CC BY
349
ИСТОРИЯ
УДК 94 (47)
Н.А. Гаврилина, канд. истор. наук, доц., [email protected] (Тула, Россия, ТГПУ им. Л.Н. Толстого)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ПРИЗРЕНИЯ В РОССИИ В XVI-XIX ВВ.
Рассматриваются проблемы законодательного регулирования социального призрения в России в XVI-XIX вв., его становление и развитие. Особое внимание обращено на оформление государственной системы благотворительности, показана роль общественного призрения в России, его формы и значение.
Ключевые слова: законодательная основа призрения в России XVI-XIXвв., законодательные нормы, приказы общественного призрения.
Один из важнейших вопросов, вставших перед правовой наукой и отечественной документацией на современном этапе, является создание систематических собраний нормативно-правовых актов по различным институтам юриспруденции. Для того чтобы разобраться в громадном потоке публикаций законов и подзаконных актов, необходима их систематизация, в основе которой должен быть заложен отраслевой подход в отечественном праве. Данная работа по систематизации нормативно-правовых актов на уровне федерации и ее субъектов требует значительных усилий не только от юристов, но и от специалистов по документоведению.
В решении вышеуказанных вопросов большую пользу мог бы принести опыт составления подобных собраний в дореволюционной России. В связи с этим большой научный интерес представляет рассмотрение вопроса о том, какую роль в истории отечественного права сыграли Своды законов Российской империи. Следует отметить, что роль Сводов законов в последующем развитие российского права в определенной степени была обусловлена историческими и социально-экономическими факторами, существовавшими в период, предшествовавший созданию Сводов.
При изучении законов, связанных с проблемами социального призрения, необходимо получить достаточно полное представление об особенностях генезиса и эволюции документов, обеспечивающих деятель-
ность учреждений, организаций на всем протяжении существования Российского государства и его институтов. Одно из малоизученных направлений - законодательное регулирование социального призрения в России. Оно складывалось постепенно и развивалось в двух основных направлениях: запретительном (направленном на прекращение бродяжничества, нищенства и других форм социально-негативного поведения) и благотворительном (направленном на создание условий, позволяющих нетрудоспособным существовать без прибегания к указанным выше нарушениям социальных норм).
Первые законодательные нормы, имевшие отношения к существовавшей в изучаемое время практике социальной политики и помощи, появились еще в XVI веке. В 1551 году Иван IV созвал собор для разработки внутреннего устройства страны, на котором обсуждались вопросы общественного призрения. Была сделана первая попытка законодательного оформления системы попечения о больных и нетрудоспособных.
На Стоглавом церковном соборе в 1551 году царь отметил бурный рост нищенства, вызванное как отсутствием организованного призрения, так и нежеланием церкви брать на себя расходы по содержанию неимущих.
Соборное уложение 1649 года - сводный закон, мало, что изменил в законодательстве, регулирующем отношения к нищим и убогим. Алексей Михайлович придерживался старой нищелюбивой традиции с ее подаянием и ограничивался частными благотворительными актами. Соборное уложение окончательно прикрепило крестьян к земле, а горожан к посадам.
Попытки систематизировать законодательство путем его изложения в форме сводных актов или сборников по определенной системе имели место на важнейших этапах развития Российского государства. Важное место в развитии российского права сыграло Соборное уложение 1649 года -сводный закон, заменивший собой действовавшие до того акты по правовому регулированию государственного правления и правовому статусу отдельных социальных групп в нашей стране. По степени систематизации и техники обработки нормативного материала Уложение соответствовало тогда западноевропейским правовым актам.
Отсутствие правильно организованной социально-ориентированной политики благотворения в России на пороге нового времени было не самой главной проблемой. Однако реформы, проводимые в России в этот период, требовали рынка свободной и дешевой рабочей силы. Все это и определило политику Петра I в социальной сфере.
Большую роль в этом сыграл указ 1682 года, в разработке которого лично принимал участие царь Федор Алексеевич, брат Петра I. Указ содержал многие из тех идей, «которые руководили затем законодательством русским по делам общественного призрения» [1; с. 94].
Не вошедший в Полное собрание законов Российской империи этот указ заслуживает особого внимания. Им после анализа ситуации с профессиональным нищенством в России и со ссылкой на опыт Запада были намечены меры, которые необходимо было предпринять для борьбы с этим социальным злом.
Указ 1682 года знаменует поворотный момент в истории развития идеи общественного призрения, что указ можно считать концом древнейшей системы помощи бедным. Это было началом полного признания необходимости государственного призрения.
В целях государственной безопасности нищих решено было разделить на две группы: неработоспособных, больных, с одной стороны, и могущих работать - с другой, для первой группы создать необходимые условия проживания, а по отношению к нищим, которое здоровые, но уклонялись от труда, применить репрессивные меры.
Петр I продолжал проводить репрессивные меры. Указом от 30 ноября 1692 (1) года Петр I предписал за «притворное лукавство» в «нищенском образе» строго наказывать виновных - «бить кнутами» и ссылать в Сибирь. Этот указ, видимо, не был точно приведен в исполнение, поэтому был издан новый Указ от 14 марта 1694 года
В целях осуществления трудовой помощи Петр I предписывал принуждать работоспособных нищих к труду. В 19 пункте инструкции или наказе воеводам от 1719 года предписывалось нищих «в службу или работу, куда будет требоваться, отсылать»; главой XX регламента или устава главного министра от 1721 года администрации предписывалось здоровых нищих, привыкших к лени, «посылать на работу» [2; с. 13]. Таким образом, Петр I различает трудовую помощь работоспособным и чистую благотворительность действительно нуждающимся.
Заслуживает особого внимания забота Петра I о незаконнорожденных детях. Указом от 4 ноября 1714 года предписывалось «для зазорных младенцев при церквах сделать госпитали, в Москве - мазанки, и в других городах деревянные»; тем же указом был определен размер отпускавшихся на содержание детей денег [3; с. 256]. Указ от 4 ноября 1715 года, подтверждавший в общем указ предыдущего года, предписывал «давать денег, приставленным кормилицам на год денег по 3 рубля, да хлеба по полуос-мин на месяц, а младенцам по 3 деньги на день» [4; с.128]. Указом от 1 февраля 1720 года давалась возможность отдавать для воспитания тем, кто хотел их принять к себе.
Преемники Петра I продолжали издавать указы о запрещении нищенства, вплоть до 1775 года, и указы эти во многом повторяли подобные петровские распоряжения. Но около 20 изданных Петром I указов против нищенства практически не были реализованы, так как для этого не существовало социальных и экономических условий, т.е. общество не созрело еще для создания эффективной системы социальной помощи.
В результате петровской государственной деятельности начала формироваться политика страны в сфере призрения и благотворительности, развивались формы призрения, выявлялись нуждающиеся и их социальные категории.
Продолжила традицию систематизации российского законодательства в сфере социального призрения в России Екатерина II.
Создавая свой «Наказ», Екатерина II определила ряд принципов, общих и частных, следование которым предполагало и способствовало созданию реального механизма социальной защиты. Одна из главных мыслей, пронизывающей весь «Наказ», - законы должны быть наполнены духом милосердия.
В первые годы своего правления Екатерина II пристальное внимание обращала на призрение военных чинов. 7 февраля 1774 года был подписан указ, касающийся дальнейшей судьбы отставных военных чинов, в котором предписывалось воинам, ушедшим в отставку или не способным к службе, «определять пропитание» из ведомства главной Военной канцелярии [5; с. 22].
Наряду с военными чинами пользовались призрением и жены военнослужащих. Указом от 14 марта 1763 года предписывалось солдатских, драгунских, матросских и рекрутских жен определять в богадельни [6; с. 25].
В 60-70-ые гг. XVIII века под руководством Екатерины II были созданы специализированные учреждения для воспитания и образования детей: воспитательные дома в Москве и Петербурге для подкидышей, незаконнорожденных, законных детей, оставляемых родителями по бедности.
1 сентября 1763 года был издан Высочайший манифест об учреждении в Москве воспитательного дома [7; с. 5].
В соответствии с Указом коллегии экономии воспитательные дома были созданы в Нижнем Новгороде и других городах.
Воспитательные дома были учреждениями дорогими, требовали на свое образование и текущее содержание больших денежных средств.
По отношению к профессиональным нищим Екатерина II хотя и продолжала прежние меры, но уже с существенными отличиями. При ней прекратилось бесполезное «нещадное битье» нищих. В указе от 12 августа 1775 года отмечается, что запрещено просить милостыню в селах и деревнях.
В 1775 году императрица решилась на создание особого учреждения для работ, упомянутого в приведенном указе, - работного дома. Было решено учредить работные дома под ведомством полиции в Москве. Работные дома учреждались для принудительного труда и имели карательноисправительный характер.
Все это было подготовкой к оформлению государственной системы благотворительности, которая имела бы новый управленческий аппарат,
финансирование, направления и методы деятельности. Это подтвердилось изданием 7 ноября 1775 года Учреждения о губерниях, которое стало точкой отсчета той системы организации общественного призрения, которая сохранилась в России до введения ведомств [8, с. 304].
Учреждением для управления губернией 7 ноября 1775 года решено, что в каждой губернии для заведования и распоряжения делами общественного призрения, были открыты особые приказы общественного призрения.
Приказы общественного призрения не представляли собой вполне бюрократических учреждений, получивших развитие при преемниках Петра I, но вместе с тем они не служили и выражением идеи самоуправления как это было организовано древнеземскими органами на Руси. Екатерина II решила соединить эти два противоположных начала.
Учреждением о губерниях, а затем постановлениями приказам общественного призрения вменялось в обязанность устроить и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, дома для неизлечимых больных, дома для сумасшедших, дома работные, в которых бедные люди могли бы обеспечить себе пропитание своим трудом, дома смирительные для исправления людей.
Екатерина II, развивая систему государственного призрения и насаждая закрытые благотворительные заведения, не исключала возможности и открытых форм призрения: амбулаторная медицинская помощь, раздача денег немогущим работать и т.д.
Приказы общественного призрения как административный орган подчинялись: в 1775-1802 годах - коллегии экономии; 1802-1810 - министерству внутренних дел; 1810-1819 - министерству полиции; с 1819 -вновь министерству внутренних дел. Были приняты уставы, формы и правила содержания призреваемых.
Учреждение приказов общественного призрения означало, что государство официально не только признало необходимость, но и взяло на себя обязанность заботиться о наиболее незащищенной части общества, выполняя этим одну из своих важнейших социальных функций.
Таким образом, при правлении Петра I и Екатерины II была проведена трудоемкая работа по систематизации российского законодательства. Активная законодательная деятельность привела к накоплению огромного законодательного материала.
В начале XIX века было увеличено число приказов и расширены их финансовые возможности. В управлении приказами был введен императорский контроль за финансовой деятельностью, создана иерархия в управлении, появилась некоторая степень коллегиальности. Совершенствовались финансовые основы деятельности системы благотворительности и общественного призрения.
В этот период проводилась дальнейшая работа по систематизации законодательства. Согласно императорскому указу Николая I от 31 января 1826 года, эта обязанность была возложена на вновь образуемое II Отделение собственной Его Императорского величества канцелярии. Работа II Отделения началась с собирания всех действующих актов в единое собрание. С этой целью было издано Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ), где в хронологическом порядке располагались тексты законов, указов, распоряжений, изданных с 1649 года по 12 декабря 1825 года. К 1830 году работа была закончена. Полное собрание законов составило 45 объемных томов законодательных текстов и приложений.
В 30-е годы XIX века началось печатание второго Полного собрания законов, куда были включены тексты узаконенных изданий после 12 декабря 1825 года. Свод законов был напечатан к концу 1832 года. Свод законов был переиздан в 1842 году, затем в 1857 году, нового полного издания не было до 1892 года.
В Своде законов Российской империи нашли отражение статьи, касающиеся образования приказов общественного призрения, их состава, имущества, капиталов, доходов, расходов. Представлен Устав об управлении заведениями, подведомственными приказам.
К середине XIX века возникают новые структуры общественного призрения: Попечительства при православных церквях, Временные комитеты для разбора и призрения нищих и Попечительства о народной трезвости.
Положение о Приходских Попечительствах при православных церквях было принято в 1864 году. Задачами создаваемых Попечительств декларировались: забота о благоустройстве и благосостоянии приходской церкви, благотворительная деятельность в пределах прихода.
В 1837 году начали создаваться Временные комитеты для разбора и призрения нищих. Учреждением комитетов имелось в виду привлечь к борьбе с нищенством добровольных деятелей, отдавших этому делу свои средства или личный труд.
Таким образом, к середине XIX века появились новые структуры общественного призрения - комитеты и попечительства для разбора и призрения нищих. Эти учреждения были обеспечены законодательными актами и определены финансированием. Однако большое количество указов и других документов не создали целостной системы общественного призрения и организованной благотворительности.
Отмена крепостного права повлекла за собой серию либеральных реформ, суть которых заключалась в приведении ряда важных социальных институтов в соответствие с новыми социально-экономическими реалиями, с новой классовой структурой общества. Произошли изменения и в институте социального призрения. К земствам перешли функции упразднен-
ных приказов общественного призрения. В 1869 году к ведению земств отошли и капиталы приказов.
Основными структурами, через которые осуществлялась новая социальная политика, стали выборные представительные (всесословные) учреждения местного административно-хозяйственного управления - земского (1864г.) [9; с. 26] и городского (1870г.) [10; с. 14], пришедшие на смену бюрократическо-сословным приказам общественного призрения, ставшие правопреемниками последних.
Общим нормативным актом, на основании которого создавались и функционировали земства явилось «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В обязанности земств входила забота о начальном образовании, здравоохранении и собственно общественном призрении. Общественное призрение осуществлялось на основании тех же нормативных актов, что и в предыдущий период, включая и «Учреждение для управления губерний». Были утверждены и Временные Правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, самый существенный недостаток которых, повлиявший на масштабы и качество общественного призрении, отсутствие четкого разграничения источников доходов земских учреждений и казны. В 1892 году все это разрозненное законодательство было формально сведено в «Устав об общественном призрении» [11; с. 107] Основными принципами Устава оставались: сословность социального призрения, жесткий государственный контроль, разрешительный порядок открытия частных благотворительных обществ и учреждений.
Книга вторая «Устава об общественном призрении» включала статьи, касающиеся благотворительных ведомств и учреждений «на особых основаниях управляемые»:
1. «Благотворительные заведения, состоящие под непосредственным покровительством Их Императорских Величеств или Членов Императорского Дома.
2. Заведения общественного призрения, комитетов, обществ и касс благотворительных, особо заведуемых Министерством внутренних дел.
3. Благотворительные заведения Императорского Человеколюбивого общества.
4. Духовные и некоторые другие попечительства о бедных».
Земская деятельность по призрению началась в неблагоприятных
условиях. Общественное призрение, находившееся в ведении приказов общественного призрения, переходило в руки земских учреждений. В большинстве случаев, земство получало от приказов совершенно неустроенное дело. В особо неудовлетворительном положении находились врачебные и благотворительные учреждения приказов.
Земства не имели в истории общественного призрения в России опыта, поэтому результаты земской деятельности не могли быть значительными, тем более земства испытывали постоянные финансовые затруднения. Несмотря на это, земские учреждения сделали для дела общественного призрения, относительно немало, и их опыт заслуживает самого серьезного внимания.
На первом месте при распределении необязательных расходов находилось народное здравоохранение, на втором месте - народное образование, земства нашли возможность третье место по своим расходам предоставить общественному призрению.
Значительным тормозом в развитии общественного призрения служила неопределенность российского законодательства. Действующими положениями признавалась обязательность земских учреждений оказывать помощь и призрение нуждающимся лицам. Эта помощь понималась очень широко и по закону должна была не только оказываться людям, уже нуждавшимся в ней, но и способствовать предотвращению нищеты. Установить такие сложные и обширные обязанности закон не давал возможностей: было не ясно, при каких условиях и в каких случаях эта обязанность для земства возникала и какими способами она должна была осуществляться. Закон не определял ответственности органов призрения.
Пойдя на легализацию идущей снизу инициативы путем инициирования создания органов местного самоуправления, государство в силу его специфики сразу же начинает рассматривать земства как постоянный источник оппозиции самодержавию и приступает к последовательному ограничению сферы его компетенции, стремясь сделать это за счет включения его в орбиту деятельности государственных органов местного управления. Все это приводит к тому, что земства в своих попытках отстоять самостоятельность от текущей работы для решения неотложных социальных вопросов на местном уровне, что входило в сферу их компетенции, все чаще тяготеют к организации и участию в акциях, более присущих политическому движению, отчего дело организации призрения по линии земств не сопровождается должной общественной активностью. Государство в лице правительства со своей стороны, наблюдая политические притязания земского движения как отдельными мерами, так и принятием земской контрреформы, сужает как финансовые, так и самодеятельные полномочия земств до минимума, что впоследствии, естественно, резко негативно отразилось на работе земств по организации и обеспечению общественного призрения в земских губерниях России.
Идея о необходимости участия общественных сил в деле призрения казалась настолько всеобщей и очевидной, что положительное разрешение ее при устройстве земской организации не подлежало, по-видимому, никакому сомнению. Так смотрели на дело и составители земского положения, но тем не менее им не удалось создать опреде-
ленные законодательные нормы для осуществления общественного призрения в руках земских учреждений.
Как и приказы, земства не являлись монополистами в области социального призрения. Они лишь были главным звеном, центральным элементом, скреплявшим сложную и все более разрастающуюся систему помощи экономически неактивному населению России.
Список литературы
1. Благотворительная Россия. СПб, 1903, Т .1.
2. Мюнстенберг Э.М. Объединение деятельности благотворительных уреждений. М., 1900.
3. Полное собрание законов Российской империи. 1830. 1 собрание. Т.18. С. 250-256
4. Полное собрание законов Российской империи. 1830. 1 собрание. Т.5. С. 100-128.
5. Соколовский М.Н. Екатерина Великая как благотворительница. Вестник благотворительности. 1902, №1. С. 27-51; №2. С.13-28.
6. Детская помощь. СПб. 1894. № 11. С.15-16.
7. Полное собрание законов Российской империи. 1830. 1 собрание. Т.20. С. 229-304.
8. Полное собрание законов Российской империи. 1857. Т.37. С.
13-26.
9. Полное собрание законов Российской империи. 1857. Т.39. С.1-14.
10. Устав об общественном призрении. СПб. 1892. С.1-107.
N. Gavrilina.
Russian legislative regulation of social charity in XVI-XIX centuries.
The article is concerned to the problems of social charity in Russia in XVI-XIX centuries. The special attention is given to the process offorming State system of charity and the role of social charity in Russia.
Keywords: legislative base of social charity in XVI-XIX centuries.
Получено 10.10.2010 г.
