CC BY
38
Е.И. Шаманина
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГИЛИЗАЦИИ
НЕЗАКОННЫХ ДОХОДОВ
ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS RELATED TO LEGALIZATION OF ILLEGAL INCOMES
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы, связанные с противодействием легализации незаконных доходов в банковской системе. Приведен перечень мер, направленных на предотвращение легализации незаконных доходов. Рассмотрены виды ответственности за нарушения законодательства в этой области и полномочия Банка России по применению мер воздействия.
Abstract. The article describes issues related to legalization of illegal incomes in banking system. A list of measures against to legalization of illegal incomes is presented. The types of liability for violations of the law in the area to legalization of illegal incomes and enforcement powers of the Bank of Russia on the application of the measures are also presented.
Ключевые слова. Противодействие легализации незаконных доходов; перечень мер по предотвращению легализации незаконных доходов; ответственность за нарушения законодательства; применение мер воздействия.
Keywords. Risk of legalization of illegal incomes; list of measures on prevention to legalization of illegal incomes; liability for violation of the law on money laundering; application of measures to influence.
В настоящее время рост объемов отмывания и легализации незаконных доходов занимает одно из лидирующих мест среди наиболее тревожных тенденций в мировой статистике финансовых преступлений. По оценкам экспертов, в последние годы доходы от различного рода финансовых преступлений составляют от 2 до 5% мирового валового продукта, т.е. от 1 до 3 трлн. дол. США в год, при этом ежегодно в мире отмывается не менее 600 млрд. дол. США. В связи с этим борьба с отмыванием и легализацией незаконных доходов становится одной из наиболее актуальных задач, стоящих перед международным сообществом в целом и перед каждым государством в отдельности.
Началом борьбы с такого рода негативными явлениями на международном уровне можно считать заключение двух- и многосторонних договоров, принятие международных резолюций и деклараций. В организационном плане реализацией этих усилий явилось создание Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег FATF (ФАТФ). В июне 2003 г. к ФАТФ присоединилась и Россия. ФАТФ разработала для финансовых институтов и надзорных органов рекомендации по борьбе с отмыванием и легализацией капитала. В их основе лежат программы «Знай своего клиента» и «Должная проверка». В соответствии с ними финансовые институты должны разрабатывать программы и процедуры по выявлению подозрительных клиентов и подозрительных сделок. В рекомендациях перечислены: преступления, связанные с отмыванием и легализацией капитала; требования по идентификации и проверке клиентов, фиксированию и хранению информации, а также направлению сообщений о подозрительных сделках в уполномоченный орган. Основными мерами, которые в зависимости от уровня риска должны предпринимать финансовые институты при проверке клиента, являются следующие [3, с.55]:
• идентификация и проверка личности клиента на основании достоверных данных, полученных из независимого источника;
• идентификация и проверка личности конечного выгодоприобретателя;
• получение информации о целях установления и предполагаемой природе деловых отношений;
• изучение проводимых клиентом сделок для подтверждения того, что они соответствуют представлениям финансового учреждения о клиенте, природе бизнеса клиента и оценке уровня риска, связанного с ним.
Позже в сферу деятельности ФАТФ были включены вопросы противодействия финансированию терроризма. С введением принятых ФАТФ документов по вопросам противодействия финансированию терроризма в мировом банковском сообществе изменился взгляд на банковскую тайну, отношения с клиентом вышли на другой уровень.
Отдельные страны придерживаются различных подходов к регулированию деятельности по противодействию легализации доходов, полученных незаконным путем. В разных государствах имеются также различия в том, на кого возложена ответственность за регулирование этой деятельности. В некоторых странах к этой работе привлекаются органы банковского надзора, в других эти обязанности возлагаются на отдельное государственное ведомство. При этом должны выполняться следующие общие требования:
- государство должно рассматривать как противозаконные действия лиц, осуществляющих деятельность по легализации незаконных доходов и финансированию терроризма или оказывающих помощь в такой деятельности;
© Шаманина Е.И., 2012
- государство должно установить процедуры, соответствующие международно-признанным принципам;
- государство должно предусмотреть возможность конфискации имущества и средств, полученных незаконным путем, а также доходов от деятельности по легализации незаконных доходов или финансированию терроризма, если они используются или предназначены для использования в таких преступлениях.
Различные меры экономического характера, предпринимаемые отдельными государствами, призванные исключить или ограничить возможность использования преступниками приобретенных незаконными путями доходов, представляют собой важнейший компонент программ по борьбе с преступностью в международном масштабе.
В России деятельность по борьбе с легализацией незаконного капитала регулирует Федеральный закон от 7 августа 2001 г. №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (Закон №115-ФЗ).
К мерам, направленным на противодействие этим негативным явлениям, Закон относит:
• обязательные процедуры внутреннего контроля;
• обязательный контроль;
• запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма.
Контрольные функции Закон возлагает на организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом: кредитные организации, профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховые и лизинговые компании, ломбарды и др.
Также в целях противодействия легализации незаконных доходов используются полномочия государственных органов, связанные со сбором и анализом информации о нарушениях законодательства в поднадзорной сфере, привлечением к ответственности лиц, допустивших нарушение закона в данной сфере, сотрудничеством с правоохранительными органами, оказанием методической помощи финансовым организациям в выявлении подозрительного характера деятельности их клиентов. Важное профилактическое значение имеет деятельность государственных органов по согласованию правил внутреннего контроля [1, с .124].
В числу органов государственного контроля в данной сфере относятся Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ (Росфинмониторинг), Центральный банк РФ (Банк России), Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов РФ. Для данных государственных органов контроль исполнения законодательства о противодействии легализации незаконных доходов является основным или дополнительным видом деятельности.
Особенное место среди органов государственного контроля в рассматриваемой сфере занимает Росфинмониторинг, основными функциями которого являются противодействие легализации доходов, полученных незаконным путем, и координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (уполномоченных органов).
В процессе контрольной деятельности Росфинмониторинг осуществляет сбор, обработку, анализ, проверку информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю.
В обязанности Росфинмониторинга входит привлечение нарушителей законодательства о противодействии легализации незаконных доходов к административной ответственности по ст. 15.27 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ) - нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма.
При наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция связана с легализацией незаконных доходов, Росфинмониторинг направляет информацию в правоохранительные органы, а также представляет соответствующую информацию по запросам правоохранительных органов в соответствии с федеральными законами.
За нарушения законодательства о противодействии легализации незаконных доходов установлены следующие виды ответственности: административная, гражданская, уголовная, а также отзыв (аннулирование) лицензии.
В соответствии со ст. 13 Закона №115-ФЗ нарушение порядка совершения операций с денежными средствами или иным имуществом, допущенные кредитными организациями, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, страховыми и лизинговыми компаниями, организациями федеральной почтовой связи, ломбардами, организациями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, организациями, содержащими тотализаторы и букмекерские конторы, а также проводящими лотереи и иные игры, организациями, осуществляющими управление инвестиционными фондами или НПФ, влечет применение мер административного воздействия в виде отзыва (аннулирования) лицензии.
В соответствии со ст. 15.27 КоАП РФ неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, законодательства о легализации незаконных доходов в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля, требований уполномоченного органа в ходе осуществления проверок и санкций, установленных судом влечет наложение административного штрафа в зависимости от вида нарушения: на должностных лиц в размере от 10 до 50 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 50 тыс. руб. до 1 млн. руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
На практике нарушение законодательства о противодействии легализации доходов, которое впоследствии влечет административную ответственность, может заключаться в следующем:
• отсутствие идентификации клиента;
• нефиксирование сведений, предусмотренных законом, по операциям, подлежащим обязательному контролю;
• отсутствие разработанных и утвержденных в установленном порядке правил внутреннего контроля и программ его осуществления;
• непредставление в уполномоченный орган в установленном порядке и в установленные сроки сведений, предусмотренных законом, по операциям, подлежащим обязательному контролю, либо по подозрительным операциям;
• неназначение специального должностного лица.
Гражданско-правовая ответственность за несоблюдение законодательства о легализации незаконных доходов основывается на положениях ст. 166-169 ГК РФ, которыми установлен ряд мер, направленных на исключение возможности распоряжаться доходами, полученными незаконным путем, а также определены меры гражданско-правовой ответственности за совершение таких сделок.
В части уголовной ответственности противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма обеспечивают ст. 173, 174, 174.1 и 175 УК РФ.
Особая роль в системе борьбы с отмыванием и легализацией незаконного капитала отводится банкам. Участие в создании системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных в результате совершения преступления, путем организации соответствующей работы в банковском секторе стало одним из важнейших направлений деятельности Банка России.
В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 №86-ФЗ в число основных функций Банка России входит надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп. Деятельность Банка России в сфере противодействия легализации незаконных доходов является важной составляющей банковского надзора, который имеет целью поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защиту интересов вкладчиков и кредиторов. Реализация Банком России надзорных функций в сфере противодействия легализации незаконных доходов включает в себя две основные составляющие: постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации незаконных доходов и мониторинг общего состояния банковской системы с целью выявления опасных тенденций, которые могут быть связаны с риском «отмывания» денег. Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются посредством Комитета банковского надзора, объединяющего структурные подразделения Банка России, которые обеспечивают выполнение его надзорных функций.
В области технологии передачи информации Банк России принял решение об использовании собственных информационных и телекоммуникационных сетей для передачи предусмотренных законом сведений от кредитных организаций в Росфинмониторинг. Практика показала, что с учетом территории России и количества кредитных организаций, большого числа часовых поясов это решение позволило обеспечить требуемую законом оперативность направления информации в Росфинмониторинг. Наряду с этим организация такой работы с применением унифицированных форматов и специальных каналов связи способствовала высокой степени защищенности передаваемых сведений от несанкционированного доступа, а также обеспечению возможности автоматизированной обработки информации и проверки ее целостности и подлинности в Росфинмониторинге. Были использованы две степени криптографической защиты информации - шифрование и средства обеспечения целостности и подлинности (код аутентификации сообщений).
Банк России постоянно оказывает кредитным организациям методическую помощь и проводит оперативное консультирование по вопросам исполнения законодательства в сфере противодействия легализации незаконных доходов. Банк России разработал единые методологические подходы по организации проверок кредитных организаций, по исполнению ими требований в указанной сфере.
Одним из основных условий обеспечения функционирования системы по противодействию легализации незаконных доходов является наличие квалифицированных специалистов, отвечающих за организацию системы внутреннего контроля в области борьбы с легализацией незаконных доходов. Банк России особое внимание уделяет подготовке специалистов кредитных организаций и сотрудников территориальных учреждений Банка России. Наряду с организацией и проведением периодических обучающих мероприятий Банк России разработал систему комплексного постоянного обучения
руководителей и специалистов подразделений территориальных учреждений, обеспечивающих деятельность Банка России в сфере противодействия отмыванию преступных доходов [4, с.156].
Банк России активно взаимодействует с международными и иностранными организациями, занимающимися вопросами борьбы с отмыванием и легализацией незаконных доходов и финансированием терроризма.
При осуществлении банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет санкции по отношению к нарушителям.
Подготовка к проведению проверок кредитных организаций сотрудниками Банка России проводится на основе имеющейся информации с учетом предварительного анализа и оценки исполнения банками требований Закона №115-ФЗ, а также иных федеральных законов. В ходе подготовки уточняются вопросы и период проверки, объем выборки документов. Для этого анализируются акты предыдущих проверок и докладные записки к ним, переписка с кредитной организацией по вопросам устранения выявленных нарушений и недостатков, жалобы клиентов банка по поводу нарушения антилегализационного законодательства. По количеству направляемых банками в Росфинмониторинг сообщений можно судить об активности кредитных организаций в сфере противодействия легализации незаконных доходов.
При проведении проверок кредитных организаций или их филиалов уполномоченные представители Банка России образуют рабочую группу, члены которой вправе запрашивать и получать в проверяемом банке документы по исполнению Закона №115-ФЗ.
В соответствии с разработанными Банком России методическими рекомендациями в банке проверяется организация внутреннего контроля по соблюдению законодательства РФ и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации незаконных доходов, соответствие деятельности кредитной организации требованиям законодательства и правилам внутреннего контроля в целях противодействия легализации незаконных доходов.
Для оценки работы кредитной организации по идентификации клиентов и выгодоприобретателей проверяется исполнение требований законодательства о фиксировании сведений о физических и юридических лицах, процедуры сбора сведений, соблюдение требований по идентификации банков-корреспондентов и порядке принятия решения об установлении корреспондентских отношений.
В ходе проверки кредитной организации запрашиваются первичные документы, данные документов и информационной базы об операциях, подлежащих обязательному контролю или вызывающих подозрение, сопоставляются с данными об электронных сообщениях, направленных в Росфинмониторинг. Для определения верности установления признаков подозрительной операции содержание кассовых документов сопоставляется со сведениями о деятельности клиента.
В целях предупреждения легализации незаконных доходов Банк России использует по результатам инспекционных проверок полномочия, предусмотренные ст. 74 Закона №ФЗ-86 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»:
• направляет письма с рекомендациями по повышению эффективности работы по противодействию легализации незаконных доходов;
• требует устранения выявленных нарушений;
• взыскивает штрафы;
• ограничивает проведение отдельных операций;
• требует замены руководителей кредитной организации;
• отзывает лицензии на осуществление банковских операций в случае неоднократного нарушения в течение одного года требований Закона №115 - ФЗ.
Выбор мер воздействия производится Банком России самостоятельно, исходя из требований закона, с учетом:
- характера допущенных кредитной организацией нарушений в области противодействия легализации незаконных доходов;
- причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений в данной области;
- общего финансового состояния кредитной организации и ее положения на федеральном и региональном рынках банковских услуг, а также возможности его ухудшения вследствие принимаемых к кредитной организации мер воздействия;
- эффективности разработанных кредитной организацией в целях противодействия легализации незаконных доходов правил внутреннего контроля и программ его осуществления;
- степени соответствия правил внутреннего контроля, разработанных кредитной организацией рекомендациям Банка России.
При совершении кредитной организацией нескольких нарушений в области противодействия легализации незаконных доходов меры воздействия, как правило, применяются за каждое нарушение в отдельности.
Следует отметить, что применение Банком России полномочий по отзыву лицензии за нарушение закона о противодействии легализации незаконных доходов способствует удалению с рынка банковских услуг кредитных организаций, специализирующихся на незаконных операциях. В 2009 г. по данному
основанию отозвано 10 лицензий, в 2010 г. - 3, в 2011 г. - 3. Вывод подобных организаций с рынка снижает вероятность проникновения криминальных капиталов в банковский сектор.
Банк России использует в целях противодействия легализации незаконных доходов также другие надзорные полномочия: контролирует источники капитала кредитных организаций; запрашивает документы, подтверждающие источник происхождения средств, вносимых учредителями в уставный капитал кредитной организации. С этой же целью Банком России ведется контроль за формированием капитала кредитных организаций из других источников, для этого разработана и принята методика определения собственных средств кредитных организаций, которая предусматривает исключение из расчета капитала части источников собственных средств (уставного капитала, эмиссионного дохода, прибыли), для формирования которой инвесторами могли использоваться ненадлежащие активы.
Несмотря на значимость проблемы, современное российское законодательство и принятые меры его исполнения требуют доработки, поскольку не содержат достаточно четких процедур взаимодействия между уполномоченными органами государственной власти и кредитными организациями по вопросам обмена информацией, оказания технической помощи в целях выявления поддельных документов, определенные сложности возникают при выявлении операций, подлежащих обязательному контролю, обусловленные не только несовершенством формулировок закона, но также и отсутствием необходимой нормативной правовой базы. Остается открытым вопрос расширения круга преступлений, включенных в эту систему и возможности применения других видов ответственности за указанные нарушения помимо уголовной и административной. Законодательство должно отличаться определенной четкостью поставленных задач, четким разграничением полномочий, гибкостью, исключать противоречивость и двусмысленность толкований, предусматривать возможность быстро реагировать на использование в целях отмывания незаконных доходов новых финансовых инструментов, институтов и средств коммуникации.
Только хорошо налаженная система по противодействию легализации незаконных доходов на государственном уровне и в коммерческих организациях, которая должна находится в непрерывном развитии, и учитывать все особенности современного банковского бизнеса, будет способна существенно минимизировать риски связанные с легализацией незаконных доходов.
Литература
1. Жубрин Р.В. Противодействие легализации преступных доходов (зарубежный и российский опыт): Монография. - М.: АПКиППРО, 2010.
2. Кириченко М. О системе противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Финансовая газета. Региональный выпуск. - 2011. - №8-9.
3. Лаврушин О.И. Банковское дело. Экспресс-курс: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2009.
4. Рудько-Силиванов В.В., Кучина Н.В., Жевлакова М.А. Организация деятельности центрального банка: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2011.
5. Сайт Банка России [Электр. ресурс]: http://www.cbr.ru/.
