CC BY
36
ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ
19 (76) - 2010
организационно-экономический механизм реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий
Л. а. ТРЕТЬЯКОВА,
доктор экономических наук, доцент кафедры организации предпринимательской деятельности и менеджмента в АПК E-mail: lora_tretyakova@mail. ru
орловский государственный аграрный университет
Сельская местность — особая сфера жизнедеятельности человека, в которой хозяйствование переплетается с менталитетом и укладом жизни местных домохозяйств и сельских сообществ, поэтому преобразование на селе связывается в первую очередь с развитием различных форм самоорганизации сельского сообщества. Только развитие гибких моделейуправления сельской территорией как социально-экономической системой может создать благоприятные условия для развития сельского сообщества.
Ключевые слова:управление, сельские территории, жизнеобеспечение населения.
Совершенно очевидно, что при переходе от советского авторитарного к демократическому режиму существует проблема формирования государственных и негосударственных систем, методов, механизмов и инструментов управления и самоуправления жизнедеятельностью общества. Рассматривая вопросы разработки организационно-экономического механизма реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения сельского населения, определенный интерес представляют аспекты самоуправления как с точки зрения функционирования обособленной формы собственности на местном уровне, так и выявления ее экономического статуса, в особенности в сельской местности и аграрном секторе экономики.
Несомненно, главную роль в выполнении стратегии перехода к устойчивому развитию в глобальном и национальном масштабах играют правительства и международные организации. При реализации локальных планов решающая роль принадлежит местным властям. Активное участие местных органов
власти и местного населения является необходимым и важнейшим фактором реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий как основания непосредственного взаимодействия населения и природы.
Справедливым будет утверждение о том, что сельская местность — это особая сфера жизнедеятельности человека, в которой хозяйствование переплетается с менталитетом и укладом жизни домохозяйств и сельских сообществ. Именно этим в значительной степени объясняется то, что всякого рода преобразования в первую очередь должны основываться на развитии различных форм самоорганизации сельского сообщества, функционирующих во взаимосвязи с другими структурами на паритетных началах как главного условия эффективного развития социально-трудовых отношений. Анализ зарубежного опыта показал, что социал ьно-территориальные группы в сельских поселениях являются активными участниками в разработке и реализации стратегии развития территориальной единицы, будучи более осведомленными в ее проблемах, перспективах и потенциале.
Необходимо отметить, что в большинстве развитых государств принято одноуровневое местное самоуправление. В Российской Федерации действует двухуровневое местное самоуправление. На сельских территориях — это сельские и районные представительные и исполнительные органы — советы сельских и районных депутатов, сельские и районные администрации.
В Повестке дня на XXI в., принятой Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (ЮН-
СЕД) (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), в гл. 28 подчеркивалось, что поскольку причины многих проблем и их решений кроются в характере местных условий, участие и сотрудничество местных органов власти будет являться одним из решающих факторов в достижении поставленных целей. Местные органы власти создают экономическую, социальную и экологическую инфраструктуры, управляют ими и поддерживают их, управляют процессами планирования, определяют на местах политику и нормы в области охраны окружающей среды и оказывают помощь в реализации региональной и национальной экологической политики. Как уровень управления, наиболее близкий к населению, они играют жизненно важную роль в воспитании, мобилизации усилий и ответных действий населения для перехода к устойчивому развитию» [1].
Рекомендациями ЮНСЕД предусматривалось, что к 1996 г. большинство местных органов власти в каждой стране проведут консультации с местным населением и достигнут консенсуса по «Местной программе XXI столетия». В России предложенные ЮНСЕД этапы подготовки местных программ XXI столетия остались малоизвестными (как и вся Повестка дня на XXI в.) и невыполненными, что в решающей мере было предопределено отсутствием законодательной базы и институциональных механизмов перехода к устойчивому развитию [2].
Несомненно, система управления, которая может обеспечить устойчивое развитие любой системы, в том числе и сельских территорий, должна опираться на конституционный властный каркас государства. Однако в отношении устойчивого развития не определены рамки и границы компетенции органов власти разных уровней и местного самоуправления. Кроме того, в условиях законодательной неопределенности реализация стратегии устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий затрагивает многие конкретные сферы деятельности органов государственной власти, в отношении которых Конституцией РФ предусмотрено разграничение полномочий и предметов ведения между уровнями власти. Следовательно, для реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий необходима координация деятельности государственной власти разных уровней, а также органов местного самоуправления с обязательным включением в процесс формальных и неформальных объединений граждан.
Эффективность реализации стратегии формирования устойчивого жизнеобеспечения определяется степенью осознанного участия населения и наличием соответствующих институциональных
механизмов. Местное самоуправление представляет одно из решающих звеньев среди них. Чрезвычайно важную роль местного самоуправления демонстрирует опыт устойчиво развивающихся государств, как, например, стран Европейского союза, Индии и многих др.
Надо отметить, что местные власти представляют основной институциональный механизм развития на локальном уровне. Специалистам, занимающимся решением проблем устойчивого сельского развития, необходимо знать принятую систему правовых норм местного самоуправления — «правовые ресурсы», которые следует использовать при переходе к модели устойчивого жизнеобеспечения сельского населения.
Эта система построена в соответствии с нормативными международными документами. Россия ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, принятую Советом Европы в октябре 1985 г.
В Хартии отмечается, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципе демократии и централизации власти.
При этом нельзя не согласиться с мнением известного ученого Г. А. Баклаженко, который трактует местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления управлять значительной частью государственных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [3].
Наличие прочной финансовой основы — необходимое условие осуществления местного самоуправления, причем необходимы устойчивость и надежность источников их пополнения. В Великобритании, например, налог на имущество составляет 1/3 всех поступлений в местные бюджеты.
За последние несколько лет в РФ принято три закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Необходимо отметить, что эффективность применения законов не была достигнута, так как они не обеспечили должного наполнения местных бюджетов.
Безусловно, полноценный бюджет — неотъемлемое условие эффективной работы местных органов власти и главное условие достижения целей реализации стратегии формирования устойчивого жизнеобеспечения. Однако эффективность системы местного самоуправления в значительной мере зависит еще и от качества ее конструкции.
Исследование возможных организационно-экономических инструментов достижения устой- 3
чивого жизнеобеспечения показало, что в начале XXI в. на сельских территориях РФ местное самоуправление находится в стадии становления. При этом совершенно очевидно, что система самоуправления должна выступать не только относительно автономной, административной единицей, но и одним из ключевых звеньев в системе управления. Думается, что государственную власть и местное самоуправление следует рассматривать в единстве. В системе таких отношений в сельских территориальных образованиях должны быть также четко определены роль и место многочисленных сообществ в процессе формирования устойчивого жизнеобеспечения населения. Безусловно, именно сельские сообщества и местные органы власти и самоуправления являются главными структурными элементами механизма реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения сельского населения.
Основной смысл реализации данного механизма состоит в том, чтобы в рамках территории создать такую социально-экономическую модель развития, которая в максимально возможной степени предусматривала бы самодостаточное развитие территории за счет формирования диверсифицированного рынка труда, создания экономических стратегий развития семейной экономики для достижения положительных тенденций уровня и качества жизни. По логике вещей указанная модель развития может быть реально апробирована только на основе становления самоуправления как института народовластия, формирования и развития нового политического самосознания людей, разумеется, при этом все будет осуществляться на базе многоукладности экономики, многообразия форм собственности и хозяйствования, свободы предпринимательской деятельности, а также в условиях проявления личного интереса индивида как главного мотива его поведения.
Нельзя не отметить, что в настоящее время во многих субъектах РФ идет поиск вариантов наиболее адекватных механизмов межведомственного взаимодействия и согласованности основных направлений развития сельской территории. При этом следует иметь в виду, что саморазвитие территории — сложный и многогранный процесс, представляющий собой профессиональное определение интересов территории и достижение эффективных методов управления в целях обеспечения положительных тенденций изменения качества жизни населения на основе многофункциональной нагрузки территорий. Безусловно, в этом процессе должны учитываться требования экономических реформ и преобразований уклада жизни.
4 -
Необходимо также отметить, что представители органов местного самоуправления в большинстве сельских поселений не имеют четкого инструментария руководства территориальными образованиями, поскольку в большинстве случаев у них не преодолены иждивенческие настроения и практически не рассматривается вопрос о саморазвитии территории за счет собственных ресурсов и средств. Это, в свою очередь, приводит к выводу о том, что на сельских территориях все еще сохраняется не оправданный во многом централизованный подход к управлению процессами жизнедеятельности людей и неразвитость территориальных отношений [4].
Во многом это объясняется несовершенством правового механизма не только в управленческом процессе, но и в распоряжении собственности системой местного самоуправления. В этой связи возникает проблема создания материальной базы органов местного самоуправления в виде широкой сети различных предприятий, управляемых непосредственно ими и являющихся их собственностью, т. е. проблема создания значительного сектора экономики местных органов.
Необходимо отметить, что местные органы управления как субъект экономической функции практически не рассматриваются. По мнению автора, именно реальная переоценка экономической роли местных органов самоуправления является одним из ключевых направлений совершенствования развития муниципальных образований. Не случайно в ряде экономически развитых странах (Англии, Франции, Италии, Испании и др.) местные органы власти имеют «свою» собственность — муниципальный сектор экономики. В состав последнего входят предприятия жилищно-коммунального хозяйства, строительства и т. д. Особенностью функционирования такого рода предприятий является ориентация на удовлетворение потребностей населения с учетом их платежеспособности.
Муниципальный сектор экономики определяет интенсивность процесса воспроизводства социальной сферы и инженерной инфраструктуры. Отсюда следует, что эффективность местного самоуправления имеет прямую зависимость от права владения, пользования и распоряжения коммунальной (муниципальной) собственностью. Эта собственность состоит из сложных элементов: финансовых ресурсов; непроизводственных фондов, коммунальных предприятий и т. п., которые составляют основу местного хозяйства и решения важных задач территориального развития. Пока удельный вес коммунальной собственности в иерархии собственностей занимает небольшую долю,
но по мере дальнейшей демократизации общества должен постепенно увеличиваться хозяйственный потенциал местных сообществ и территориальных формирований. Иными словами, в дальнейшем следует ожидать одновременного расширения полномочий и ответственности местного самоуправления как органов народовластия и экономической базы их вне поля государственного влияния. Однако, как показывает общемировой опыт, добровольная и естественная дифференциация экономической функции государства между государственными структурами управления разного территориального уровня и органами местного самоуправления, действующими на принципе местной автономии в качестве негосударственной представительной власти, является процессом длительным.
В настоящее время очевидно, что сфера экономической деятельности органов местного самоуправления должна строиться на базе самоорганизации и самофинансирования, в рамках реализации стратегии формирования устойчивого жизнеобеспечения сельского населения. Безусловно, данная сфера должна включить общехозяйственную (строительная база, система транспорта, энергообеспечение, материально-техническое обеспечение, инженерное обустройство), экологическую, научно-техническую и информационную инфраструктуры, систему местного продовольственного хозяйства, промышленную сферу местного значения.
В рамках развития местного самоуправления и институтов гражданского общества необходимо аргументировать некоторые принципиальные подходы, которые могут быть использованы при реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий. Речь идет об административно-территориальном устройстве сельских территорий. С точки зрения реформирования местного самоуправления, соблюдение жесткого принципа его организационной схемы (район, город, поселок, село) не всегда способствует достижению стратегических и тактических целей устойчивого жизнеобеспечения. Поэтому разработка системы критериев выделения самоуправляющихся территорий по нескольким признакам в принципе существенно не нарушил бы исторически сложившихся взаимоотношений территориальных образований и не снизил эффективности процесса управления.
Рассматривая обеспечение финансовой самодостаточности сельских муниципальных образований и формирование местных бюджетов, надо отметить, что здесь главными принципами являются: полное самофинансирование, строжайший контроль за доходами и расходами, разумное
исключение дотаций (субвенций). Основой осуществления экономической деятельности является наличие разнообразия собственности (государственной, коммунальной, частной и иных форм) на средства производства, в том числе и на землю. Однако экономическая деятельность местного самоуправления объективно связана с другими видами деятельности, и она сможет успешно осуществляться только в гармонии с ними. Необходимо четко разграничить не только сферы деятельности, но и полномочия государственной и негосударственной властей через исполнение полномочий, делегированных органами государственной власти для активного участия в реализации программ сельского развития. Только такой подход обеспечит эффективность функционирования всей системы территориального управления, в том числе за счет собственных ресурсов, когда для реализации самостоятельно выбранных приоритетов и решений имеется соответствующая экономическая база.
Несомненно, и этого нельзя не учитывать, в условиях экономического кризиса проблемы развития сельских поселений не могут быть без государственной поддержки, основанной на реализации рыночного механизма, который представляет собой форму экономической жизни общества, использующего товарно-денежные отношения. При этом объективной реальностью является то, что рынок обеспечивает лишь эффективность экономики при условии правильного использования принципов рыночных отношений, а не социальную справедливость, которая является прерогативой государства. Поэтому применительно к местному самоуправлению должна быть разработана концепция и новая стратегия оказания финансовой поддержки со стороны правительства местным и региональным властям.
В этой связи государство должно иметь достаточные рычаги воздействия для справедливого оказания поддержки по обеспечению жизнедеятельности различных территорий с учетом стартовых условий жизнедеятельности, связанных с качественными и количественными характеристиками ресурсного потенциала, а также воздействием внешних факторов.
На сегодняшний день очевидно, что формы самоорганизации сельского сообщества, базирующиеся на гражданской инициативе, чрезвычайно неразвиты и не могут в настоящее время служить основой реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения на сельских территориях.
Практика показывает, что только развитие гибких, вариабельных моделей управления сельской территорией как социально-экономической
- 5
системой может создать благоприятные условия для развития сельского сообщества, которое функционирует как триединая система: население, экономика, территория.
Механизм реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий должен включать как представительства сельских сообществ, наделенных государственными полномочиями, так и формальных и неформальных объединений граждан, которые взаимодействуют на принципах социального партнерства как ключевого направления регулирования социально-трудовых и социально-экономических отношений (см. рисунок).
Учитывая то, что субъектами общественных потребностей могут выступать различные структур-
Взаимосвязь структурных элементов механизма реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения сельского населения
ные звенья и подсистемы общества (при этом каждая из этих структур должна развиваться во взаимосвязи с другими структурами на паритетных началах), первоочередной задачей при реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения является вовлечение граждан в процессы управления территориальным развитием. Наиболее значимо участие населения в процессе интерактивного планирования перехода муниципального образования к устойчивому развитию с корректировками и сопровождением повышения их квалификации через развитие территориального общественного самоуправления.
Несомненно, активную роль в развитии территории играют функциональные общности — неформальные объединения граждан, имеющих определенные специфические потребности на протяжении длительного времени, например потребности в трудоустройстве. Причем это всегда сознательный выбор представителей сельского населения, связанный с сопоставлением ожидаемого повышения уровня удовлетворения той или иной потребности и предстоящих затрат. Возникновению неформальных объединений граждан способствуют причины, связанные с несовершенством процесса управления территорией — когда цели развития не достигаются. В подобных случаях образующиеся неформальные объединения граждан объективно оказываются в качестве конкурентов тем формальным организациям, которые созданы обществом для управления развитием территории. Это однозначно имеет положительный эффект в выборе средств и методов комплексного развития сельской территории.
Вместе с тем надо четко понимать, что, будучи специфической «ветвью власти», которая не только осуществляет госу-
дарственные полномочия, но и наиболее полно учитывает интересы населения, органы местного самоуправления являются как основным гарантом реализации гражданских прав и свобод населения, удовлетворения его социокультурных и других жизненно важных потребностей, так и комплексного развития территории на основе природно-ресурс-ного потенциала в муниципальном образовании.
В свете новых изменений и внесений в понятие «местного самоуправления» (коммунальная собственность, собственная экономическая база и т. д.) необходимо строить и перспективные ориентиры органов местного самоуправления, которые, по мнению автора, должны стремиться к саморазвивающейся, саморегулирующейся к изменениям и самонастраивающейся к желаемому состоянию, а также самофинансируемой системе. В силу этого основными и принципиальными направлениями деятельности местных органов самоуправления являются:
1) организация территориальных межхозяйственных объединений и предприятий общерегионального назначения; строительства объектов производственной и социальной инфраструктур на долевых началах; налаживание межтерриториальных хозяйственных связей;
2) координация деятельности кооперативных объединений в целях удовлетворения первоочередных потребностей населения;
3) поддержка развития и создания предпринимательских зон, в том числе путем диверсификации доходных видов бизнеса;
4) обеспечение участия населения в оперативном планировании комплексного развития территории;
5) обеспечение финансовой самодостаточности муниципального образования и формирование местного бюджета;
6) мониторинг социально-экономического развития сельской территории.
Особого внимания заслуживают отношения органов местного самоуправления с предприятиями аграрного сектора, крестьянскими и фермерскими хозяйствами, поскольку здесь речь идет не только о совместном использовании объектов социальной и производственной инфраструктур, а также служб жилищно-коммунального хозяйства, но и земли.
Надо отметить, что при формировании экономической базы местного самоуправления (как самого проблемного участка развития сельских территорий) необходимо привлекать все заинтересованные стороны с использованием средств массовой
информации и организацией обсуждения проблем и стратегических задач сельского развития. При таком подходе у органов местного самоуправления расширится возможность увеличения финансовых ресурсов и состояния самоокупаемости.
Нельзя не согласиться с Л. А. Овчинцевой в том, что становление местного самоуправления является длительным и сложным процессом. Важнейшим условием его развития является подготовленность кадров к становлению институтов самоуправления, причем не только в плане реализации новых функций, но в большей степени в вопросах научно-методического сопровождения реализации этого процесса. При этом только на основе практического опыта возможен переход к принципам гражданского общества. В чем, как показывает опыт ряда стран Центральной Европы, большую роль играет территориальное общественное самоуправление, которое сможет быть представлено, с учетом специфики менталитета каждой конкретной территории, различными социально-территориальными группами населения, уличными и домовыми комитетами, клубами по интересам, консультационными центрами и т. д. [5].
Вовлечение граждан в процессы самоуправления, реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий начинается с вовлечения их в процесс стратегического планирования перехода муниципального округа к устойчивому развитию. Для этого требуется не только проведение большой работы по сбору и анализу информации, что могут взять на себя органы территориального общественного самоуправления. Требуется обеспечить скоординированное участие всех лиц, заинтересованных в процессе стратегического планирования, а потом и реализации плановых мероприятий. Как показывает опыт, администрации муниципальных округов оказываются менее эффективными координаторами таких работ, чем дистанцированные от них органы территориального общественного самоуправления. Для органов территориального общественного самоуправления все равны, и в выработке проектов решений решающей становится обоснованность предложений.
Таким образом, в складывающихся условиях (может быть, только на переходный период становления гражданского общества) органы территориального общественного самоуправления приобретают новую роль — планирования развития территорий, соответственно обеспечивая информационную, проектную и обучающую поддержку этой деятельности в муниципальном образовании.
- 7
Резюмируя вышесказанное, очевидно, что целью реализации стратегии устойчивого жизнеобеспечения населения на сельских территориях является создание условий для устойчивого социально-экономического развития, основанных на проявлении в первую очередь гражданской инициативы сельских жителей. При этом неформальные объединения граждан наиболее полно учитывают интересы населения и являются основным гарантом реализации гражданских прав и свобод населения, удовлетворения его социокультурных и других жизненно важных потребностей. Только на принципах взаимодействия и взаимосогласованности между населением, органами местного самоуправления и государственной властью возможно достижение стратегических и тактических целей реализации стратегии формирования устойчивого жизнеобеспечения сельского населения.
Список литературы
1. Адукова А. Н. Совершенствование местного самоуправления как фактор устойчивого развития сельской местности // Институциональные
условия развития сельского хозяйства России: эволюция социально-экономической функции и рыночной структуры / Всерос. науч.-исслед. ин-т экономики и нормативов. Ростов н/Д, 2004. Т. 1. Кн. 3. С. 82—84.
2. Адуков Р. Х. Местное самоуправление на селе: актуальность, состояние, перспективы развития // Организационно-экономический механизм государственной поддержки сельского хозяйства / Всерос. науч. -исслед. ин-т экономики, труда и упр. в сел. хоз-ве. М., 2004. С. 122—142.
3. Баклаженко Г. Реформирование административной системы в АПК / / АПК: экономика и управление. 2005. № 6. С. 24—32.
4. Баутин В. М. Устойчивое развитие сельских территорий: сущность, термины и понятия // Информ. бюл. Минсельхоза РФ. 2006. № 3-4. С. 64-67.
5. Овчинцева Л. А. Вовлечение населения в устойчивое развитие сельских территорий // Сельская бедность: причины и пути преодоления / Всерос. ин-т аграр. проблем и информатики. М. , 2004. С. 342-347.
ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ
Лучшие журналы для профессионалов-финансистов, экономистов, бухгалтеров, налоговиков
Не пропустите! Льготная подписка на все издания! (495) 721-85-75, podpiska@fin-izdat.ru www.fin-izdat.ru
