CC BY
195
органов государственного управления и контроля, так и в отношении собственно производственных предприятий всех организационно-правовых форм.
1 Мартынов А.В. Теоретико-правовые вопросы административного надзора в области промышленной безопасности: учебное пособие. Н. Новгород, 2002. С. 17.
2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С. 199.
3 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1. M., 2002. С. 245.
4 См.: Скакун О.Ф. Теория государства и права: учебник. Харьков, 2000. С. 551.
5 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 2-е изд. М., 1994. С. 371.
6 См.: Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 398.
7 См.: Мельников А. Надзор за исполнением законов // Законность. 1998. № 3. С. 10.
8 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М., 2008. С. 600; Душакова Л.А., Чепурнова Н.М. Административное право: учебно-методический комплекс. М., 2008. С. 278.
9 См.: Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 222.
10 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2003. С. 320.
11 См.: Мартынов А.В. Указ. соч. С. 29.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5140.
13 См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2003 г. № 287 «Об утверждении Положения об организации и осуществлении государственного контроля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений и обязательной сертификации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 21, ст. 2009.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249.
15 См.: Попов Ю.П. Ресурсы безопасности промышленного предприятия: практическое пособие по созданию корпоративного ресурса знаний юридического лица. М., 2007. С. 84.
16 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.
А.Р. Исаков
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ
КАК ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Статья посвящена исследованию государственных услуг. Рассматриваются вопросы о месте, роли, правовой природе и соотношении с другими правовыми явлениями.
Ключевые слова: государственная услуга, институт права, государственное управление, административные правоотношения.
A.R. Isakov
PUBLIC SERVICES AS INSTITUTE OF ADMINISTRATIVE LAW
Article is devoted to research of the public services. There are considered the questions of a place, role, the legal nature and ratio with other legal phenomena.
Keywords: public service, the institute of law, public administration, administrative legal relationships.
За прошедшее десятилетие в России назрела необходимость в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся при взаимодействии органов государственно власти и подведомственных им учреждений с гражданами, для решения которой и по сей день проводится административная реформа, начавшаяся в 2003 г. с Указа Президента РФ № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1. В продолжение процесса преобразования государственного управления была принята «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»2. В
© Исаков Аслан Русланович, 2013
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
2011 г. распоряжением Правительства РФ была одобрена «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2012-2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции»3.
Анализ утвержденных за эти годы Правительством РФ концепций реформирования позволил выделить следующие цели его проведения:
обеспечение предоставления качественных государственных услуг;
возрастание доверия к государственным органам со стороны граждан;
повышение эффективности государственных расходов;
поднятие имиджа государственных служащих.
Основным достижением в ходе реформирования стало принятие комплексного нормативно-правового акта, призванного подвергнуть полному правовому регулированию общественные отношения, складывающиеся при предоставлении государственных услуг — Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»4 (далее — Закон № 210).
В ходе достижения указанных целей произошли ощутимые изменения во многих сферах жизнедеятельности общества, что выразилось в появлении новых концепций, терминов и т. д.
С возникновением такого нового явления, как «государственные услуги», правомерно поднимается ряд вопросов, на которые юридической теории следует найти ответы. К какой отрасли права его следует отнести? Каким структурным элементом системы права оно выступает? Каково его соотношение с другими правовыми категориями?
Представляется возможным ответить на данные вопросы, рассмотрев правовую природу данного явления, его место, роль в системе российского административного права и перспективы дальнейшего развития.
Межотраслевой характер нового правового явления породил многочисленные дискуссии в среде ученых. Можно выделить следующие взгляды, представляющие наибольший интерес:
1. Ряд исследователей5 отрицают необходимость выделения государственных услуг в отдельный институт публично-правового характера, ссылаясь при этом на возможность применения норм гражданского права. Данную точку зрения считаем неприемлемой, т. к. речь идет о двух совершенно разных явлениях правовой жизни.
2. Заслуживает внимания позиция А.Ю. Тихомирова, который предлагает сформировать новый комплексный правовой институт — публичные услуги, куда входят и государственные услуги, в регулировании которого будут сочетаться нормы таких отраслей права, как конституционное, административное и гражданское6.
3. Другие ученые7 настаивают на дифференциации понятий государственных услуг и услуг, оказываемых в рамках гражданских правоотношений, что, по нашему мнению, является обоснованным.
Двойственный характер данного вопроса связан с употреблением термина «услуги». Это сразу наводит нас на мысль о принадлежности данного правового феномена к цивилистике. Однако не стоит забывать, что для понятия «государственные услуги» определяющим все же является слово «государственные», характеризующее субъектов, предоставляющих государственные услуги, — органы государственной власти, что в корне меняет природу данного явления.
Наличие публичного элемента, наделенного властными полномочиями, в отношениях, возникающих при предоставлении государственных услуг, уже исключает
данный институт из сферы гражданско-правового регулирования. Одна из сторон публичных правоотношений всегда обладает функцией веления по отношению ко второй стороне. При этом не имеет значения, выступает он как носитель прав или как носитель обязанностей. Последний, даже тогда, когда он является управомоченным, а не обязанным, подчинен велению первого8. Поэтому, по нашему мнению, вполне уместно отнесение государственных услуг к публично-правовому регулированию. Аналогичную позицию выдвигают другие специалисты. Так, в рамках административных правоотношений выделяют следующие группировки:
1) классические административные правоотношения, возникающие в сфере деятельности исполнительной власти по реализации возложенных на нее задач и функций;
2) правоотношения, возникающие во внутриорганизационной деятельности всех органов государственной власти, государственных органов и государственных организаций;
3) правоотношения, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
4) правоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг9.
С момента вхождения термина «государственные услуги» в нормативно-правовой пласт Российской Федерации можно говорить о зарождении нового полноценного института административного права. Рассмотрим, что понимается в отечественной науке под институтом права, каковы его основные признаки.
Согласно устоявшейся позиции, институт права представляет собой определена ную совокупность норм в составе отрасли права, регулирующих однородный вид ? или сторону общественных отношений. Так, в юридическом энциклопедическом а. словаре А.Я. Сухарева институт права раскрывается как обособленная внутри отрасли права группа юридических норм, объединенных определенной общностью I признаков регулируемого ими вида однородных общественных отношений10. При | этом важно, что единство юридических норм, образующих институт права, обуслов-
го
| лено особенностями, присущими не всем охватываемым данной отраслью права
§ общественным отношениям, а лишь тому, или иному их виду, в достаточной степени
| автономному и поэтому требующему самостоятельного правового регулирования.
§■ В юридической литературе выделяются следующие признаки института права:
° 1) прежде всего, это объективно складывающееся образование, которое фор-
£ мируется адекватно развитию общественных отношений, при этом подвергаясь
| влиянию субъективных факторов: государственные интересы, соотношение по-
е литических сил, психологический и нравственный аспект правопонимания как
1 должностными лицами, так и населением;
0
° 2) относительная самостоятельность. Следует заметить, что какие-либо обще-
¿5 ственные отношения не могут быть урегулированы в рамках одного института
1 права, это делается в пределах отрасли права;
| 3) специфичность способа правового регулирования;
4) наличие или принципиальная возможность формирования общих понятий в рамках видовых явлений11;
5) объединение всех норм устойчивыми закономерными связями, выраженными в общих предписаниях, а главное — в юридической конструкции, т. е. своим законом связи элементов, определяющим системную целостность, стойкую
72 композицию элементов12.
Из вышеизложенного следует, что конкретное правовое образование можно признать институтом права, если оно отвечает всем перечисленным критериям. При этом необходимо отметить, что не всякая совокупность правовых норм инициирует появление нового правового института, а лишь группа норм, обладающих схожим юридическим содержанием и непосредственным отношением к регулируемым ими общественным отношениям.
Касаясь данного вопроса, нельзя не отметить появление концепции «сервисного государства»13, характеризующейся пересмотром роли государства в жизни общества. Происходит совершенствование государственного аппарата управления при возрастающей роли гражданского общества. Тем самым проводимая административная реформа существенно влияет на систему административного права.
Появление такого нового правового образования, как «государственные услуги», стало важным событием на пути эволюции государственного управления. Как отмечается в юридической литературе14, нормы, входящие в один правовой институт, не могут быть перемещены в рамки другого по воле законодателя, равно как и возникновение нового элемента системы права, без появления либо дифференциации конкретных видов общественных отношений — невозможно.
Можно выделить несколько обстоятельств, способствовавших формированию нового института в отечественном административном праве: отрицательное отношение большей части населения к деятельности государственных органов, в т. ч. и по предоставлению государственных услуг, недоверие к государственным служащим, активизация роли гражданского общества, развитие информационно-коммуникационных технологий, коллизии между содержаниями разных нормативно-правовых актов, приводивших к неблагоприятным последствиям на практике. ш
Данный институт регулирует общественные отношения, складывающиеся н при предоставлении государственных услуг компетентными органами госу- С
а
дарственной власти гражданам и организациям. Таким образом, указанные т
о
правоотношения входят в систему государственного управления и обладают к
о
следующими специфическими чертами: о'
1. Институт государственных услуг не свойствен отечественной доктрине ад- | министративного права. Это объясняется отсутствием у отношений, складываю- в
щихся в ходе предоставления государственных услуг, такого важного признака, нн
о
как власть и подчинение субъектов. Правам граждан противопоставляются Ю обязанности органов государственной власти по предоставлению услуг. Данное и обстоятельство обусловлено самой природой понятия «услуги», исключающим с
к
применение любого вида принуждения, т. к. основной их целью является полу- а чение блага либо содействие в реализации прав и интересов граждан. Л
Ф
2. Одним из субъектов данных правоотношений обязательно выступает феде- | ральный орган исполнительной власти, орган государственного внебюджетного • фонда, исполнительный орган государственной власти субъектов РФ. 29
3. Возникают для решения задач и осуществления функций управления для удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе к любого из субъектов этих отношений.
4. Возникают в процессе государственного управления15.
Институт государственных услуг как структурный элемент системы административного права использует метод императивного правового регулирования. Права и обязанности, последовательность действий субъектов данных правоотношений, а также их результаты строго регламентированы. Законодатель ограничивает свободу 73
действий должностных лиц, ответственных за предоставление государственных услуг, прописав в законе основания обращений граждан, перечень документов, необходимых для предоставления услуг, строго ограниченный перечень оснований для отказа в ее предоставлении, очередность действий на каждом этапе процесса ее предоставления и порядок обжалования бездействия либо ненадлежащих действий чиновника. Строгая регламентация и стандартизация необходимы для минимизации произвола государственных органов и борьбы с коррумпированностью, что, к большому сожалению, имеет место на сегодняшний день.
Общественные отношения, складывающиеся при предоставлении государственных услуг, подвергаются полному правовому регулированию нормами, входящими в данный институт. Впервые понятие «государственные услуги» было закреплено в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти»16. Функции по оказанию государственных услуг толкуются в Указе как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
В июле 2010 г. был принят комплексный нормативно-правовой акт, призванный регулировать общественные отношения в данной сфере, — Закон № 210. Государственная услуга, согласно закону, это деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного а фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также ? органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государствен-а. ных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), которая осу-I ществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными
1 правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полного
| мочий органов, предоставляющих государственные услуги. § Налицо противоречие правовых норм: в отличие от Указа Президента РФ
| Закон № 210 в числе субъектов, предоставляющих государственные услуги,
2 не закрепляет федеральные государственные учреждения. Это противоречие ° сразу исключает из перечня государственных услуг большое количество тех « благ, которые больше нуждаются в получении государственного статуса, чем | те, которые закреплены на данный момент в реестрах государственных услуг.
е Все противоречия и недостатки действующих нормативно-правовых актов объ-
1 ясняются тем, что законодательство о государственных услугах, оказываемых
0
° органами государственной власти, находятся на стадии формирования. Однако,
(ТО
¿5 несмотря на это, правовые нормы, входящие в состав института государственных
1 услуг, связаны между собой своим юридическим содержанием, имеют непосред-| ственное отношение к объекту регулирования и в своей совокупности подвергают
полному правовому регулированию общественные отношения, возникающие при предоставлении государственных услуг. В рамках данного института появился ряд новых понятий, необходимых для регулирования общественных отношений в этой сфере, все они закреплены в ст. 2 Закона № 210-ФЗ.
Административная реформа, проводимая в России, оказала большое влияние
74
на систему многих отраслей права. Происходит постепенное становление правового
О. А. Минаев • Организационно-правовая характеристика процедуры подбора кадрового состава
института государственных услуг. Как и при формировании в любой другой сфере новых правовых явлений, здесь не обошлось без пробелов и противоречий. Это связано с относительно коротким сроком вхождения данного явления в отечественный нормативно-правовой пласт. Вместе с тем отнесение государственных услуг к институту административного права считаем обоснованным, т. к. он обладает всеми признаками правового института, выделяемыми в научной литературе. Необходима дальнейшая разработка его концепций, теории и понятийного аппарата.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 30, ст. 3046.
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720.
3 См.: Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «О Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2012-2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26, ст. 3826.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179.
5 См.: Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8. С. 35.
6 См.: Публичные услуги и право: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 57.
7 См.: Жукова Т.В. К вопросу о понятии и содержании правовой категории «государственные услуги»: взгляд цивилиста // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 44-45.
8 См.: Иоффе О.С. Гражданское правоотношение // Избранные труды по гражданскому праву. 2-е изд. М., 2003. С.555.
9 См.: Соловьева А.К. Административно-правовые отношения в сфере оказания государственных услуг: понятие, участники, защита // Труды ИГП. 2009. № 1. С. 51.
10 См.: Сухарев А.Я. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 158.
11 См.: Киримова Е.А. Правовой институт: понятие и виды. Саратов, 2000. С. 13-14.
12 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 150-151.
13 См.: Куренной В.В. В поисках достоинств: смысл и логика административной реформы // Отечественные записки. 2004. № 2. С. 56.
14 См., например: Киримова Е.А. Указ. соч. С. 12.
15 См.: Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. М., 2010. С. 143.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945.
О.А. Минаев
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОЦЕДУРЫ ПОДБОРА КАДРОВОГО СОСТАВА НА ВАКАНТНЫЕ ДОЛЖНОСТИ СУДЕЙ
В статье исследуются правовые аспекты, связанные с подбором граждан на конкурсной основе на вакантные должности судей судов общей юрисдикции. С учетом анализа действующего законодательства, мнений ведущих исследователей в этой области, а также правоприменительной практики предлагаются изменения в нормативные акты относительно установления верхнего возрастного предела для кандидатов, претендующих на занятие вакантной должности судьи.
Ключевые слова: система судов общей юрисдикции, управление, кадровый состав, судья, профессионализм и компетенция, ограничения и запреты.
© Минаев Олег Александрович, 2013
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации). 75
