Инновационное развитие муниципальных образований Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Инновационное развитие

инновационное развитие

о ,

муниципальных образовании*

О. П. ОВЧИННИКОВА, доктор экономических наук, профессор, проректор по научно-исследовательской работе и дополнительному образованию Е-mail: [email protected] Орловская региональная академия государственной службы

В статье дается определение инновационного развития муниципальных образований, предлагаются проекты, направленные на формирование инновационного пути развития местного сообщества.

Ключевые слова: муниципальное образование, инновационное развитие, проекты, местная экономика.

Происходящие в России преобразования, затрагивающие как государственное устройство, так и местное самоуправление, направлены на укрепление государства и демократических основ общества. Между процессами, направленными на укрепление государственной власти, и развитием демократических институтов общества нет противоречий или антагонизма, это два взаимодополняющих процесса.

Местное самоуправление, являющееся базисным институтом гражданского общества, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и позволяет гражданам самостоятельно и под свою ответственность решать через органы местного самоуправления вопросы местного значения исходя из собственных интересов с учетом исторических и иных местных традиций [2].

Для Российской Федерации характерны значительные различия в уровнях социального и экономического развития ее регионов, и в особенности

* Статья представлена Информационным центром Издательского дома «Финансы и кредит» при Орловском государственном техническом университете.

муниципальных образований. Это связано как с огромной территориальной протяженностью страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так и с неравномерным распределением производительных сил, историческими, национальными, религиозными и иными особенностями ее регионов. Существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов. В целом в РФ более 19 тыс. муниципальных образований, 27 % населения — сельские жители, которые не имеет достаточного набора тех благ, которыми могут воспользоваться жители крупных городов [4].

Следует отметить, что муниципальные образования, входящие в состав субъекта Федерации, развиты неравномерно. Одни обладают выгодным экономическим положением и развитой сырьевой и производственной базой, другие — практически не имеют ресурсов для собственного развития. Кроме того, существенную роль играет кадровый потенциала муниципального образования и профессионализм муниципальных служащих.

С введением в действие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) одной из важнейших задач стал учет региональных и муниципальных особенностей развития муниципальных образований. Как правило,

в данном случае имеют место не только различия, но и негативные аномалии территориальной дифференциации по исследуемым направлениям и благоприятные факторы [5]. Следовательно, можно говорить об асимметрии муниципального развития, которая характеризуется множеством разнородных показателей. Их набор наряду с общим ядром может быть специфичен для каждого исследуемого региона или муниципального образования.

В любом случае муниципалитеты, обладающие некими «избыточными» ресурсами, могут ускорять свое развитие, повышать качество жизни населения, развивать социальную сферу. Муниципальные образования, не имеющие подобных ресурсов, находятся на более низком уровне социально-экономического развития.

В таком случае задачей региональных органов государственной власти должно стать устранение указанных негативных тенденций, сближение уровней социально-экономического развития муниципальных образований. Устранение асимметрии социально-экономического развития производится с помощью государственной политики выравнивания, в основном за счет предоставления бюджетных ресурсов на покрытие дефицита местного бюджета. Сокращение асимметрии является неотъемлемой частью государственной социально-экономической политики на региональном уровне и одним из ее основных результатов.

Наиболее распространенным методом выравнивания отдельных аспектов асимметрии социально-экономического развития муниципальных образований и регионов в целом служит межбюджетное перераспределение финансовых средств. Можно выделить еще ряд мер, которые в настоящее время активно обсуждаются при решении вопроса о реформировании муниципальных финансов:

— совершенствование бюджета и бюджетного процесса: повышение обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращение количества пересмотров параметров бюджета, обеспечение прозрачности бюджетного процесса;

— развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов: мероприятия по повышению налогового потенциала; сокращение налоговой недоимки, в том числе за счет банкротства должников бюджета; повышение доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий;

— совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муни-

ципального долга; соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга, установленных федеральным законодательством;

— повышение качества управления бюджетными расходами: формирование и применение социальных финансовых норм и нормативов, проведение паспортизации муниципальных услуг, реструктуризация бюджетной сети, развитие системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе;

— повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере: соблюдение федеральных стандартов себестоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, использование экономически обоснованных нормативов, учитывающих затраты и рентабельность, повышение эффективности тарифной политики, формализация условий предоставления жилищно-коммунальных услуг;

— повышение качества управления муниципальной собственностью: применение среднесрочной стратегии управления, критериев оценки эффективности управления и использования, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, рыночная оценка имущества [3].

Особенностью муниципальной экономики является ее ярко выраженный социальный характер. Усилиями органов местного самоуправления может эффективно решаться значительная доля социальных проблем в сфере обеспечения жильем, коммунальными услугами, услугами в сфере образования, здравоохранения, культуры, других сферах. Однако в настоящее время в большинстве регионов наблюдается противостояние между региональными и местными органами власти. Федеральный закон № 131-Ф3 передал большинство полномочий на местный уровень («классическая пирамида»), оставив на уровне территорий всего два собственных налога («перевернутая пирамида»). Иными словами, ресурсная обеспеченность местного уровня изначально не соответствовала расширенным полномочиям органов местного самоуправления. Следствием такого положения явились массовая передача полномочий с местного уровня на региональный, выделение региональной исполнительной властью субсидий и дотаций муниципалитетам, направленных на сбалансированность местных бюджетов и т. п.

Не обошлось и без перекосов, связанных с «человеческим фактором». Например, некоторые

муниципальные образования использовали субвенции на образовательные услуги как кредитные ресурсы.

Еще одной серьезной проблемой является отсутствие высококвалифицированных кадров на местном уровне. Если повышение квалификации государственных гражданских служащих стало обязательным, проводится один раз в три года и на это выделяются федеральные средства, то квалификация муниципальных служащих — «дело рук» самих муниципальных образований. Если региональный бюджет имеет соответствующие ресурсы, то в нем могут быть выделены средства на повышение квалификации муниципальных служащих. Однако многие российские регионы не предусматривают такой строки в бюджете, оставляя муниципальным образованиям возможность повышения квалификации муниципальных служащих за счет средств местного бюджета. Очевидно, что главы районных администраций неохотно идут на расходование средств на повышение квалификации собственных служащих.

Справедливости ради отметим, что попытки обеспечения органов местного самоуправления методическими материалами, а также реализации программ повышения квалификации муниципальных служащих имеются, но носят несистемный характер. Так, в 2008 г. Академией народного хозяйства при Правительстве РФ был проведен массовый семинар для муниципальных служащих на территории всей страны. Это мероприятие отличалось крайней неэффективностью, так как носило характер «ликбеза» по концептуальным проблемам (например, на блок «Муниципальные финансы» отводилась одна академическая пара), не давая муниципальным служащим ответов на самые насущные и простые вопросы (как написать кассационную жалобу, каким образом правильно оформить документы или налоговую декларацию, какова процедура взимания земельного налога с многоэтажных домов и т. п.).

Существует также федеральное государственное научное учреждение «Российский научный центр государственного и муниципального управления» (РНЦГМУ), который публикует научные и учебные разработки по актуальным вопросам местного самоуправления, представляющие ценность в основном для узкого круга ученых, занимающихся данными проблемами. Кроме того, практика показывает, что у муниципальных служащих нет времени, желания и уровня образования, чтобы изучать эти научные разработки.

Получается парадоксальная ситуация: научные исследования, которые могли бы содействовать муниципальному развитию, идут параллельно реальной жизни, не находя практического применения.

Муниципальное развитие в настоящее время должно перейти на качественно иной уровень, который требует серьезной научной базы.

В связи с этим можно говорить об инновационном развитии муниципальных образований, под которым следует понимать новые направления развития муниципальных образований и межмуниципального сотрудничества, позволяющие повысить социально-экономический потенциал территории, выйти на траекторию устойчивого роста местной экономики и, в конечном счете, способствующие повышению качества жизни населения территории.

Процесс формирования инновационно восприимчивой среды чрезвычайно сложен. По мнению К. Циолковского, изложенному в статье «Двигатели прогресса», где специально рассматривается проблема использования новшеств, причина неправильного отношения к открытиям и изобретениям кроется в человеческих слабостях. Ученый вывел целую систему факторов, стоящих на пути реализации новшеств: инертность, косность, консерватизм; недоверие к неизвестным именам, себялюбие, узкий эгоизм, непонимание общечеловеческого и собственного блага, временные убытки, противодействие непривычному со стороны работников, нежелание переучиваться, корпоративные интересы, профессиональная зависть [1].

Если учесть, какие сложности в настоящее время испытывают малые города и сельские поселения, то становится очевидным, что формирование инновационного пути их развития — процесс длительный, связанный, прежде всего, с изменением мышления населения, направлением его в русло необходимости изменений, кооперации, здоровой конкуренции, изживания финансового иждивенчества и т. п.

В настоящее время Министерством сельского хозяйства РФ разработан проект концепции устойчивого развития сельских территорий до 2020 г. Представляется, что такая концепция должна быть разработана не только в разрезе сельских территорий, а в целом по муниципальным образованиям.

Известно, что процесс инновационного развития имеет две главные составляющие — реализацию инновационных проектов и развитие инновационного потенциала [1].

В качестве инновационных проектов муниципального развития можно выделить следующие.

1. В настоящее время остро ставится вопрос об оценке эффективности местного самоуправления (МСУ). Однако эффективность МСУ рассматривается в основном с позиции эффективности расходования бюджетных средств. В целом методика оценки эффективности МСУ должна быть нацелена на результативность деятельности органов местного самоуправления, обеспечивающего эффективность расходования бюджетных средств и определение условий для повышения качества жизни населения территории.

Такая методика должна включать следующие направления:

— обоснование критериев эффективности МСУ;

— определение специфических особенностей МСУ в сельской местности;

— разработка модели эффективного управления активами муниципальных образований,

— разработка модели оценки качества финансового менеджмента на муниципальном уровне;

— оценка социальной напряженности в муниципальном образовании;

— анализ уровня безработицы и выявление возможностей альтернативных форм занятости населения;

— обоснование конкретных предложений по формированию соглашений между близлежащими муниципальными образованиями о сотрудничестве в сфере сельского хозяйства, имущественного обмена, социальной инфраструктуры (сетевое взаимодействие), в том числе разработка PR-про-граммы по эффективному взаимодействию;

— оценка степени развития институтов гражданского общества на территории муниципального образования;

— установление критериев, обеспечивающих профессионализм должностных лиц МСУ;

— разработка нормативно-правовой базы данной методики.

2. Небольшие муниципальные образования имеют социально значимые объекты (больницы, школы, акушерские пункты и т. п.). В настоящее время бюджетные средства выделяются на конкретного человека (ученика, пациента больницы). Пустые парты и койко-места оплачивает местный бюджет. Следовательно, возникает необходимость оптимизации бюджетной сети в муниципальных образованиях с целью снижения бюджетных расходов, но и не нарушающей в корне социальной инфрастуктуры муниципального образования.

Методика оптимизации бюджетной сети включает:

— анализ существующей сети бюджетных учреждений в муниципальных образованиях и оценку экономической и социальной эффективности ее функционирования;

— критерии оптимизации бюджетной сети с целью снижения бюджетной нагрузки на местные бюджеты, учитывающей социальное значение бюджетных учреждений;

— оценку целесообразности создания и перевода муниципальных учреждений в автономные и формирование системы мониторинга эффективности их деятельности;

— формирование нормативно-правовой базы оптимизации бюджетной сети (например базовое соглашение между близлежащими муниципальными образованиями о содержании лечебного комплекса и т. п.);

— базовые расчеты по оптимизации бюджетной сети и оценке бюджетной и социальной эффективности.

3. Для развития муниципальных образований необходимо составление бизнес-планов развития территорий, облегчающих привлечение бюджетных средств и средств инвесторов в районы. В различных регионах России были попытки формирования таких бизнес-планов, однако системных действий до настоящего времени нет.

Прежде всего, следует разработать инвестиционный паспорт территории. В настоящее время существует значительное количество исследований и рекомендаций по формированию такого паспорта, определяется инвестиционный рейтинг регионов. Представляется, что подобную работу необходимо проводить на местном уровне. Муниципальные образования привлекают инвесторов самостоятельно, зачастую на личных договоренностях, только при наличии положительного решения информируя региональные органы власти. В таком вопросе нужна большая открытость — муниципальные образования не должны находиться наедине со своими проблемами.

После составления инвестиционного паспорта муниципального образования необходимо разработать бизнес-план развития территории, цель которого состоит в организации системной работы по привлечению инвестиций. Такой план также включает систему сопровождения инвестиционных проектов.

Бизнес-план развития муниципального образования может включать следующие разделы:

— формирование центров инновационного развития сельских территорий;

— программа развития малых форм хозяйствования;

— определение специфических особенностей сельских поселений;

— предложения по муниципальному регулированию планировки, застройки и жизнеобеспечению сельских поселений;

— программа развития экономики сельских поселений;

— программа инвестиционного развития территории.

Кроме этого, необходимы:

— разработка требований к содержанию бизнес-плана;

— механизм оценки эффективности инвестиционных проектов;

— методические рекомендации по ресурсному обеспечению и схемам финансирования инвестиционных проектов;

— механизм отбора проектов для предоставления субсидий начинающим предприятиям;

— критерии отбора проектов.

4. Одним из важнейших направлений является социальная политика на местном уровне. В рамках формирования результативной социальной политики возможна реализация ряда проектов:

— разработка методических рекомендаций по повышению качества муниципальной социальной политики;

— разработка методики анализа существующей системы социального обслуживания населения и выявление «болевых точек»;

— разработка комплексной программы, предусматривающей изменения организации социального обслуживания, направленые как на реорганизацию предоставления самих услуг, так и на повышение эффективности бюджетных расходов;

— разработка модели повышения качества и доступности услуг социальной сферы (дошкольного, среднего образования, медицинского и культурного обслуживания и т. п.).

5. Практически отсутствуют в настоящее время институты гражданского общества в рамках муниципальных образований, хотя сама идея местного самоуправления априори несет в себе предпосылки для развития гражданского общества. Таким образом, необходимо осуществить:

— организацию мониторинга эффективности участия населения в осуществлении местного самоуправления;

— разработку перечня показателей эффективности участия населения в реализации форм местного самоуправления и деятельности территориального общественного самоуправления;

— информационное сопровождение деятельности институтов гражданского общества в муниципальных образованиях, анализ и распространение «лучшей практики», отчетов о результатах деятельности структур гражданского общества на уровне местного сообщества, построение неформальных репутационных рейтингов некоммерческих организаций и объединений;

— аккумулирование гражданских инициатив в сфере благотворительности, милосердия и во-лонтерства;

— содействие гражданскому образованию молодежи с целью получения навыков гражданской активности, знания конституционных прав и обязанностей, знакомства с реальными социальными, экономическими и политическими практиками;

— формирование «тематических переговорных площадок» некоммерческого сектора;

— координационные мероприятия по консолидации однонаправленных проектов с целью повышения их эффективности и результативности (экологические инициативы, формирование групп волонтеров по обустройству жилых территорий, социальные инициативы и т. д.);

— экспертная оценка секторальных политик, прогнозирование социального, экономического и политического развития и построение моделей управленческих решений и совместных действий органов местного самоуправления и институтов гражданского общества.

Инновационный потенциал территории характеризуется прежде всего ее кадровым составом. Очевидно, что кадровый потенциал территорий далек от совершенства. Многие главы муниципальных образований практически незнакомы с компьютером, электронной почтой и другими «благами электронной цивилизации».

Необходима кадровая политика местного самоуправления, включающая мониторинг движения кадрового состава местных органов власти и формирование кадрового резерва.

В целях формирования инновационного потенциала муниципального образования следует создать программы повышения квалификации муниципальных служащих нескольких уровней:

1) У1Р-программы для глав районных администраций и крупных муниципальных образований, включающие практические вопросы привлечения

инвесторов, межмуниципального сотрудничества и т. п.;

2) программы для глав сельских поселений;

3) программы для муниципальных служащих в соответствии с направлениями их деятельности (правовое обеспечение, финансовые службы, информационное обеспечение и т. п.);

4) программы профессиональной подготовки кадрового резерва муниципальных служащих, в том числе лиц, которые будут баллотироваться на должности глав муниципальных образований, в особенности сельских поселений.

Целесообразно провести разработку, апробацию и внедрение новых учебно-методических комплексов, примерных образовательных программ, инновационных образовательных программ, методик подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, механизмов участия органов МСУ в формировании данных программ.

Для реализации вышеуказанных направлений в Орловской региональной академии государственной службы при содействии Сенаторского клуба Совета Федерации РФ был сформирован научно-образовательный центр муниципального развития. Целью деятельности центра является создание условий для повышения эффективности муниципального управления в Орловской области и в целом в России, а также формирование инновационной инфраструктуры в сфере муниципального управления, обеспечивающей результативность деятельности местного сообщества.

Следует отметить, что совершенно необязательно, чтобы каждое муниципальное образование пыталось реализовать все предложенные мероприятия. Это только набор инструментов, который может быть использован в том или ином объеме при решении конкретных задач в области реформирования местного самоуправления в зависимости от конкретных условий внешней среды. Кроме того, необходима поддержка со стороны органов государственной власти в стремлении местного сообщества выйти на инновационный путь развития.

Список литературы

1. Николаев А. Инновационное развитие и инновационная культура // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 5.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.

3. Овчинникова О. П., Жукова Е. Н. Проблемы финансового обеспечения органов местного самоуправления в современных условиях. Материалы VI Научно-практической конференции. Петрозаводск: Изд. ПетрГУ. 2006.

4. Садков В. Г., Овчинникова О. П. Комплексное развитие регионов России и пути преодоления кредитной асимметрии в развитии муниципальных образований // Финансы и кредит. 2006. № 21.

5. Финансовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления / под ред. В. В. Климанова. М. : КомКнига. 2005.

ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ

Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»

занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также

монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.

По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий

(495) 721-85-75 [email protected]