CC BY
32
УДК 34:[36+504] (571.14)
А.Г. Сальник СГГ А, Новосибирск
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИО-ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМОЙ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
A.G. Salnik
Siberian State Academy of Geodesy (SGGA)
10 Plakhotnogo Ul., Novosibirsk, 630108, Russian Federation
ORGANIZATIONAL-AND-LEGAL ASPECTS OF NOVOSIBIRSK REGION SOCIO-ECOLOGICAL-AND-ECONOMIC SYSTEM MANAGEMENT
The basis for any activities including those of environmental management is establishment of the well-ordered system of legal regulations which - if strictly obeyed - secures achievement of tasks and objectives facing the government. It is also important to develop a system of federal executive bodies capable to pursue a government policy in this field. It may be carried out directly or by coordinating activities of other state municipal bodies as well as citizens and organizations. The article analyzes basic acts of the federal level, which regulate ecological-and-economic development of the region, reveals main problems of legal securities and offers the ways to reform them.
Для человека, как главного субъекта регионального развития, важно, чтобы экологические факторы учитывались в полной мере, так как целью территориального развития является «сохранение, приумножение и сбалансированность развития социального, природоресурсного, хозяйственного, экологического и культурно-исторического потенциала регионов в качестве исходного условия стабильной жизнедеятельности и предотвращения дезинтеграции пространственно локализованных сред».
В основе любой деятельности, в том числе и деятельности по охране окружающей среды, лежит установление упорядоченной системы правовых норм, обязательное исполнение которых обеспечит достижение целей и задач, стоящих перед государством. Кроме того, немаловажным является создание системы федеральных органов исполнительной власти, способных реализовать государственную политику в этой области, как непосредственно, так и координируя деятельность иных государственных, муниципальных органов, граждан и организаций.
Правовое регулирование эколого-экономического развития региона обеспечивается законами, нормативно-правовыми актами, указами, распоряжениями, программами на федеральном и региональном уровнях. К основным правовым актам федерального уровня относятся:
- Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 г. он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
- Закон Российской Федерации «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 г. (в ред. Федерального закона от 15.04.98 г. № 65-ФЗ) регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;
- Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000 г.);
- Закон Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.95 г. (в ред. Федерального закона от 30.12.01 г. № 196-ФЗ) регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 29.10.02 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих экологическому контролю»;
- Лесной кодекс РФ (1997 г.);
- Земельный кодекс РСФСР (1993 г.);
- Водный кодекс РФ (1995 г.);
- Закон Российской Федерации «О недрах» (1995 г.);
- Закон Российской Федерации «О животном мире» (1995 г.);
- Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30.12.01 г. № 195-ФЗ (глава 8. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования).
Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», закрепляя в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде (статья 3) и определяя виды негативного воздействия на нее, в том числе выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, загрязнение недр и почв, размещение отходов производства и потребления, загрязнение окружающей среды шумом, электромагнитными и другими видами физических воздействий (пункты 1 и 2 статьи 16), тем самым, по существу, предписывает взимание соответствующих платежей и называет объект обложения - виды негативного воздействия на окружающую среду. Кроме того, им устанавливаются и другие существенные признаки этих платежей:
1. Субъекты - юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду (пункт 4 статьи 15);
2. В общей форме облагаемая база - выбросы и сбросы загрязняющих веществ и иные виды негативного воздействия на окружающую среду в пределах нормативов, устанавливаемых в целях ее охраны (статьи 22-28).
Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, был утвержден Постановлением Правительства РФ от 28.08.92 г. № 632 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.06.01 г. № 463).
В соответствии с нормативно-правовым комплексом, содержащимся в указанных положениях федерального законодательства, в их взаимосвязи, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Что же касается порядка определения платы и ее предельных размеров, то федеральный законодатель предоставил право его установления Правительству РФ.
Недостаточность правового обеспечения развития региональных эколого-экономических подсистем указала направления его реформирования, представленные на рис. 1.
1. Разработка нормативно-правовой базы совершенствования региональной и муниципальной систем управления охраной окружающей природной среды и природопользованием, включая осуществление обоснованного разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями.
Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулирования природоохранной деятельности и природопользования должны обеспечить:
- Согласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях;
- Обоснованное разграничение полномочий Российской Федерации и Тюменской области в сфере природопользования и охраны окружающей среды, включая муниципальный уровень;
- Создание экономических и финансовых механизмов в области природопользования и охраны окружающей среды, рациональное реформирование системы платежей за природные ресурсы;
- Создание системы информационного обеспечения, осуществления государственного регулирования природопользования;
- Совершенствование системы лицензирования природопользования, создание условий для реализации комплексного подхода к природопользованию;
- Разработку более совершенной системы экологических нормативов, норм, требований и правил;
- Четкое разграничение функций и координацию деятельности органов, осуществляющих государственный экологический контроль и контроль природных ресурсов, предотвращающий их несанкционированное и экономически неэффективное использование;
- Единый подход к проведению государственного контроля, системе применения санкций к нарушителям законодательства о природных ресурсах и охране окружающей среды;
- Законодательное закрепление форм участия общественных организаций и граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов;
- Развитие законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования в целом, по отдельным видам природных ресурсов и компонентам природной среды, видам их использования и видам воздействия на окружающую среду (законы о растительном мире, атмосферном воздухе, почвах, питьевой воде, рыболовстве и т. д.);
- Развитие нормативно-правовой базы, направленной на эффективную реализацию отдельных функций государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды (законы и другие нормативные правовые акты об экологических программах, контроле, мониторинге, нормировании, сертификации, страховании, о плате за природопользование и т. д.);
- Законодательное закрепление защиты населения от различных видов неблагоприятного воздействия.
1. Разработка нормативно-правовой базы совершенствования региональной и муниципальной систем управления охраной окружающей природной среды и природопользованием, включая осуществление обоснованного разграничения полномочий между региональным и муниципальным
уровнями
2. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на совершенствование финансово-экономического механизма в области охраны окружающей природной среды и природопользования
3. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на компенсацию материального ущерба гражданам от вреда их здоровью, причиненного неблагоприятным воздействием загрязнений окружающей природной среды
-- 4. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на
урегулирование экологических проблем при ликвидации и конверсии
предприятий
5. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на регулирование региональных экологических проблем сохранения биологического разнообразия при высоком уровне антропогенной нагрузки
Рис. 1. Направления реформирования законодательной и нормативной системы управления Российской Федерации
Формируемую нормативно-правовую базу необходимо ориентировать на поэтапное решение экологических проблем и ликвидацию пробелов в региональном законодательстве, что обеспечит условия для достижения экологически безопасных уровней воздействия на окружающую природную среду наиболее эффективными средствами.
2. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на
совершенствование финансово-экономического механизма в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Новая нормативноправовая база позволит усовершенствовать финансово-экономический механизм, снизить антропогенную нагрузку и повысить качество
окружающей среды в целом.
3. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на
компенсацию материального ущерба гражданам от вреда их здоровью, причиненного неблагоприятным воздействием загрязнений окружающей природной среды.
Нормативно-правовые акты, регламентирующие механизм и порядок возмещения материального ущерба гражданам от вреда здоровью, вызванного загрязнением окружающей среды, отсутствуют.
Необходимо иметь нормативно-правовые акты, регламентирующие механизм и порядок возмещения материального ущерба гражданам от вреда здоровью, вызванного загрязнением окружающей среды, основанные на бюджетной системе Российской Федерации, утвержденном Приказом Минфина России от 29.12.2000 г. № 420».
Существующая система законодательных актов по отдельным видам природных ресурсов сложилась в соответствии с практикой отраслевого управления природопользованием, ориентированного на максимальные объемы эксплуатации природных ресурсов единым (монопольным) государственным предприятием в лице министерства или ведомства. Этот подход тормозит переход к цивилизованным методам хозяйствования, развитие законодательства и выявление экономически целесообразных границ разгосударствления собственности на те или иные виды природных ресурсов.
Для обеспечения комплексного подхода на практике необходимо реформировать законодательную и нормативную систему регулирования природопользования и создать нормативно-правовую базу, обеспечивающую развитие города на основе следующих общих принципов: приоритет охраны здоровья нынешних и будущих поколений; приоритет охраны окружающей природной среды; использование природных ресурсов как основы жизнедеятельности человека; экономизация законодательства, регулирующего экологические отношения; экологизация законодательства, регулирующего хозяйственную и иные сферы деятельности.
Принятие и исполнение нормативно-правовых актов позволит реализовать возмещение материального ущерба гражданам от вреда здоровью, вызванного загрязнением окружающей среды.
© А.Г. Сальник, 2008
