона Республики Казахстан от 6 января 2011 г. № 380-ГУ «О правоохранительной службе» (далее — Закон о правоохранительной службе)28.
Закон о правоохранительной службе предусматривает условия и порядок поступления, прохождения, прекращения службы, которые ранее предусматривались законами 1992 и 1995 гг., а также Положением о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел. Отличительной особенностью, что привлекает внимание, становится то, что Законом о правоохранительной службе существенно расширены принципы деятельности полиции. Теперь деятельность полиции строится на основании специальных принципов правоохранительной службы и принципов государственной службы. Специальные принципы закрепили идеи приоритета защиты прав и свобод личности, общества и государства, взаимодействия, организационного единства, единоначалия и деполитизации.
Впервые в качестве принципов в деятельности полиции появляется специальный принцип правоохранительной службы Республики Казахстан — независимость от деятельности политических партий и иных общественных объединений, что еще раз закрепляет законность и строгое соблюдение и исполнение нормативных правовых актов Республики, самостоятельность в полицейском менеджменте, а также исключение вмешательства в их деятельность.
27 О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 17 августа 2010 г. № 1039. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U100001039_ (дата обращения: 25.09.2021).
28 О правоохранительной службе: Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 г. № 380-IV. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z1100000380 (дата обращения: 27.09.2021).
С принятием нового (ныне действующего) Закона Республики Казахстан от 23 апреля 2014 г. № 199-У ЗРК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»29 (далее — Закон 2014 г.) начинается новый этап в истории современной полиции Казахстана [11, с. 43—46].
Законом 2014 г. органы внутренних дел определены по-новому — как правоохранительный орган, что обусловлено закреплением новой системы правоохранительных органов, в структуру которой по Закону о правоохранительной службе вошли и органы внутренних дел.
В части принципов органов внутренних дел данный закон всего лишь сослался на законодательство о правоохранительной и государственной службе. Необходимо отметить, что часть принципов на тот момент закреплялась в Законе о государственной службе 1999 г.30, который относил к ним следующие: законности; патриотизма; единства; приоритета прав, свобод и интересов граждан; равного права на доступ к государственной службе и продвижения; добровольности поступления на государственную службу; профессионализма; равной оплаты труда; обязательности исполнения решений для нижестоящих подчиненных; подконтрольности и подотчетности; учета общественного мнения и гласности; правовой и социальной защищенности; поощрения; личной ответственности; непрерывности повышения квалификации.
Этот перечень принципов с принятием Закона о государственной службе 2015 г.31 был дополнен новыми принципами: эффективности, результативности, прозрачности; меритокра-тии; этичности; нетерпимости к правонарушениям; непрерывности обучения и развития необходимых компетенций.
Отличительная особенность Закона 2014 г. от прежних редакций законов 1992 и 1995 гг. состоит в отсутствии раздела, содержащего нормы, регламентирующие прохождение службы, так как они теперь содержатся в Законе о правоохранительной службе.
Закон 2014 г. впервые закрепил идеологию общественного доверия между полицией и населением, предусмотрев общественный контроль за их деятельностью (ст. 13), в связи с чем впоследствии предпринимается поиск организационно-правовых мер по реализации этой идеологии.
29 Об органах внутренних дел Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 23 апреля 2014 г. № 199-V ЗРК. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1400000199 (дата обращения: 27.09.2021).
30 О государственной службе: Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453 (утратил силу). URL: https://adilet.zan. kz/rus/docs/Z990000453_#z6 (дата обращения: 28.09.2021).
31 О государственной службе Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 г. № 416-V ЗРК. URL: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000416 (дата обращения: 28.09.2021).
162
Так, в 2016—2018 гг. был проведен интересный правовой эксперимент по созданию местной полицейской службы, включавшей в свою структуру подразделения: участковых инспекторов полиции, по делам несовершеннолетних, защите женщин от насилия, природоохранной, патрульной полиции и иные, осуществляющие деятельность в сфере профилактики правонарушений (далее — местная полиция).
При создании местной полиции предполагалось, что акимы (главы местной исполнительной власти) будут отчитываться в пределах установленной компетенции перед населением. По-иному, у акимов регионов существенно расширялся механизм обеспечения правопорядка на закрепленной территории.
Как показала практика, слабая заинтересованность акимов, низкое взаимодействие между двумя полицейскими структурами (местной полиции и территориального органа полиции), а также отсутствие подчиненности нижестоящего уровня органа полиции вышестоящему дискредитировали местную полицию.
Как официально заявило МВД Республики Казахстан, все эти факты создали предпосылки и условия для размытия правоохранительных принципов, а в частности, нарушение принципа «единоначалия и субординации (вертикали подчиненности)». В связи с этим в 2018 г. местная полиция была объединена с территориальным органом полиции МВД Республики Казахстан.
С 2019 г. совершенствование деятельности полиции осуществляется на основе идеологии сервисной полиции. В ее рамках полиция понимается не как карательный орган, а как служба, которая помогает и решает проблемы граждан. В этой связи особое внимание уделяется службам, непосредственно взаимодействующим с населением. Данная идеология закреплена в программном документе по модернизации органов внутренних дел на 2019—2021 гг.32,
32 Рост благосостояния казахстанцев: повышение доходов и качества жизни: послание Президента Республики Казахстан
Список литературы:
1. Биекенов Н. А. Конституционно-правовые основы организации и деятельности полиции Республики Казахстан: дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2009.
2. Биекенов Н. А. Национальная полиция Казахстана: конституционно-правовые основы организации и деятельности: монография. Астана, 2010.
3. Винокуров В. А. Толкование понятия органов внутренних дел в современной России //
которая была принята по поручению Первого Президента Республики Казахстан33. В целях создания современной, технологичной, пользующейся доверием населения полицейской системы были определены следующие направления совершенствования полиции: оптимизация структуры; улучшение системы оплаты и социальной защиты; отбор и подготовка кадров; исключение несвойственных функций; внедрение принципа сервисной модели; внедрение новой системы критериев оценки; борьба с коррупцией.
Таким образом, на процесс становления и развития организационных и правовых основ полиции Республики Казахстан оказало влияние изменение места и роли государства в жизни казахстанского общества, совершенствование институтов соблюдения прав и свобод человека как высших ценностей государства. За последние 30 лет в Казахстане практически заново выстроена новая система органа правопорядка, именуемая полицией. Разработаны новые законодательные акты, проведены организационные изменения деятельности полиции (милиции), системно и кардинально изменившие ее облик на пути к созданию достойных и равных условий жизни всех казахстанцев. По своим параметрам полиция Казахстана может быть охарактеризована как централизованная модель полицейской деятельности. Полицейское ведомство находится под прямым контролем национального правительства. Полиция представляет собой единую организацию, подчиненную Министерству внутренних дел. Попытки ввести элементы децентрализации (создание местной полиции) в силу ряда причин пока не имели успеха.
от 5 октября 2018 г. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K18002018_1 (дата обращения: 28.09.2021).
33 Об утверждении Дорожной карты по модернизации органов внутренних дел Республики Казахстан на 2019-2021 годы: постановление Правительства Республики Казахстан от 27 декабря 2018 г. № 897. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1800000897 (дата обращения: 28.09.2021).
References:
1. Biekenov N. A. Konstitucionno-pravovye os-novy organizacii i deyatel'nosti policii Respub-liki Kazahstan: dis. ... d-ra yurid. nauk. Almaty,
2009.
2. Biekenov N. A. Nacional'naya policiya Kazah-stana: konstitucionno-pravovye osnovy organizacii i deyatel'nosti: monografiya. Astana,
2010.
3. Vinokurov V. A. Tolkovanie ponyatiya or-ganov vnutrennih del v sovremennoj Rossii //
Академический юридический журнал. 2017. № 3 (69).
4. Кирюхин В. В., Пестов Н. Н, Ускова А. С. Административная деятельность полиции по профилактике правонарушений несовершеннолетних: учебное пособие. Москва, 2020.
5. Когамов М. Ч. Предварительное расследование уголовных дел в Республике Казахстан: состояние, организация, перспективы: монография. Изд. 2-е. Алматы, 2004.
6. Лукашевич Д. А. Распад СССР: историко-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2013.
7. Назарбаев Н. А. Пока не докажете людям, что законы действуют, зло наказывается — ничего хорошего не будет // Казахстанская правда. 1996. 1 нояб.
8. Насуев К С. Реформирование органов внутренних дел Российской Федерации (1990— 1999 гг.) // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 1 (57).
9. Нургалиев Б. М. Организованная преступная деятельность (уголовно-правовые, процессуальные и криминалистические аспекты). Караганда, 1997.
10. Мухамеджанов Б. А, Омаров И. А. Полиция Казахстана: основные этапы становления и развития. Караганда, 2005.
11. Сартаева Н. А. К разработке нового закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел» // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2011. № 1.
12. Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Москва, 1993.
Akademicheskij yuridicheskij zhurnal. 2017. № 3 (69).
4. Kiryuhin V. V., Pestov N. N., Uskova A. S. Ad-ministrativnaya deyatel'nost' policii po pro-filaktike pravonarushenij nesovershennoletnih: uchebnoe posobie. Moskva, 2020.
5. Kogamov M. Ch. Predvaritel'noe rassledovanie ugolovnyh del v Respublike Kazahstan: sostoy-anie, organizaciya, perspektivy: monografiya. Izd. 2-e. Almaty, 2004.
6. Lukashevich D.A. Raspad SSSR: istoriko-pra-vovoe issledovanie: dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2013.
7. Nazarbaev N. A. Poka ne dokazhete lyudyam, chto zakony dejstvuyut, zlo nakazyvaetsya — ni-chego horoshego ne budet // Kazahstanskaya pravda. 1996. 1 noyab.
8. Nasuev K S. Reformirovanie organov vnutren-nih del Rossijskoj Federacii (1990—1999 gg.) // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2021. № 1 (57).
9. Nurgaliev B. M. Organizovannaya prestup-naya deyatel'nost' (ugolovno-pravovye, processual'nye i kriminalisticheskie aspekty). Karaganda, 1997.
10. Muhamedzhanov B. A, Omarov I. A. Policiya Kazahstana: osnovnye etapy stanovleniya i raz-vitiya. Karaganda, 2005.
11. Sartaeva N. A. K razrabotke novogo zakona Respubliki Kazahstan «Ob organah vnutren-nih del» // Vestnik Instituta zakonodatel'stva Respubliki Kazahstan. 2011. № 1.
12. Solovej Yu. P. Pravovoe regulirovanie deyatel'nosti milicii v Rossijskoj Federacii: dis. ... d-ra yurid. nauk. Moskva, 1993.
Для цитирования:
Абишев Эльдар Хасанович. Организационно-правовые основы деятельности полиции (милиции) Республики Казахстан (1991—2021 гг.) // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 4 (60). С. 154—163.
For citation:
Abishev Eldar Hasanovich. Organizational and Legal Framework for the Activities of the Police (Militia) of the Republic of Kazakhstan (19912021) // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2021. № 4 (60). P. 154-163.
163
