CC BY
28
УДК 34:502:33 Е.С. Димакова СГГА, Новосибирск
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМОЙ РЕГИОНА
E.S. Dimakova
Siberian State Academy of Geodesy (SSGA) 10 Plakhotnogo Ul., Novosibirsk, 630108, Russian Federation
THE ORGANIZATIONAL AND LEGAL MECHANISM OF MANAGEMENT OF ECOLOGICAL-ECONOMIC SYSTEM OF THE REGION
The law as a global regulator of public relations plays a very important role in management of ecological-economic systems. Ecological management that is an integral part of the ecology law has to be realized through ecological-legal mechanism. This mechanism is an independent tool of the Russian ecology legal system; its goal is to provide the realization of ecology legal standards.
Управление эколого-экономическими системами - сложный комплекс явлений, в котором тесно сплетаются правовые, административные, экономические, психологические, этические, этнические и другие аспекты.
Право как главный регулятор общественных отношений является первым и важнейшим способом осуществления любой политики, в том числе экологической, выработанной государством и обществом.
Существует четыре вида управления в области охраны окружающей среды: государственное управление; ведомственное управление; производственное управление; общественное управление.
Руководство охраной окружающей природной среды выражается в определении основных направлений деятельности органов государственного управления, общественных организаций по выполнению задач охраны природы, рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей среды. Оно осуществляется высшими органами власти, которые устанавливают стратегическую линию развития окружающей среды; формы и методы природоохранительной работы, ее важнейшие этапы.
Особенности управления охраной окружающей природной среды определяются спецификой предмета управления - общественными отношениями в сфере взаимодействия общества и природы. Такая особенность сказывается на задачах экологического управления, методах их осуществления, функциях данной управленческой подсистемы и критериях оценки эффективности всего управленческого максимума. Конкретные задачи управления указаны в законодательстве. Они направлены на организацию планирования, координацию, материально-техническое обеспечение, правовое регулирование, контроль и надзор в области охраны окружающей природной среды [1].
Экологическое управление является составной частью государственного управления социально-экономическим развитием страны, а в идеале и его коррелятором. Экологическое управление как один из способов реализации экологической функции государства, являясь неотъемлемой частью экологического права, призвано играть определяющую роль в поддержании качества окружающей среды.
Существуют системы эколого-экономического управления, которые представляют собой совокупность общественных отношений, связанных с воздействием на окружающую среду; органов, на которые возложена задача осуществлять комплекс управленческих действий, наделенных соответствующими правами и обязанностями; функций управления, номенклатура которых необходима и достаточна для достижения управленческого результата; форм, в которые облекаются акты управления и методов, при помощи которых осуществляется управленческое воздействие.
Эффективность управленческой деятельности зависит от организационно-правовой, финансово-экономической, научно-технической, кадровой и методологической обеспеченности [2].
Государственное регулирование представляет собой процесс создания правовых норм, как регуляторов общественных отношений. В число этих норм включаются и те, которые регламентируют отношения в сфере экологического управления, которое должно осуществляться с помощью эколого-правового механизма.
Эколого-правовой механизм управления экологической безопасностью представляет собой самостоятельный институт российского экологического права и находит свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива. Цель механизма: обеспечить материализацию эколого-правовой нормы. Это достигается работой всех частей механизма. Его структура состоит из четырех звеньев.
Первое звено эколого-правового механизма - природоохранительные нормы права. Их главная функция состоит в том, чтобы закрепить базовые (исходные) экологические императивы. Второе звено механизма включает экологозированные правовые нормы и нормативы. Главная функция этого звена выражается в том, чтобы конкретизировать экологический императив и привязать его к определенной хозяйственной или иной деятельности, воздействующей на природную среду. Третье звено механизма составляют гарантии, обеспечивающие выполнение как базовых, так и экологизированных норм и нормативов. Четвертое звено - завершающий этап движения нормы, реализующей себя в правоотношении. Применительно к охране природной среды оно может быть экологическим, т.е. отражающим требования охраны окружающей природной среды, либо экологически вредным, если нарушает требования охраны окружающей природной среды (рис. 1) [1].
Природоохранительные правовые нормы, призванные выполнять базовые эколого-правовые функции, сконцентрированы в головном природоохранительном законе РФ «Об охране окружающей природной среды»
и дополняющих его природоохранительных актах. Закон содержит следующие виды эколого-правовых норм: нормы-принципы, нормы-приоритеты, нормы-императивы, нормы-гарантии.
Рис. 1. Структура эколого-правового механизма
Нормы-принципы закрепляют основополагающие начала правового регулирования природоохранительных отношений. Они выражены в статье 3 Закона, центральным принципом которого является научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов под приоритетом охраны жизни и здоровья человека [1].
Нормы-приоритеты выражают определенные преимущества в правовом регулировании охраны и использования одних объектов охраны природной среды перед другими в целях их особой защиты от нерационального потребления. Так, в отраслевых природоохранительных правовых актах (основах, кодексах о земле, недрах, лесах, водах, животном мире и т.д.) провозглашаются отраслевые приоритеты. По земле: приоритет земель сельскохозяйственного назначения, их охраны и использования, приоритет природоохранных земель, земель природно-заповедного фонда. По водам: приоритет использования пресных вод, прежде всего, в интересах питьевого и коммунально-бытового потребления. По лесам: приоритет особо охраняемых лесов первой группы, выполняющих защитные, охранительные функции. По животному миру: приоритет охраны редких, исчезающих видов животных. Высшие эколого-правовые приоритеты выражаются в Законе - приоритет охраны жизни и здоровья человека, прав граждан на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду [1].
Нормы-императивы содержат экологические требования ко всем источникам воздействия на среду и здоровье человека и предлагают им в безальтернативном порядке эколого-правовую модель поведения. Экологические императивы устанавливает запреты на экологически вредную деятельность (статьи 40 - 57 Закона), лимиты на природопользование (статья 19), порядок выдачи лицензий на использование природных ресурсов (статья 18).
Нормы-гарантии определяют систему обеспечивающих выполнение экологических императивов. Они предусматривают экономические, организационные, санитарно-гигиенические, эколого-контрольные,
юридические, культурно-просветительские средства воздействия.
В целом эта модель природоохранительных норм права может выглядеть следующим образом (рис. 2) [1].
Рис. 2. Нормы природоохранного законодательства РФ
Правовые методы управления социо-эколого-экономическими системами включают законы и другие правовые акты (указы, положения, постановления правительства, государственные программы) федерального и местного уровня.
Систему экологического законодательства следует рассматривать по горизонтали и по вертикали. По горизонтали экологическое законодательство -это система законодательных актов, регулирующих состав экосистем, природной среды в целом и ее неразрывных составных частей, их взаимосвязь и взаимодействие. По вертикали экологическое законодательство - это его структура по иерархии законодательства, законодательных актов, по соотношению их сверху вниз или снизу вверх [3].
В зависимости от объекта планирования и прогнозирования (видов деятельности) они делятся на комплексные акты, регулирующие вопросы социально-экономического развития; специальные (экологические) содержания; отраслевые (по отраслям деятельности и направлениям государственной
политики). По вертикали принимаются региональные и местные (муниципальные) плановые акты.
По источникам финансирования наиболее распространена практика смешанного финансирования федеральных программ (федеральное, региональное финансирование), наметилась тенденция привлечения негосударственных (внебюджетных) инвестиций в финансирование федеральных и региональных программ. Программы, утвержденные органами местного самоуправления, финансируются местными бюджетами иногда с привлечением средств региональных бюджетов и негосударственных инвестиций.
Несмотря на принимаемые Российским государством меры по оздоровлению окружающей среды, экологические отношения по-прежнему продолжают развиваться в неблагоприятном для природы и общества направлении [4]:
- Так же преобладает ведомственный подход, в результате чего каждый экологопользователь эксплуатирует природные богатства, исходя из своих ведомственных интересов;
- Применяется так называемый ресурсовый подход к экологопользованию, вследствие чего вне правовой защиты остаются многие экологические связи и природные объекты, не имеющие ресурсовой ценности.
В результате даже правомерное использование одних природных богатств может наносить ущерб другим. Поэтому необходима гармоничная система взаимодействия хозяйственной и экологической сфер, при которой производство развивалось бы не в ущерб экологической системе, а экосистема максимально использовалась бы для общественного производства.
Для создания такой системы необходим подлинный переворот в экологопользовании, который можно совершить лишь при его надлежащем правовом регулировании. Однако экологического права как окончательно сложившейся отрасли права пока нет, оно все еще формируется.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Игнатов, В.Г. Структура государственного управления экологической безопасностью в России / В.Г. Игнатов, А.В. Кокин. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2000. - 60 с.
2. Навасардова, Э.С. Организационно-правовые проблемы совершенствования регионального экологического управления / Э.С. Навасардова. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2002. - 491 с.
3. Панкратов, И.Ф. Понятие экологического законодательства и его система / И.Ф. Панкратов // Материалы межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства». - М., 1993. - С. 15-16.
4. Ерофеев, Б.В. Экологическое право России / Б.В. Ерофеев. - М.: Юрайт-Издат, 2005. - 430 с.
© Е.С. Димакова, 2009
