CC BY
182
УДК 332.1:504
А.В. Жаров
СГГ А, Новосибирск
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ
A.V. Zharov
Siberian State Academy of Geodesy (SSGA)
10 Plakhotnogo Ul., Novosibirsk, 630108, Russian Federation
ORGANIZATIONAL-AND-LEGAL ASPECTS OF TERRITORIAL ECOLOGICAL-AN D-ECONOMIC SYSTEMS FUNCTIONING
Legal regulation of ecological-and-economic development of the region is secured by the laws, normative-and-legal acts, decrees, instructions and programs at the federal and regional levels. The article analyses main legal acts responsible for the regulation of territorial ecological-and-economic systems of the Russian Federation and enumerates the objects which are subject to ecological monitoring. The author puts forward the main problems of legal mechanisms functioning and offers the ways of the current legislation improvement as concerns ecological-and-economic systems regulations. To realize these measures it is necessary to take into account certain principles discussed in the article.
В основе любой деятельности, в том числе и деятельности по охране окружающей среды, лежит установление упорядоченной системы правовых норм, обязательное исполнение которых обеспечит достижение целей и задач, стоящих перед государством. Кроме того, немаловажным является создание системы федеральных органов исполнительной власти, способных реализовать государственную политику в этой области, как непосредственно, так и координируя деятельность иных государственных, муниципальных органов, граждан и организаций.
Правовое регулирование эколого-экономического развития региона обеспечивается законами, нормативно-правовыми актами, указами, распоряжениями, программами на федеральном и региональном уровнях. К основным правовым актам федерального уровня относятся:
- Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 г. Он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально- экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
- Закон Российской Федерации «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 г. (в ред. Федерального закона от 15.04.98 г. № 65-ФЗ) регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию
конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;
- Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000 г.);
- Закон Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.95 г. (в ред. Федерального закона от 30.12.01 г. № 196 -ФЗ) регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 29.10.02 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих экологическому контролю»;
- Лесной кодекс РФ (1997 г.);
- Земельный кодекс РСФСР (1993 г.);
- Водный кодекс РФ (1995 г.);
- Закон Российской Федерации «О недрах» (1995 г.);
- Закон Российской Федерации «О животном мире» (1995 г.);
- Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30.12.01 г. № 195-ФЗ (глава 8. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования).
Недостаточность правового обеспечения развития региональных эколого-экономических систем указала направления его реформирования:
1. Разработка нормативно-правовой базы совершенствования региональной и муниципальной систем управления охраной окружающей природной среды и природопользованием, включая осуществление обоснованного разграничения полномочий между региональными и муниципальным уровнями.
Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулирования природоохранной деятельности и природопользования должны обеспечить:
- Согласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях;
- Обоснованное разграничение полномочий Российской Федерации и региона в сфере природопользования и охраны окружающей среды, включая муниципальный уровень;
- Создание экономических и финансовых механизмов в области природопользования и охраны окружающей среды, рациональное реформирование системы платежей за природные ресурсы и т. д.
Формируемую нормативно-правовую базу необходимо ориентировать на поэтапное решение экологических проблем и ликвидацию пробелов в региональном законодательстве, что обеспечит условия для достижения экологически безопасных уровней воздействия на окружающую природную среду наиболее эффективными средствами.
2. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на совершенствование финансово-экономического механизма в области охраны окружающей природной среды и природопользования.
Существующее природно-ресурсное и экологическое законодательство не обеспечивает полную регламентацию экономического механизма природопользования. Это существенно влияет на финансовые интересы региона и снижает экономический эффект природопользования.
Нормативно-правовая база финансово-экономического механизма должна стимулировать рациональное природопользование и обеспечивать повышение налоговых поступлений (прежде всего рентных) в региональный бюджет. Экономизация законодательства позволит:
- Реструктурировать налогооблагаемую базу, снизив нагрузку на обложение труда и капитала;
- Повысить базовые нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- Повысить удельный вес ресурсных и экологических платежей в общей структуре налоговых поступлений;
- Аккумулировать и целевым назначением использовать полученные средства.
Новая нормативно-правовая база позволит усовершенствовать финансово-экономический механизм, снизить антропогенную нагрузку и повысить качество окружающей среды в целом.
3. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на компенсацию материального ущерба гражданам от вреда их здоровью, причиненного неблагоприятным воздействием загрязнений окружающей природной среды.
Нормативно-правовые акты, регламентирующие механизм и порядок возмещения материального ущерба гражданам от вреда здоровью, вызванного загрязнением окружающей среды, отсутствуют. Это нарушает принцип социальной справедливости и отрицательно сказывается на достижении социального согласия в условиях устойчивого экономического развития.
Необходимо иметь нормативно-правовые акты, регламентирующие механизм и порядок возмещения материального ущерба гражданам от вреда здоровью, вызванного загрязнением окружающей среды, основанные на бюджетной системе Российской Федерации (код бюджетной классификации 1050600 «плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов»), утвержденном Приказом Минфина России от 29.12.2000 г. № 420».
Существующая система законодательных актов по отдельным видам природных ресурсов сложилась в соответствии с практикой отраслевого управления природопользованием, ориентированного на максимальные объемы эксплуатации природных ресурсов единым (монопольным) государственным предприятием в лице министерства или ведомства. Этот подход тормозит переход к цивилизованным методам хозяйствования, развитие законодательства и выявление экономически целесообразных границ разгосударствления собственности на те или иные виды природных ресурсов.
Для обеспечения комплексного подхода на практике необходимо реформировать законодательную и нормативную систему регулирования природопользования и создать нормативно-правовую базу, обеспечивающую развитие города на основе следующих общих принципов: приоритет охраны здоровья нынешних и будущих поколений; приоритет охраны окружающей природной среды; использование природных ресурсов как основы жизнедеятельности человека; экономизация законодательства, регулирующего экологические отношения; экологизация законодательства, регулирующего хозяйственную и иные сферы деятельности.
Принятие и исполнение нормативно-правовых актов позволит реализовать возмещение материального ущерба гражданам от вреда здоровью, вызванного загрязнением окружающей среды.
4. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на урегулирование экологических проблем при ликвидации и конверсии предприятий.
Реструктуризация экономики региона приводит к перепрофилированию и закрытию предприятий, что становится причиной многих экологических проблем. Нормативно-правовой и экономический механизмы ликвидации и конверсии практически не разработаны.
Решение экологических проблем при ликвидации и конверсии предприятий должно базироваться на региональной программе по реструктуризации экономики; обязательности экологической экспертизы; достаточном финансировании; комплексном подходе и т. д.
Реализация механизма ликвидации и конверсии предприятий возможна при условии правового обеспечения этого процесса.
5. Разработка нормативно-правовой базы, направленной на регулирование региональных экологических проблем сохранения биологического разнообразия при высоком уровне антропогенной нагрузки.
Существующее экологическое законодательство не обеспечивает экономико-правовой механизм сохранения биологического разнообразия в регионе. Формирование антропогенной нагрузки идет без учета экологической емкости территории и основ экологического планирования. В результате этого увеличивается число редких и исчезающих видов животных и растений.
Нормативно-правовая база сохранения биологического разнообразия в условиях высокой антропогенной нагрузки должна базироваться на
приоритетности охраны окружающей природной среды и использовании природных ресурсов как основы жизнедеятельности человека. Сохранение биологического разнообразия должно стать лимитирующим фактором в развитии некоторых отраслей экономики региона.
Таким образом, экологическая политика проводится при взаимодействии органов государственной власти РФ с учетом формирования государственной экологической политики РФ и интересов региона.
Для реализации предложенных направлений реформирования в регионе необходимо учитывать следующие принципы.
1. Переход от преимущественно директивных методов управления в этой сфере к экономическим методам регулирования при реализации принципа платности пользования природной средой, природными ресурсами и охраной окружающей среды. Система платного пользования природной средой и приходными ресурсами включает:
- Платежи за загрязнение окружающей среды;
- Штрафы и иски за аварийное загрязнение;
- Платежи за природные ресурсы;
- Штрафы и иски за нерациональное использование природных ресурсов и нарушения природоохранного законодательства;
- Стимулирование природоохранной деятельности: «меньше
загрязняешь -меньше платишь»; система целевого финансирования; льготное кредитование и другие финансовые меры, обеспечивающие повышение эффективности пользования природной средой и природными ресурсами.
2. Создание Экофонда, в котором аккумулируются платежи за загрязнение окружающей среды и другие финансовые средства, предназначенные для реализации природоохранных мероприятий. Фонд позволит обеспечить устойчивую финансовую поддержку реализации региональной экологической политики на всех ее территориальных уровнях, принципиально важную в условиях фактического прекращения бюджетного финансирования (федерального, республиканского, муниципального).
Обоснованное взимание платы за пользование природными ресурсами в республиканский бюджет и внесение платежей за загрязнение окружающей среды в экофонд обеспечили более устойчивую финансовую базу для реализации эколого-инновационных программ и проектов, направленных на оптимизацию пользования природной средой и природными ресурсами, охрану окружающей среды.
3. Формирование новой организационной структуры и механизмов управления пользованием природной средой и природными ресурсами, системы государственного экологического регулирования, системно обеспечивающих федеральные и региональные интересы по рациональному использованию, охране и воспроизводству природных ресурсов, охране окружающей среды.
4. Осуществление административной поддержки общественного экологического движения.
1. Жаров, А.В. Методы прогнозирования оптимальных решений в управлении эколого-экономическими системами [Текст] / А.В. Жаров // III международный научный конгресс «ГЕО-Сибирь-2007». - Новосибирск. - 2007. - С. 185-189.
2. Овчаруг, В.Г. Роль государства в управлении эколого-экономическими системами [Текст]/ В.Г. Овчаруг, А.В. Жаров // Сборник материалов межвузовского семинара «Современные проблемы экономики и менеджмента». - Новосибирск. - 2006. -С. 21-31.
3. Никонова, Я.И. Функционирование и развитие эколого-экономических подсистем [Текст]/ Я.И. Никонова, А.О. Сизова, С.А. Кузнецов. - Новосибирск. - 2007. -С. 67-83.
© А.В. Жаров, 2008
