CC BY
99
УДК 342
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В СФЕРЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ И СОЦИАЛЬНОГО ПРИЗРЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XIX в.
© Артем Сергеевич КОНОВАЛЬЦЕВ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кафедра теории государства и права, аспирант, e-mail: fenrir-lunnaya@mail.ru
Статья посвящена вопросам деятельности негосударственных общественных объединений в сфере благотворительности и социального призрения в Российской империи XIX в. Дается характеристика земствам, как важнейшим институтам благотворения на местном уровне. Анализируются организационно-правовые основы деятельности добровольных негосударственных объединений в сфере социального призрения.
Ключевые слова: благотворительность; социальное призрение; негосударственные общественные объединения.
В истории Российского государства есть темы, изучение которых является не только данью уважения к прошлому, но и источником позитивного исторического опыта для современного общества. Центральное место в них занимают вопросы социальной политики, в частности, призрение бедных и феномен благотворительности.
Актуальность изучения опыта общественного призрения и благотворительности продиктована современной российской действительностью, красноречиво указывающей на необходимость формирования гражданского общества. В подобной структуре человек, социальные организации и государство взаимодействуют в устойчивом единстве на основе паритетных отношений. Являясь составными частями единой системы отношений, в их основе должно лежать осознание взаимоответственности и взаимозависимости. Общественный порядок гарантируется не принудительной силой государства, а уровнем правосознания граждан, социальным компромиссом и взаимовыгодным сотрудничеством. Гражданское общество обусловлено не государственно-политической, но личной, частной сферой жизнедеятельности людей, реально складывающимися экономическими и правовыми отношениями между ними.
Знаменитый психолог ХХ в. Эрих Фромм как-то написал: «Современное общество состоит из «атомов» - мельчайших, отделенных друг от друга частиц, удерживае-
мых вместе эгоистическими интересами и необходимостью использовать друг друга... Работодатель использует тех, кого он нанимает, торговец использует своих покупателей. Каждый служит товаром для всех остальных... В наши дни в человеческих отношениях незаметно особой любви или ненависти. В них скорее присутствует внешнее дружелюбие и более чем показная вежливость, однако за этой поверхностью скрываются холодность и безразличие» [1].
Современное российское общество разделено на атомизированных индивидов. Разрыв духовных связей между гражданами сопряжен с ростом социального недоверия. Ситуация осложняется тем, что направление развития общественных институтов и необходимые системные шаги органов власти по созданию эффективного механизма правового регулирования находятся в разных плоскостях. Все социально значимые вопросы решаются на властном уровне, общество фактически исключено из участия в государственной жизни.
В условиях современной ярко выраженной социальной пассивности особое значение имеет привлечение активной части населения для участия в реализации социальной политики, это позволит общественным институтам самостоятельно решать свои проблемы и увеличит уровень гражданской ответственности. Формирование гражданского общества в современном Российском государстве невозможно без решения проблем
мировоззренческого характера, т. к. невозможно реформировать отдельные сферы общественных отношений, не затронув основополагающих факторов.
Средством преодоления сложившегося кризиса может выступать использование имеющегося правового опыта в сфере решения социальных проблем. Обращение к деятельности благотворительных обществ и частного призрения бедных дореволюционного периода, во-первых, позволит современным общественным организациям, действующим в сфере социальной политики, не конфликтовать с властью по поводу своей деятельности, что очень важно с точки зрения развития гражданского общества в стране с сильными автократическими традициями, а, во-вторых, послужит способом обретения утраченного национального архетипа, характеризующегося социальной ответственностью. Как справедливо отмечает Т.Г. Деревягина: «Наглядное описание нравственного примера - один из самых действенных приемов в социальном воспитании. Объективно воссозданная историческая картина благотворения в России дает богатейший материал для превращения нравственного воспитания в практическую школу благонравия, в чем так нуждается наше общество» [2].
Одним из первых исследователей вопросов организации общественного призрения в Российском государстве был директор Главного управления по делам местного хозяйства Санкт-Петербурга А.Д. Стог, имевший массу последователей в деле исследования благотворительности, наиболее примечательными из которых были П.И. Лыкошин, В.Ф. Дерюжинский и П.И. Георгиевский. Центральное место в работах отведено роли благотворительности в общественной жизни, ее истокам и государственной позиции.
Современные исследователи акцентируют внимание на социальных функциях общественного призрения, социальной политике в целом и работе в частности. Это связано с тем, что к началу 90-х гг. XX столетия в России происходит своеобразный переворот в организации деятельности социальной сферы. Само понятие «социальная работа» только начало исследоваться и тем более ценным являлись первые ученые труды В.И. Жукова. Е.И. Холостовой, В.М. Сафроновой, в которых авторы раскрывали сущность и специ-
фику социальной деятельности в условиях реформирования, приводили ее концепцию и обоснование.
Важное место занимает изучение мотивов благотворительной деятельности. Несмотря на переход России к рыночной экономике в конце XX в., благотворительность не только не отошла на задний план, но оказывает все большее влияние на облик строящегося социального государства. Причина в характерных особенностях развития русского общества.
Со времени принятия христианства благотворительность была преимущественно личной, частной. Подавая милостыню нищему или отдавая средства монастырю, благотворители делали это с целью обрести спасение и наследовать Царство Небесное благодаря молитвам тех, кому они оказали помощь. На Руси не считалось нужным выяснять причины нищенства, будь то неизлечимые болезни или социальные бедствия, поэтому помощь оказывалась без разбора. Еще в IV в. н. э. Иоанн Златоуст учил, что бедным нужно подавать милостыню вне зависимости от того, заслуживают они ее или нет: «Ты не должен разузнавать бедных, что они за люди. Одна защита у бедного - недостаток и нужда. Не требуй от него ничего более, но, хотя бы он был самый порочный человек, утоли голод его» [3].
Несмотря на повсеместное возникновение в русском государстве органов благотворительного характера, их практическая деятельность вплоть до XIX в. оставалась малоэффективной, т. к. законы не имели четкого императивного предписания об условиях оказания помощи нуждающимся. Закон ограничивался лишь несколькими правилами, имевшими характер скорее инструкций, советов и пожеланий. Условия и размеры денежных пособий устанавливались земскими собраниями. Отсутствовал механизм привлечения к ответственности органов призрения за неисполнение возложенных обязанностей, не существовало строгого учета лиц, уже получивших материальную помощь от государства.
Возмещение расходов по призрению неплатежеспособных лиц осуществлялось по закону либо за счет сословных обществ и ведомств, к которым были причислены или принадлежали эти лица, либо за счет казны. Таким образом, в основе распределения рас-
ходов по призрению лежал сословный принцип, проводимый в жизнь не последовательно, т. к. повинность общественного призрения ложилась исключительно на плечи податных сословий (сельское, мещанское и ремесленное).
Принятие на себя государством функций милосердия и социального призрения в отсутствии общественной активности и частной инициативы и без опоры на нравственные и религиозные аспекты помощи (они были характерны частному призрению) делало всю систему малоэффективной в борьбе с бедностью. Этому даже не помогали четкая административная структура казенных учреждений и значительные средства, которыми располагали губернские и областные приказы общественного призрения. Поэтому неизмеримо более действенным оказалось сочетание государственных форм благотворительности с общественными и частными формами, что стало характерным для истории социального призрения в России XIX в.
Процедура создания благотворительных обществ и заведений в 60-х гг. XIX в. была упрощена, благотворительность стала относительно доступным видом общественной деятельности - к тому же она пользовалась поддержкой правительства.
Сам император Александр II являл собой пример общественного служения, его реформы выражали глубокую заботу о своих подданных. Отмена телесных наказаний, ослабление цензуры, реформы 1861 г. оказали огромное влияние не только на экономическое, но и на духовное состояние русского общества. Открылся широкий простор для частной инициативы, развивающаяся стремительными темпами экономика требовала квалифицированных рабочих рук, обеспечивая предпосылки для народного образования. Улучшение финансового состояния, особенно черноземных регионов, способствовало развитию сфер здравоохранения и социального призрения.
К филантропии относились благосклонно даже в оппозиционных кругах. Более того, стремясь революционными методами изменить общественное и государственное устройство, радикально настроенная часть общества проявляла повышенный интерес к сфере социальной политики. Русское революционно-демократическое движение
40-60-х гг., возглавляемое А.И. Герценом, В.Г. Белинским, Н.Г. Чернышевским и
Н.А. Добролюбовым, отличалось новым прогрессивным направлением во всех общественных взглядах. Их сторонники ратовали за широкое просвещение народа, за воспитание чувств гражданственности, уважения к человеку, за всестороннее развитие личности.
В одной из своих статей, опубликованной в «Современнике» в 1857 г., Н.Г. Чернышевский одобрительно отзывался о деятельности Одесского женского благотворительного общества. Основным выводом его рассуждений является идея о разумной филантропической деятельности, которая могла бы устранить или хотя бы уменьшить тяготы жизни бедняков [4].
После отмены крепостного права, в связи с наметившейся демократизацией общественной мысли и общественного движения, а также реорганизацией управления бывшей помещичьей деревней, заметно усилился интерес как к изучению социальной политики государства, так и к проблемам негосударственной помощи.
Местное управление в дореформенный период строилось в полном согласовании с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в собственных руках экономическую, политическую и административно-судебную власть над своими крестьянами. Утерянные в ходе реформы
1861 г. права дворянам частично компенсировались указом Александра II «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», принятым 1 января 1864 г.
В результате принятия Положения государство передало ряд социальных функций органам земского самоуправления. На них возлагалось: заведование имуществом и
средствами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия», мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии местной торговли и индустрии; санитарные меры, роль в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. Деятельность земств в сфере образования, здравоохранения и общественного призрения по мере развития местного само-
управления становилась все более разносторонней.
Проведение крестьянской реформы потребовало неотложной перестройки системы местного управления, поэтому Земская реформа являлась объективной необходимостью.
Позднее деятельность земских органов местного самоуправления расширилась и конкретизировалась. Особый интерес в рамках исследования института призрения представляют социально-политические функции земств. В их компетенцию были включены содействие развитию земледелия, благоустройство городов и сел, заведование земскими школами и другими учебными заведениями, организация медицинской помощи населению, содержание больниц, врачебных и фельдшерских пунктов, обеспечение необходимого санитарного состояния на их территории, образование специальных фондов с целью содержания учреждений общественного призрения и др.
Для финансирования различных экономических и социально-культурных мер в интересах местного населения были установлены земские соборы. В этих целях земства получили право облагать особым налогом доходы с торгово-промышленных заведений, с частновладельческих и надельных крестьянских земель, с других недвижимых и движимых имуществ в городах и уездах, но основным источником формирования земского бюджета стал налог на землю.
Распорядительными органами земства были губернские и уездные земские собрания, а исполнительными - уездные и губернские земские управы. В реализации своих функций земские управы опирались на специалистов, которых они принимали на работу в подведомственные им учреждения.
Выборы земских органов проводились раз в три года. В каждом уезде для выборов гласных (депутатов) уездного земского собрания создавалось три избирательных съезда. В первом съезде участвовали землевладельцы, независимо от сословия имевшие не менее 200-800 десятин земли (земельный ценз по разным уездам был неодинаков). Второй съезд включал в себя городских собственников с определенным имущественным цензом. На третий, крестьянский, съезд съезжались выборные от волостных сходов. Каждый из
съездов избирал определенное число гласных. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земства.
Стесненные в правовом отношении, располагающие только собственными средствами, более 40 лет не получавшие государственной финансовой поддержки земства, как институты самоуправления проявили удивительную способность к существованию даже в условиях авторитарного государства. Сформировалась экономическая база, а главное, произошло выравнивание по цензу грамотности очень значительной части населения и, следовательно, повышение общего уровня развития русской деревни, что ранее было практически невыполнимой задачей. Если раньше в деревнях отсутствовали учебно-образовательные средства и крестьянину для обучения требовалось переехать в город, то теперь же в деревне, пусть медленно, стала складываться своя система образования, появилась интеллигенция (врачи, учителя, агрономы, техники), остававшаяся на месте, что для деревни имело огромное значение. Важность образования была очевидна, т. к. чтобы получить врача, агронома, инженера, учителя, его сначала как минимум надо научить грамоте, а в идеале выявить потенциальные склонности, развить профессиональные интересы и навыки. Еще до реформ в 1859 г. в Москве и в 1861 г. в Санкт-Петербурге были созданы Комитеты грамотности, впоследствии влившиеся в земское движение. Целью комитетов было содействие начальному народному образованию, создание педагогических курсов для народных учителей, издание дешевых книг и учебных пособий. С 1895 г. комитеты переходят в ведение Министерства народного просвещения, что негативно сказалось на их деятельности. Официальность и подотчетность подавили частное стремление отдельных служащих, и подавляющее число работников, которые были не в состоянии заниматься делом под надзором Министерства, вышло из состава комитетов, после чего они прекратили свое существование.
Всеобщее начальное образование было введено по инициативе земств. Земские учителя получали 30 руб.; прослужив пять лет, получали уже 37 руб. 50 коп.: 5 руб. доплачивало губернское земство и 2 руб. с полтиной - уездное (для сравнения: раньше пла-
тили по «двенадцать-пятнадцать рублей в месяц») [5]. Выше была зарплата только у земских врачей. Из заработанных денег не только не делали никаких вычетов, но земство еще и оплачивало половину стоимости подписки на периодические издания. Также земство оплачивало лекарства, казенную или съемную учительскую квартиру, выплачивало пенсии и стипендии будущим учителям и врачам.
При церковных приходах для наставления юношества в вере были организованы церковно-приходские школы, которым особенно покровительствовал С.Ю. Витте. Согласно этому отбирались и предметы: Закон Божий, церковное пение, чтение церковных книг, письмо, арифметика. Подбор учителей также соответствовал целям: священники, дьяконы, дьячки, выпускники тех же церковно-приходских школ и епархиальных училищ. Популярность этих школ у населения и у властей была невысока, программа обучения в земских школах была на порядок глубже, чем в церковно-приходских. А в 1911 г. был созван Всероссийский съезд по народному образованию по инициативе земства и, разумеется, по разрешению правительства, которое тем самым признало многолетнюю плодотворную деятельность земств в деле народного образования.
Добровольные благотворительные общества, как значимая часть негосударственных объединений, с одной стороны, корректировали деятельность властных структур в сфере социальной защиты и социальной помощи, преодолевая недостатки государственного управления, с другой стороны - выражали определенную часть интересов, потребностей и ценностей значительного количества членов общества, образуя для них социальную среду обитания, где протекала их общественная жизнедеятельность.
В России, в отличие от Запада, исторически сложился иной тип общественной системы, где в основе социума лежит эффективность власти, а не собственности и связанной с ней правовой регуляции. И именно русская культура, в основе своей содержащая социальную ответственность во многом обеспечила возможность строительства гражданского общества как сферы негосударственных отношений, структур и институтов в условиях не только неизбежного, но и тради-
ционно сильного влияния государства на общество.
Одним из таких феноменов стала благотворительность как элемент культуры, указывающий на одну из особенностей образа жизни, присущих отечественному социуму на всем протяжении его развития. Ведь именно благотворительность в качестве социокультурного феномена по мере усложнения общественных связей приобретает статус объекта взаимоотношений основных звеньев социальной структуры на всем протяжении отечественной истории, выполняя функцию части механизма стабилизации в обществе в условиях социально-экономического неравенства.
Политика российского правительства XIX в. по отношению к организованной благотворительности, как проявлению общественной активности и самодеятельности в различных формах характеризуется терпимостью к общественным акциям и инициативам благотворительного характера. Данная позиция часто сводилась к поощрению, превознося благотворительные общества за моральную добродетель и приносимую ими общественную пользу. Но делалось это постольку, поскольку это облегчало бремя государственных расходов в такой относительно второстепенной, по мнению правительства, области, как помощь нуждающимся и нищим, и при постоянном ощущении страха, что независимое общественное развитие, даже имеющее благотворительную направленность, может зайти слишком далеко или принять непредвиденные и нежелательные формы. С
1862 г. относительно либеральная позиция государства по отношению к добровольным обществам вовсе не означала отмену детального и постоянного контроля за их деятельностью.
В силу специфики государственного устройства Российской империи, где о предоставлении обществу подлинной свободы речи быть не могло, а политика, несмотря на многие успешные меры в социальной сфере, складывалась лишь в силу конкретных обстоятельств, отношение государства к добровольным благотворительным обществам и в начале XX в., в новых общественно-политических условиях, не являлось результатом продуманной политической линии, отсутствовало глубокое осмысление и признание
роли общественных инициатив в действительном улучшении положения бедных и нуждающихся.
Начавшаяся Первая мировая война потребовала сосредоточения усилий всех участников отечественного благотворительного процесса, в т. ч. благотворительных общественных объединений, на оказание своевременной помощи, потребность в которой возрастала по мере затягивания военных действий и ухудшения жизненного уровня населения значительной части Российской империи. Время диктовало иные приоритеты государственной политики, война не дала реализоваться как запланированным, так и потенциальным общественным усилиям в деле развития адекватной системы социальной помощи в России.
Октябрь 1917 г. на долгие годы прервал процесс российской благотворительной общественной активности в ее привычном смысле, поставив задачу строительства государства граждан с равными возможностями
(в рамках советского классового подхода) и строгого государственного контроля системы социальной защиты, не оставляющей место для деятельности негосударственных общественных объединений.
1. Психоанализ и культура. Избранные труды Карен Хорни и Эриха Фромма. М., 1995.
2. Деревягина Т.Г. Социально-педагогические основы развития благотворительности в Росси: на материалах Тамбовской губернии XIX-XX вв.: автореф. дис. ... канд. пед. наук. М., 1999.
3. Полное собрание сочинений Св. Иоанна Златоуста: в 12 т. 1991. Т. 1, кн. 2.
4. Отчет управления Одесского женского благотворительного общества за 1856 г. // Современник. 1856. № 5.
5. Волконский С.М. Мои воспоминания. М., 1992. Т. 2.
Поступила в редакцию 12.04.2012 г.
UDC 342
ORGANIZATIONAL-LEGAL BASES OF ACTIVITY OF NON-STATE PUBLIC ASSOCIATIONS IN SPHERE OF CHARITY AND SOCIAL HELP IN RUSSIAN EMPIRE OF 19th CENTURY
Artyom Sergeyevich KONOVALTSEV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Theory of State and Law Department, Post-graduate Student, e-mail: fenrir-lunnaya@mail.ru
The article is devoted to the questions of activity of non-state public associations in sphere of charity and social help in the Russian empire of 19th century. The characteristic is given to local government as to the major institutes of charity at local level. Organizational-legal bases of activity of voluntary non-state associations in sphere social help are analyzed.
Key words: charity; social help; non-state public associations.
