CC BY
218
Организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти
в Российской Федерации
Organizational legal mechanism of functioning of the executive authority
in the Russian Federation
Богатырев Алексей Дмитриевич
Студент 3 курса, Московский гуманитарный университет, Россия, г. Москва e-mail: ivan.anatol.2015@mail.ru
Bogatirev Alexey Dmitrievich
Student 3 term, Moscow University for the Humanities, Russia, Moscow e-mail: ivan.anatol.2015@mail.ru
Аннотация.
В статье рассматриваются проблемы выработки нового подхода к характеристике исполнительной власти, необходимости разработки и научного обоснования термина «организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти».
Annotation.
In the article the problems of developing a new approach to the characterization of Executive power, the need for the development and scientific justification of the term "organizational and legal mechanism of functioning of Executive power."
Ключевые слова: исполнительная власть, орган исполнительной власти, механизм, организационно -правовая форма, организационно-правовой механизм.
Key words: executive power, executive authority, mechanism, organizational-the legal form, organizational and legal mechanism.
Система государственных органов в России строится на основе ст. 10 Конституции РФ, закрепляющей принцип разделения властей. Одной из ветвей государственной власти является исполнительная власть, которая, как известно, является подзаконной властью по отношению к законодательной ветви, учитывая, что основное назначение органов исполнительной власти заключается в том, что они действуют на основании и во исполнение законов.
Несмотря на кажущийся вторичный характер, именно функционирование органов исполнительной власти традиционно представляет особый интерес и вызывает сложность при осуществлении государственного управления. Исполнительная власть характеризуется многочисленными органами и должностными лицами, ее осуществляющими, а также тем, что сосредотачивает основные материальные и людские ресурсы страны. Именно органы исполнительной власти ежедневно обеспечивают обороноспособность страны, общественный порядок и общественную безопасность, управляют государственной собственностью, осуществляют иные жизненно важные функции государства.
Применительно к характеристике исполнительной власти используется понятие «организационно-правовой механизм», однако важно отметить, что сам термин, несмотря на его использование административистами и иными отраслевыми учеными, практически никак не разъясняется в юридической литературе. Однако его понимание имеет важное значение для применения в исследовании функционирования исполнительной власти в России.
Указанный термин можно разделить на две составляющие «организационно-правовой» и «механизм». Такая необходимость обусловлена всё теми же причинами, связанными с отсутствием разработанности понятийного аппарата.
Упоминание сочетания «организационно-правовой» обычно связано со стремлением показать не только юридическую сторону вопроса (она обычно вытекает из нормативных правовых актов), но и сделать акцент на управленческую, организационную составляющую, что позволит выделить структуру, построение соответствующего явления. При этом данный термин используется не только и даже не столько в сочетании с «механизмом», сколько применительно к форме искомого понятия. Например, достаточно распространенным является использование конструкции «организационно-правовая форма». Известна она, к примеру, как гражданскому праву, так и, конечно же, административному праву. Так, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов классифицируют органы исполнительной власти по организационно-правовым формам на: правительства (Правительство РФ, правительство субъекта РФ); министерства (федеральные, субъектов РФ); государственные комитеты (субъектов РФ); федеральные службы и агентства; администрации; мэрии; департаменты, управления, главные управления, комитеты, отделы. Аналогичный критерий для классификации называют Л.Л.Попов, Ю.С. Мигачев, С.В. Тихомиров. Стоит отметить, что в данной случае речь идет о различиях в наименовании и особенностях структуры органов исполнительной власти. Безусловно, ни о каком механизме речь не идет, процессуальные вопросы не затрагиваются.
Другой составляющей исследуемого понятия является «механизм». Заслуживает внимания позиция Н.А. Колоколова, который пишет о постепенном повышении интереса научной общественности к термину «механизм». Ученый отмечает, что понятия «механизм государства» и «механизм государственной власти», использовавшиеся до этого преимущественно теорией государства и права, постепенно перекочевали в различные отраслевые науки, например в государственное (конституционное) право зарубежных государств, где приобрели методологическое значение. Также автор указывает, что правовая категория «механизм» в современной российской юридической литературе используется достаточно широко. Можно встретить самые различные варианты использования данного термина: «механизм государства», «механизм управления», «механизм правового воздействия», «механизм правового регулирования», «механизм правотворчества», «механизм реализации норм права», «механизм государственно-правового регулирования», «механизм публичной власти», «механизм государственной власти», «механизм законодательной власти», «механизм исполнительной власти», «механизм судебной власти», «организационно-правовой механизм обеспечения государственных интересов», «механизм социально -юридического обеспечения прав и свобод человека и гражданина», «механизм конституционного контроля», «правовой механизм управления», «организационный механизм реализации управленческих решений». Приведенный перечень позволяет отметить широту использования исследуемого термина. Вместе с тем, представляется, что не всегда является уместным его употребление. «Механизм управления», «механизм правового регулирования» и ряд других терминов вполне отчетливо показывают некий процесс: процесс воздействия на общество, физических и юридических лиц либо процесс созданий правовых норм и осуществление регулирования посредством таковых норм. Однако другие сочетания, например, «механизм законодательной власти», «механизм исполнительной власти», не позволяют понять, что именно подразумевается. Представляется, что в таких сочетаниях и вовсе пропущено слово «осуществление» или «функционирование».
В этом плане надо заметить, что термин «организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти» кажется уместным и заслуживающим внимания.
Если обращаться к семантическому значению слова «механизм», его обычному использованию в русском языке, то данный термин чаще толкуется как совокупность подвижно сочлененных частей, совершающих под действием приложенных сил заданные движения. Исследуемый термин чаще употребляется тогда, когда речь идет о внутреннем устройстве, системе чего-либо.
Стоит согласиться с тем, что «организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти» не получил должного развития в настоящее время. Наука не достигла еще того уровня, когда могла бы обеспечивать правоприменительную практику своими результатами и достижениями. Соответственно, у практики
правоприменения нет доверия к науке в этой части. Это прослеживается в тех изменениях, которые мы наблюдаем. Так, за период деятельности первого Президента РФ было издано свыше десяти указов и распоряжений о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, то есть практически эта структура менялась минимум один раз в год. Аникин С.Б. отмечает, что новые федеративные отношения, положенные в основу современной российской государственности еще на стадии формирования поставили перед государством актуальную задачу -поиска новых организационно-правовых форм построения механизма исполнительной власти. Думается, что и в современных реалиях, не в полной мере найден оптимальный вариант функционирования исполнительной власти. Это прослеживается в том, как происходят изменения организационно-правовых форм органов исполнительной власти. Например, в 2004 году было создано Федеральное агентство по образованию (Рособразование), однако в последующем в 2010 году оно было упразднено. Менялось с 2004 года, когда произошел новый виток административной реформы в части системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, и количество министерств. Было 18, на данный момент 21 министерство, а министров 22. С одной стороны, это можно рассматривать, как поиск оптимальной структуры федеральных органов исполнительной власти, обусловленность стоящими перед государством задачами, но, с другой стороны, в этом можно видеть и «неуверенное» государственное управление, недостаток в полноте представлений об эффективной модели управления государством.
Обобщая сказанное, представляется, что на данном этапе возникла необходимость дальнейшего, теперь уже качественного, переосмысления феномена «исполнительной власти» в России. Именно в определенных организационно-правовых формах она и осуществляется, а также посредством выработанного и научно обоснованного организационно-правового механизма функционирования.
Думается, что организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти следует определить как систему действий, процедур и процессов, осуществляемых уполномоченными органами и должностными лицами в соответствии с установленными принципами и нормами, направленных на обеспечение эффективного функционирования исполнительной власти.
Представляется, что организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти характеризуется определенными признаками, позволяющими его отличить от иных схожих понятий:
1) системная целостность, основанная на выработанных и находящихся в единстве принципах организации и деятельности органов исполнительной и учреждений, а также обусловленная единством целей и задач функционирования;
2) все органы исполнительной власти связаны между собой общими началами координации и субординации;
3) для обеспечения государственных властных велений он имеет орудия непосредственного управления (убеждение и принуждение), соответствующие современному уровню развития;
4) при его помощи осуществляется исполнительная власть во всех ее видах, выполняются соответствующие функции государства;
5) его структурными элементами являются государственные органы, учреждения, в которых трудятся государственные служащие (чиновники, управленцы).
Организационно-правовой механизм - это сложное явление, которое включает в себя ряд разнопорядковых, но взаимосвязанных между собой элементов. Думается, что к основным составляющим исследуемого понятия следует отнести:
1) наличие субъектов исполнительной власти: уполномоченных органов и должностных лиц, которые наделены определенными функциями и полномочиями;
2) функции, компетенция и полномочий, которые являются неотъемлемыми характеристиками административно-правового статуса органов и должностных лиц исполнительной власти. Стоит отметить, что в
процессе правотворчества очень часто в подзаконных актах происходит смешение данных терминов, что представляется недопустимым;
3) правовые нормы, которые обеспечивают правовую основу механизма;
4) принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, образующие своего рода каркас исполнительной власти;
5) установленные нормативными правовыми актами действия, процедуры, процессы, позволяющие осуществлять взаимодействие между разными элементами сложного механизма.
Важно отметить, что организационно-правовой механизм не стоит путать с соответствующей системой исполнительной власти, так как наличие механизма предполагает акцент на соответствующие действия, отличающиеся координационными и субординационными связями и нацеленностью на эффективность их осуществления.
Учитывая сложный характер Российского государства с точки зрения государственно-территориального управления, можно говорить о том, что организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти осуществляется на нескольких уровнях:
1) федеральный - организация центрального управления страны;
2) региональный - организация управления на уровне субъектов Российской Федерации;
3) локальный - организация управления на уровне конкретного органа исполнительной власти, его территориального подразделения.
Проведенное исследование позволяет отметить, что исполнительная власть в России нуждается в системном и научно обоснованном осмыслении, как с точки зрения ее построения, организации, так и с позиций функционирования органов исполнительной власти, осуществления ими своих функций и полномочий. На протяжении всего периода действия отечественной Конституции законодательства в области административно -политического строительства накапливался определенный опыт, который должен быть обобщен и использован для выработки единой терминологии, понятийного аппарата, особенностей управления в определенных сферах. В очередной раз стоит обратить внимание на необходимость разработки и принятия Федерального закона «Об органах исполнительной власти в Российской Федерации». Его отсутствие не отвечает принципу детализации конституционных положений и прозрачности процедуры формирования исполнительной власти в нашей стране. Хочется верить, что представленные выводы смогут послужить основой для поступательного развития в области функционирования исполнительной власти в России.
Список используемой литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 9. - Ст. 851.
2. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 4-е изд. М.: Норма, 2009.
3. Административное право России: Учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров; отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2008.
4. Колоколов Н.А. Судебная власть как общеправовой феномен. М.: Юрист, 2007. 328 с.
5. Веремеенко И.И. Некоторые проблемы административно-правового регулирования
в Российской Федерации на современном этапе. / Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста РФ, д.ю.н., профессора И.И. Веремеенко. М.: ВНИИ МВД РФ, ЮУрГУ, 2008.
6. Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование совместного ведения России
и ее субъектов: понятие и предмет / под ред. В.М. Манохина // СПС КонсультантПлюс. 2010.
