CC BY
72
6 См.: Белая книга российских спецслужб. М., 1996. С. 113; Серебрянников В., Хлопьев А. Социальная безопасность России. М., 1996. С. 16.
7 См.: Потехин В.И. Современные войны и национальная безопасность России. М., 2007. С. 133.
8 См.: Кокарев Ю.Н. Конституционно-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности // Перспективы правового развития современного общества в XXI веке: сборник научных трудов. М., 2007. С. 24.
9 См.: Конституционное право Российской Федерации: учебное пособие / под ред. В.В. Иншутина. 2-е изд. Тамбов, 2006. М., 2006. С. 677.
10 См.: Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации. Ростов н/Д, 2008. С. 275.
11 См.: Самыгин С.И. и др. Школа выживания. Обеспечение безопасности жизнедеятельности. Ростов н/Д, 1996. С. 500.
12 См.: Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). М., 2001. С. 18.
13 См.: Бойченко Ю.А. Принцип пропорциональности как условие закона режима чрезвычайного положения // Юрист-международник. 2003. № 3.
14 См.: Алешин А.П. Техническое обеспечение безопасности бизнеса. М., 2010. С. 50.
15 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 769.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
18 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 35, ст. 3660.
19 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3588.
20 См.: Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 6 июня 2003 г. № 70 «Об утверждении "Правил охраны недр при переработке минерального сырья"» // Российская газета. 2003. 19 июня.
21 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 50, ст. 4873.
22 См.: Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О правилах дорожного движения» // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 47, ст. 4531.
23 См.: Стахов А.И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2005. № 3.
24 См.: Конин Н.М. Административное право в вопросах и ответах. М., 2009. С. 49.
25 См.: Додонов В.Н., Ермаков В.Д., Крылова М.А. и др. Толковый словарь юридических терминов. М., 2007. С. 221.
26 См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. 200.
27 См.: Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2009. С. 300.
28 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 193-194.
29 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. Ч. 1. М., 2009. С. 287.
30 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2005. С. 596.
31 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации: учебник для вузов. М., 2003. С. 183.
32 См.: Юсупов В.А. Теоретические проблемы административно-правового регулирования управленческих отношений в развитии социалистического общества: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1979. С. 13.
33 См.: Старилов Ю. Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Нормы. Воронеж, 1998. С. 285.
34 См.: Звоненко Д. П., Малумов А. Ю, Малумов Г. Ю. Административное право: учебник. М., 2007. С. 188.
35 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. А.В. Брил-лиантова. М., 2010.
36 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общ. ред. Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова. М., 2007.
А.В. Зарубин
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ПРОМЫШЛЕННОСТИ
В статье анализируются теоретические позиции, связанные с контрольно-надзорной деятельностью, а также правовые и концептуальные основы их применения к отечественному промышленному комплексу. На основе исследования разработок ведущих ученых в области административного права раскрываются различные подходы к видам контроля и надзора за деятельностью промышленных предприятий.
Ключевые слова: промышленный комплекс, контроль, надзор, государственное управление, полномочия, предприятие, защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
© Зарубин Андрей Викторович, 2013
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Пре-66 зиденте Российской Федерации).
A.V. Zarubin
ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS OF CONTROL AND SUPERVISION IN THE INDUSTRY
In the publication the theoretical positions connected with control and supervising activity, and also legal and conceptual bases of their application to a domestic industrial complex are analyzed. On the basis of research of positions of leading scientists in the field of administrative law discloses various approaches to types of control and supervision of activity of the industrial enterprises.
Keywords: industrial complex, control, supervision, public administration, powers, enterprise, protection of the rights of legal entities and individual businessmen
Эффективная реализация управленческих принципов в промышленности, характер взаимоотношений субъектов и объектов системы управления промышленным комплексом зависят от грамотно организованной контрольно-надзорной деятельности, способствующей пресечению правонарушений в производственной сфере, совершенствованию правовой культуры юридических и физических лиц, а также выработке единых представлений о правоприменении и распространении положительной практики в данной области.
Как справедливо отмечает А.В. Мартынов, «в условиях комплексного реформирования российской государственности контроль и надзор как функции государственной власти, основанные на демократических устоях, обязательным признаком которых является надлежащая правовая оформленность, должны стать мощным средством повышения эффективности государственного управления и способствовать процветанию России»1. ш При этом, исходя из положений ст. 15 Конституции РФ, можно утверждать, н что производственные предприятия всех форм собственности, индивидуальные С
а
предприниматели, задействованные в промышленной сфере, органы государ- т ственной власти и местного самоуправления и их должностные лица, обще- к
о
ственные объединения, а также граждане обязаны исполнять законодательные О' нормы и предписания, строго руководствоваться ими в своей повседневной дея- | тельности. Государство в лице компетентных органов осуществляет контроль и В
надзор за функционированием каждого направления в промышленной сфере и н
о
в необходимых случаях применяет методы убеждения и принуждения, способ- Ю ствующие законопослушному поведению товаропроизводителей. Мероприятия и по выявлению и пресечению правонарушений, осуществлению мер профилак- с
к
тического характера, направленных не недопущение несчастных случаев на предприятиях, хищений, злоупотреблений должностными полномочиями, Л
е
можно определить как обеспечение законности. В свою очередь контроль и над- | зор являются способами обеспечения законности. •
Д.Н. Бахрах рассматривает контроль как неотъемлемую часть внутрисистем- 9 ного управления. По его мнению, управленческий контроль представляет собой ^ возможность физических и (или) юридических лиц обеспечивать управление 3 хозяйственной деятельностью предприятия, преемственность управленческих решений и структуры2.
По мнению Ю.Н. Старилова, контроль как одна из функций управления представляет собой систему постоянного наблюдения и проверки функционирования предприятия, учреждения или организации в целях оценки обоснованности и эффективности принятых управленческих решений. Его сущность 67
состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые последний получил от управляющего органа или должностного лица3.
О.Ф. Скакун считает, что контроль представляет собой правовую процедуру, направленную на выявление возможных нарушений законности и дисциплины, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному объекту4.
Обратимся к анализу надзора как правовой категории. В русском языке слово «надзор» означает наблюдение с целью присмотра, проверки, за кем-нибудь или чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил5. В Большом юридическом словаре этот термин трактуется как: 1) орган по наблюдению за чем-либо; 2) наблюдение с целью проверки, разновидность контроля; 3) одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности6.
По свидетельству А. Мельникова, надзор — это совокупность формальных и неформальных способов обнаружения нежелательных поступков и поведения с целью обеспечения целостности системы государственного управления, применяемая компетентными органами, наделенными специальными полномочиями7.
В теории административного права надзор рассматривается как особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих а важное значение для общества и государства8. В этом контексте необходимо ? выделить позицию Д.М. Овсянко, согласно которой вопрос государственного а. надзора остается «вечно» актуальным, т. к. без него невозможно реализовать функцию государственного управления - неотъемлемую составляющую госу-i дарственной власти9.
1 Как отмечают А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, суть над-
го
J зора состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления
§ разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных
| в законах и подзаконных актах10.
§■ Возвращаясь к объекту нашего исследования, отметим, что, по мнению
° А.В. Мартынова, в отечественном промышленном комплексе невозможно вы-
« делить государственные органы, осуществляющие только контроль или ис-
| ключительно надзорные функции. Поэтому деятельность в сфере производства
2 продукции, связанную с обеспечением законности, правопорядка и дисциплины, 1 осуществляемую специализированными органами и должностными лицами,
0
° необходимо определять как контрольно-надзорную11.
го
§ В законодательстве, регулирующем деятельность промышленного комплекса
1 России, не содержится принципиальных отличий между контролем и надзором. | Так, в соответствии со ст. 366 ТК РФ государственный надзор за соблюдением
правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях промышленности и на некоторых объектах проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере промышленной безопасности, который вправе следить за соблюдением государственных нормативных требований охраны труда на объектах угольной, горнорудной,
68
горнохимической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химиче-
ской, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности. В ст. 33 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»12 отмечено, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Согласно п. 1 Положения об организации и осуществлении государственного контроля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений и обязательной сертификации13 государственный контроль и надзор в данной сфере проводятся с целью соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований государственных стандартов к продукции (товарам), работам и услугам. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»14 в ст. 2 отождествляет понятия контрольной и надзорной деятельности.
Исследуя административно-правовые аспекты дифференциации видов контроля, Ю.П. Попов высказывается о том, что промышленная сфера нуждается в непосредственном внутриведомственном контроле, способном на первоначальном этапе организовать производство (переработку) продукции в необходимые сроки и надлежащего качества в соответствии с российскими и международными стандартами. Государственный же контроль и надзор реализуются несколько позже - при допущении товаропроизводителем нарушений законодательства и привлечении виновных лиц к предусмотренной законом ответственности15. На наш взгляд, с данным мнением трудно согласиться, поскольку рассматриваемые категории выступают системообразующими факторами, способными влиять на весь производственный цикл, начиная с организации какого-либо производства (создание юридического лица, регистрация гражданина в качестве индивидуального предпринимателя, получение необходимых лицензий и т. д.) и заканчивая доведением произведенной продукции до конечного потребителя.
Как отмечается в ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»16, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Из этого законодательного положения следует, что органы прокуратуры обладают компетенцией по надзору в промышленном комплексе за деятельностью как
органов государственного управления и контроля, так и в отношении собственно производственных предприятий всех организационно-правовых форм.
1 Мартынов А.В. Теоретико-правовые вопросы административного надзора в области промышленной безопасности: учебное пособие. Н. Новгород, 2002. С. 17.
2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С. 199.
3 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1. M., 2002. С. 245.
4 См.: Скакун О.Ф. Теория государства и права: учебник. Харьков, 2000. С. 551.
5 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 2-е изд. М., 1994. С. 371.
6 См.: Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 398.
7 См.: Мельников А. Надзор за исполнением законов // Законность. 1998. № 3. С. 10.
8 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М., 2008. С. 600; Душакова Л.А., Чепурнова Н.М. Административное право: учебно-методический комплекс. М., 2008. С. 278.
9 См.: Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 222.
10 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2003. С. 320.
11 См.: Мартынов А.В. Указ. соч. С. 29.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5140.
13 См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2003 г. № 287 «Об утверждении Положения об организации и осуществлении государственного контроля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений и обязательной сертификации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 21, ст. 2009.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249.
15 См.: Попов Ю.П. Ресурсы безопасности промышленного предприятия: практическое пособие по созданию корпоративного ресурса знаний юридического лица. М., 2007. С. 84.
16 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.
А.Р. Исаков
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ
КАК ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Статья посвящена исследованию государственных услуг. Рассматриваются вопросы о месте, роли, правовой природе и соотношении с другими правовыми явлениями.
Ключевые слова: государственная услуга, институт права, государственное управление, административные правоотношения.
A.R. Isakov
PUBLIC SERVICES AS INSTITUTE OF ADMINISTRATIVE LAW
Article is devoted to research of the public services. There are considered the questions of a place, role, the legal nature and ratio with other legal phenomena.
Keywords: public service, the institute of law, public administration, administrative legal relationships.
За прошедшее десятилетие в России назрела необходимость в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся при взаимодействии органов государственно власти и подведомственных им учреждений с гражданами, для решения которой и по сей день проводится административная реформа, начавшаяся в 2003 г. с Указа Президента РФ № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1. В продолжение процесса преобразования государственного управления была принята «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»2. В
© Исаков Аслан Русланович, 2013
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
