CC BY
49Опыт наделения миротворческих воинских контингентов «силовыми» мандатами ООН и его последствия
Генерал-майор А.В. РОГОВОЙ
АННОТАЦИЯ
ABSTRACT
Анализируются опыт применения миротворческих воинских контингентов на разных этапах эволюции ООН и отношение к силовому внешнему вмешательству в конфликты со стороны ведущих мировых держав. Предложены некоторые прагматичные подходы к формированию позиций России по данному вопросу и усовершенствованная с учетом современных реалий классификация миротворческих операций.
The paper analyzes the experience of peacekeeping military contingents at different stages of UN evolution and the attitude to coercive intervention in conflicts on the part of leading world powers. The author of the paper offers some pragmatic approaches to the formation of Russian positions on this issue and a classification of peacekeeping operations improved in the light of modern realities.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
KEYWORDS
«Силовые» мандаты ООН, миротворческие воинские контингенты, силовое внешнее вмешательство, миротворческие операции ООН.
UN mandates for the use of force, peacekeeping military contingents, coercive intervention, UN peacekeeping operations.
АНАЛИЗ опыта подготовки и проведения миротворческих операций в конфликтных регионах под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН) в конце ХХ — начале XXI века свидетельствует о доминировании
тенденции наделения миротворческих воинских контингентов «силовыми» мандатами ООН. Высокая вероятность дальнейшего углубления данной тенденции предопределяет актуальность и необходимость иссле-
дования и прогнозирования возможных последствий в интересах как научного познания, так и определения рациональных направлений практи-
ческой деятельности военно-политического руководства Российской Федерации (РФ) в сфере международных отношений.
Значимость миротворческой деятельности ООН и России
Изучение природы вооруженных конфликтов XXI века показывает, что они приобретают качественно новые характерные черты, обусловленные глобализационно-интегра-ционными, военно-экономическими, природно-географическими и социально-культурными факторами. Отмечается повышение уровня региональной конфликтности на почве национально-этнических, территориальных, религиозных и других противоречий, возникающих по следующим основным причинам:
• игнорирование одним государством (альянсом) интересов другой страны (группы государств) для достижения собственных национальных (коалиционных) преимуществ (выгод);
• стремление отдельных государств (коалиций) к установлению диктата (превосходства) в регионе;
• приверженность к разрешению конфликтных ситуаций военно-силовыми средствами и методами, нежелание или неспособность устранять экономические и социальные противоречия мирным путем;
• провоцирование радикально настроенными субъектами национально-этнических, религиозных и других противоречий, связанных с территориальными притязаниями;
• увеличение дефицита сырья и природных ресурсов в развитых государствах;
• нарушение общепринятых норм поведения, сосуществования и прав человека;
• расширение масштабов угрозы международного терроризма, распространения оружия массового поражения и средств его доставки.
Ведущие специалисты и аналитики в области миротворческой деятельности отмечают, что «в новейшее время на общем фоне поступательного развития мировой цивилизации ежегодно происходит более полусотни международных и внутренних конфликтов с применением военной силы»1'2. Общую ситуацию усугубляют острые внутриполитические, социально-экономические и гуманитарные кризисы в Африке, Азии, Азиатско-Тихоокеанском регионе, Европе, на Ближнем Востоке и в Западной Азии.
На этом фоне четко обозначилась тенденция решения как внутриполитических (но интернационализированных), так и в отдельных случаях межгосударственных проблем и конфликтных ситуаций с использованием военной силы. Вполне очевидно, что в условиях глобального противоборства социально-политических систем переход международных отношений из состояния холодной войны в новую фазу, для которой характерно повышение уровня региональной конфликтности, увеличивает опасность возникновения новых межгосударственных и внутригосударственных конфликтов на почве национально-этнических, территориальных, религиозных и других противоречий, в том числе и в странах бывшего СССР.
Число жертв и масштабы материального ущерба от этих конфликтов часто сопоставимы с последствиями настоящей войны. Нередко в противостояние сторон вмешиваются мировые державы, особенно США и их союзники, а также международные организации. Известный российский эксперт А.И. Никитин полагает:
«Вмешательство в конфликты, влияние государства на политику ООН и других международных организаций в отношении конфликтов — серьезный внешнеполитический ресурс»3. Однако, как показывает исторический опыт, «он требует адекватной расстановки приоритетов и умелого взаимодействия с международными организациями и другими государствами, вовлеченными в конфликты»4.
В связи с этим миротворчество как одно из ключевых направлений деятельности ООН имеет огромное практическое значение для жизней миллионов людей. Свой вклад в него вносят все государства — члены ООН, прежде всего страны — поставщики миротворческих контин-гентов, в том числе Россия.
Пройдя за десятилетия своего существования тернистый путь урегулирования нескончаемых региональных войн и конфликтов, в ходе которых нанесенный ущерб мирному населению гипотетически сравним с последствиями двух мировых войн в целом, ООН выработала определенные взгляды на цели, задачи, формы миротворческих операций, способы и принципы их ведения, привлекаемые силы и средства.
С начала целенаправленной миротворческой деятельности (май 1948) ООН развернула более 70 миротворческих операций, причем большинство из них — после 1988 года. 53 операции уже завершены, а 12 (по поддержанию мира) на двух континентах еще продолжаются (рис. 1).
Рис. 1. Миротворческие операции ООН, проводимые в настоящее время
За это время в операциях ООН по поддержанию мира приняли участие сотни тысяч военнослужащих, десятки тысяч полицейских ООН и других гражданских сотрудников из более чем 120 стран мира. Свыше 3,3 тыс. миротворцев погибли при исполнении служебных обязанностей под флагом ООН.
С конца 1990-х по 2020 год ООН организовала проведение 15 миротворческих операций в конфликтных
регионах мира и параллельно с ними еще около 20 так называемых политических миссий. Пик миротворчества ООН пришелся на 1990-е годы, когда было проведено 35 операций. Однако исторический опыт развития миротворчества показывает, что возможности ООН не безграничны.
На современном этапе все большее значение приобретает миротворческая деятельность региональных организаций, таких как
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейский союз (ЕС), Содружество Независимых Государств (СНГ), Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Африканский союз и другие объединения. В частности, ОДКБ добилась подписания рамочного соглашения с ООН, позволяющего использовать ее миротворческий потенциал в операциях, проводимых по мандатам ООН. В некоторых из них Россия принимает самое деятельное участие.
В Нагорном Карабахе Рис. 2. Российские военнослужащие
Министерство обороны РФ в рамках своих полномочий всесторонне взаимодействует с ООН, его членами и международными организациями, выполняющими миротворческие задачи под эгидой ООН, с учетом национальных интересов и на условиях равноправного и взаимовыгодного сотрудничества. Главная задача партнерства — создание эффективного инструмента новой архитектуры безопасности и стабильности на основе политического диалога, практического взаимодействия, принципов предсказуемости, доверия и транспарентности.
Представители органов военного управления Министерства обороны РФ принимали активное участие в работе по изучению и обобще-
Российские военнослужащие выполняют миротворческие функции в составе войск ООН, Коллективных сил по поддержанию мира СНГ или самостоятельно в бывших республиках СССР5. Так, в рамках СНГ Россия с 1992 года принимала участие в операциях по поддержанию мира в Приднестровье и Южной Осетии, с 1993 года — в Таджикистане (миссия завершена), с 1994 года — в зоне грузино-абхазского конфликта, с ноября 2020 года — в Нагорном Карабахе, с января 2022 года — в Казахстане (рис. 2)6'7.
В Казахстане (миссия завершена)
выполняют миротворческие функции
нию накопленного опыта совместной миротворческой деятельности, проведении совместных командно-штабных учений ЕС и НАТО в области кризисного реагирования миротворческой направленности, в заседаниях рабочих групп Совета Безопасности (СБ) ООН, Совета Россия — НАТО по миротворчеству, в штабных переговорах, семинарах, круглых столах, конференциях по миротворческой тематике.
Разнообразная по формам и способам миротворческая деятельность РФ способствует устранению многих причин конфликтов и гуманитарных кризисов, поддержанию мира и стабильности, ликвидации последствий разрушительных войн, возвращению стран и народов к мирной жизни.
Российские взгляды на проведение миротворческих операций (миссий) и реализуемые подходы к применению воинских континген-тов опираются прежде всего на имеющуюся в данном отношении практику ООН. Кроме того, учитывается накопленный за последние три десятилетия отечественный опыт миротворческой деятельности.
Участие российских воинских контингентов в миротворческих операциях под эгидой ООН и на территории стран СНГ обусловлено необходимостью обеспечения собственной безопасности, осознанием своей ответственности за стабильность в соседних странах, а также стремлением закрепить и усилить свое влияние в жизненно важных для России регионах. Все проводимые РФ операции по-своему уникальны и служат примером нешаблонного использования в практике урегулирования вооруженных конфликтов мирового опыта миротворчества, а также имеющихся собственных возможностей.
Исторический анализ операций по поддержанию мира и политических миссий в конфликтных регионах последнего десятилетия показал, что приблизительно половину из участвовавших в них контингентов курировал Департамент миротворческих операций ООН, а остальных — руководство операций, назначенное из числа региональных организаций и разнотипных политических миссий, не относящихся к ООН.
Кроме того, периодически проводились операции с участием вооруженных сил (ВС) отдельных мировых государств и созданных ими коалиций без мандата ООН или иной международной организации. Фактически масштаб участия в конфликтном урегулировании отдельных держав и региональных межгосударственных организаций, определяемый по
размеру контингентов, наделенных «силовым» мандатом ООН, сопоставим с ее собственными миротворческими операциями.
В складывающейся обстановке перед российской дипломатией и экспертами встают следующие непростые вопросы:
• в каком направлении России как постоянному члену СБ ООН и ответственному участнику международного сообщества следует влиять на политику ООН в конфликтах;
• какие надо прилагать усилия для обеспечения эффективной работы этого органа в интересах урегулирования кризисов с использованием миротворческих воинских контингентов;
• что могут сделать в отношении конфликтного урегулирования ОДКБ и другие региональные организации, в которых Россия является одним из ключевых участников и которые пока явно не в полной мере реализуют свой миротворческий потенциал;
• как можно обеспечить международную координацию усилий России и других держав и организаций по наиболее острым конфликтам;
• наконец, как реагировать на тенденцию все более явного наделения операций ООН «силовыми» мандатами, которые ведут к пересмотру традиционных принципов миротворчества?
Чтобы найти обоснованные ответы на данные вопросы, целесообразно всесторонне проанализировать современную специфику миротворческой деятельности ООН, ОБСЕ и региональных организаций, действующих под эгидой ООН, по преодолению кризисных ситуаций в конфликтных регионах с учетом наделения миротворческих воинских контингентов «силовыми» мандатами ООН и спрогнозировать возможные конкретные последствиях их реализации.
Эволюция силового вмешательства ООН в конфликты и отношение к нему ведущих государств
На протяжении трех последних десятилетий (1990—2022) в конфликтных регионах наблюдается повышение уровня насилия и возрастание количества беженцев, а также жертв как среди мирного населения, так и в рядах миротворцев ООН. По данным отечественных экспертов, «только за один 2020 год в 14 параллельно проводившихся миротворческих операциях, которые охватывали территории на разных континентах в 7 млн км2 с населением в 125 млн человек, было зарегистрировано 230 враждебных акций (нападений) в отношении миротворцев, и 67 из них — с жертвами»8.
Силовой характер большинства вооруженных конфликтов, по урегулированию которых проводятся операции ООН, требующие тех или иных встречных силовых действий, подтверждается, в частности, следующими данными. Конфликты в Либерии, прошедшей с 1989 года через две гражданские войны, унесли жизни 250 тыс. человек, а каждый второй житель страны был насильственно переселен. За время проведения в этих условиях операции ООН (UNMIL, с 2003 по 2018 год) привлекались с учетом ротации 126 тыс. военнослужащих и 16 тыс. полицейских из международных миротворческих контингентов.
В Южном Судане 2,6 млн человек были вынуждены покинуть в ходе гражданской войны места постоянного проживания, и только за один год ООН зафиксировала в Дарфуре 30 инцидентов с установленными фактами или подозрениями на применение местными комбатантами разнотипного химического оружия.
Наряду с этим повышается оснащенность участников конфликтов современным вооружением. Так, только с 2015 по 2020 год специальные подразделения ООН ликвиди-
ровали и обезвредили около 3 млн минно-взрывных устройств, установленных комбатантами в конфликтных регионах. В Либерии на протяжении операции UNMIL были разоружены 100 тыс. комбатантов, конфисковано 21 тыс. единиц автоматического оружия и 5 млн единиц амуниции. В Кот-д-Ивуаре миротворцы ООН разоружили в общей сложности 70 тыс. комбатантов.
Со второй половины 1990-х и до начала 2000-х годов одним из приоритетных направлений деятельности ООН стало создание необходимых условий для наделения миротворческих контингентов все большими силовыми возможностями. Призывы проводить операции ООН «быстрее, раньше, сильнее» (по аналогии с олимпийским девизом citius, altius, fortius) содержались практически во всех основных обзорных докладах по миротворческим операциям 1990-х годов, в том числе подготовленных Комиссией под председательством Л. Брахими (2000)9.
Кроме того, вопросу о наделении миротворческих воинских контин-гентов «силовыми» мандатами посвящены обзорные доклады Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (2004), доклад Всемирного саммита ООН (2005), доклад Генерального секретаря ООН «Новый горизонт миротворчества» (2009), доклад Независимой группы высокого уровня по операциям в пользу мира «Объединяя наши силы во имя мира: политика, партнерство, люди» (HIPPO Report, 2015)10, доклады Специального комитета ООН по миротворческим операциям (2017 и др.)11, доклад Комиссии ООН по проблемам суверенитета и вмешательства «Обязанность защищать» (2021)12.
Как реалистично отмечал российский эксперт А.Н. Ильичев, принимавший участие в составлении доклада «Объединяя наши силы во имя мира:...», в кругах ООН постепенно сложилось прагматическое понимание (исходящее из анализа практики проводимых операций и их неудач), что традиционное линейное мышление, предполагающее последовательное выстраивание друг за другом стадий предотвращения конфликта, установления мира, поддержания мира (peacekeeping), восстановления инфраструктуры мирной жизни (peacebuilding), больше не работает, а мандаты и практика современных операций дополнились силовыми компонентами и далеко отошли от классических принципов. Соответственно, и отношение субъектов миротворческой деятельности к силовому внешнему вмешательству в вооруженные конфликты со стороны ООН и мировых держав в последние десятилетия претерпело определенную эволюцию. Рассмотрим ее суть.
На разных этапах миротворческой деятельности ООН применению силовых средств от ее имени и ее силами отводилось разное место и придавалось различное значение, причем оно согласовывалось с мировыми державами, в том числе с СССР (впоследствии с РФ), и осуществлялось с учетом соответствующих политических условий.
В период формирования принципов ООН (на Ялтинской и Потсдамской конференциях союзников), а также согласования и принятия Устава ООН сразу после окончания Второй мировой войны взгляды на применение силы новой международной организацией отличались от современных. В частности, предполагалось формирование собственных постоянных ВС ООН под командованием Военно-штабного комитета и общим руководством СБ ООН.
Данный подход был обусловлен тем обстоятельством, что изначально речь шла не о миротворчестве, а о силовом подавлении попыток возрождения фашизма и нацизма, предотвращении третьей мировой войны, а сами ВС ООН мыслились как объединенный контингент постоянных членов СБ ООН, применяющий в подобных гипотетических случаях весь спектр имеющихся на тот период силовых средств.
Когда же взамен несостоявшегося (из-за начала холодной войны) создания единых ВС ООН с конца 1940-х годов начала постепенно складываться система неоговоренных в Уставе ООН миротворческих операций, проявилась другая крайность — стремление ограничить данные операции преимущественно функциями наблюдения, сбора фактов, посредничества, содействия уже наметившимся процессам примирения сторон, а также предотвращения «проламывания» конфликта сквозь стены национального суверенитета государств.
Советский Союз в тот период относился к вмешательству ООН в конфликты либо отрицательно, либо сдержанно. За все первое десятилетие проведения миротворческих операций ООН (1948—1958) СССР не поддержал ни одну из них ни контин-гентами, ни финансовыми вкладами, а в СБ ООН голосовал по ним или отрицательно, или воздерживался.
Возник вектор на ограничение силовых компонентов операций. На основании опыта проведения неуставных (но назревших) операций по вмешательству в конфликты на протяжении первых полутора десятилетий существования ООН были сформулированы классические принципы миротворчества: операции только с согласия легитимных властей сторон конфликта; равноудаленность и нейтральность ООН относительно конфликтующих сторон; минимальное
использование военной силы — только для самообороны контингентов миротворцев. Однако на практике эти принципы стали вскоре подвергаться эрозии, сталкиваясь с политическими реалиями в конфликтных регионах.
В 1960-е годы СССР стал вначале осторожно, а затем все более активно поддерживать ряд миротворческих операций, прежде всего тех, которые были связаны с защитой новых независимых государств Африки и Азии, возникших в процессе деколонизации, от военных посягательств бывших метрополий.
В период «нового политического мышления» (конец 1980-х — начало 1990-х) Советский Союз поддержал практически все начатые и продолжающиеся миротворческие миссии ООН, в том числе выделением финансовых средств и направлением военных наблюдателей. Москва также сняла вето с запросов на проведение операций ООН в Афганистане и Анголе, откуда были выведены советские войска и военные советники.
На протяжении последних трех десятилетий прежние подходы к использованию для урегулирования (прекращения) конфликтов военной силы под эгидой ООН претерпели значительные изменения с учетом уроков, полученных при провале миротворческих операций (неудаче миссий) в Боснии, Дарфуре, Конго, Либерии, Ливане и Мали. К началу нового века ООН уже имела не только положительный багаж миротворческой деятельности, но и негатив-
Миротворчество как одно из ключевых направлений деятельности Организации Объединенных Наций имеет огромное практическое значение для жизней миллионов людей. Свой вклад
в него вносят все государства — члены ООН, прежде всего страны —
поставщики миротворческих контингентов, в том числе Россия.
ный опыт. Тем не менее большинство государств мира по-прежнему признает, что и в начале XXI века ключом к решению многих проблем современности служит активное использование многосторонних механизмов, разработанных ООН, в том числе и в области поддержания мира.
В дополнение к военным функциям нынешние миротворцы выполняют широкий диапазон и других задач: действуют в качестве администраторов и экономистов, полицейских и юристов, саперов, наблюдателей за выборами и соблюдением прав человека, специалистов по гражданским вопросам и управлению, оказывают гуманитарную помощь и экспертные услуги в областях коммуникации и общественной информации.
Анализ показывает, что по мере накопления опыта подготовки и проведения миротворческих операций вырабатывались и субъективные взгляды на их характер, цели и задачи. Как следствие, на современном этапе развития международной миротворческой деятельности уже отчетливо обозначились заметные противоречия в существующих подходах США, России и других стран, которые прежде всего касаются легитимности военно-силового вмешательства в урегулирование конфликтов, возникших на чужой территории, в том числе в государствах, недавно ставших независимыми.
Таким образом, вместо выработки единой практики осуществления миротворчества по мандатам СБ ООН, в котором в равной мере и совместно участвовали бы страны Севера и Юга, Востока и Запада, к настоящему времени сформировались все более различающиеся друг с другом модели международного вмешательства в конфликты, основанные на широком применении военно-силовых компонентов, в том числе усиленных воинских контингентов.
Усовершенствованная классификация миротворческих операций
В связи с вышеизложенными современными реалиями назрела, на наш взгляд, необходимость уточнить классификацию миротворческих операций, в том числе с учетом наделения воинских контингентов «силовыми» мандатами ООН.
В настоящее время в кругах ООН миротворческие операции подразделяют по правовому признаку на операции по поддержанию мира (ОПМ, предполагается поддержание уже установленного или становящегося мира) и операции по установлению мира (принуждению к нему) (ОУМ).
В классическом понимании к «силовым» мандатам следует отнести те, в соответствии с которыми вмешательство международного сообщества навязывалось жестким решением СБ ООН и осуществлялось вопреки политической воле легитимного правительства страны, на территории которой возникал конфликт. В последние три десятилетия к таковым можно отнести мандаты операций в Ираке (1991), Боснии и Герцеговине (1994—1995), Косово (после снятия российского вето в июне 1999 г.), Руанде (1993—1996), Афганистане (2001—2014), Ираке (2003), Восточном Тиморе (2002—2005), Ливии (2011).
Сегодня ведутся споры, следует ли относить к этой категории операции в Руанде, Восточном Тиморе, Мали, Судане, Демократической Республике Конго и в ряде других стран, где центральное правительство практически распалось или потеряло контроль над ситуацией на момент вмешательства ООН, и поэтому операции там начинались без ясного согласия, но и без четко выраженного протеста властей.
Обратим внимание, что это деление — именно по правовому основанию получения согласия или протеста властей на внешнее вмешательство, а не по признаку наличия или отсут-
ствия «крови» в операции. Соответственно, операции по поддержанию мира базируются на принципах VI главы Устава ООН, а операции по (силовому) установлению мира — на принципах главы VII Устава13'14.
Кроме того, исследование показало, что для России такая типоло-гизация, разделяющая операции на ОПМ и ОУМ, выигрышна, поскольку позволяет сформулировать правовую аргументацию в ответ на обвинения в проведении в 1990-х годах на постсоветском пространстве без мандата ООН операций в Таджикистане и Абхазии (по мандату СНГ), а также в Приднестровье и Южной Осетии (по межгосударственным соглашениям о военной помощи). Все они квалифицируются Россией не как операции по принуждению к миру, а как ОПМ, основанные на принципах «посреднической» шестой главы Устава ООН, поскольку имелось документально закрепленное согласие легитимных властей государств, на чьих территориях возникли соответствующие конфликты15.
Другая трактовка относит термин «силовые мандаты» к «жесткому миротворчеству» (понятие употребляется со второй половины 1990-х годов). Выделение такового происходит на основании применения в операциях военных средств, силовых приемов и наступательной тактики, причем независимо от правовых аспектов операции в целом.
Следует также отметить, что резкое усиление силового характера действий ООН в конфликтных регионах произошло с принятием резолюции СБ ООН №1298 (2015 год), разрешившей формирование UN Intervention Brigade (бригада оперативного вмешательства или бригада силового вторжения). Последствия ее боевого применения в Конго (без согласова-
ния в СБ ООН пределов и принципов ее действий) вызвали серьезные политические разногласия в Совете Безопасности16.
Наряду с этим спорным остается вопрос, относятся ли к «силовым» мандатам так называемые полицейские операции ООН или их полицейские компоненты в отличие от использования классических воинских формирований в тех же или смежных с ними армейских операциях.
Напрашивается вывод, что наращивание силовых элементов в практике деятельности ООН в конфликтных регионах спрятано, как в троянском коне, внутри ряда новых моделей, норм и практик ООН, таких как «обязанность защищать» (Responsibility to Protect), «гуманитарная интервенция», «защита гражданского населения всеми доступными средствами», «защита посредством проецирования силы» и других17.
Гибридный характер ряда операций ООН, в частности проведение совместных или последовательно состыкованных операций Африканского союза и ООН, а также делегирование полномочий континген-там НАТО, приводит к соединению в рамках одной и той же миссии разных принципов и стандартов применения силы, характерных для разных организаций. Так, у контингентов Африканского союза и Экономического сообщества западноафриканских государств силовые и наступательные практики гораздо свободнее, чем у ООН. А бомбардировки авиацией НАТО суверенных стран (бывшей Югославии в 1999 году и Ливии в 2011 году), переплетенные с реализацией мандатов ООН, заметно превысили стандарты ООН в применении силовых средств для защиты гражданского населения.
Активизированные после 2019 года контртеррористические стратегии оказали влияние на внедрение
новых силовых компонентов в операции по мандатам ООН. Как отмечается в докладе Стокгольмского института по изучению проблем мира (SIPRI) «Многосторонние операции в пользу мира и вызовы терроризма и насильственного экстремизма», ряд миротворческих операций ООН переступил грань, отделявшую их от жестких контртеррористических действий. Это, в частности, касается операций UNSOM и AMISOM в Сомали против группировки «Аль-Шабаб» и вооруженных группировок, связанных с «Исламским государством» (террористическая организация, запрещенная в России), миссии MINUSMA в Мали (в северном Мали к операции подключалась французская контртеррористическая спецгруппа «Бархан»), и, что совсем очевидно, действий НАТО в Афганистане в 2020 году в рамках формально небоевой (non-combat) миссии «Resolute Support», которая на практике включала авиаудары и спецоперации против «террористов-талибов»18.
В ряде случаев делегирования со стороны ООН миссий проведения миротворческих операций коалициям держав имело место соединение двух типов контингентов — специально обученных нелетальным методам действий миротворцев ООН («голубые каски») с обычными армейскими подразделениями ряда стран («зеленые каски»), натренированными применять силу на поражение, что значительно превышало уровень применения ВС, установленный мандатом ООН, например, в Афганистане и Ираке.
Некоторое дополнение (повышение потенциала) силовых компонентов в арсенале миротворческих операций, проводимых под эгидой ООН, происходит в результате активного внедрения и широкого использования новых технологий в интересах выполнения задач разведки
и сбора информации с применением беспилотных летательных аппаратов (БПЛА). При этом нередко практикуется вторжение в воздушное пространство государств с сопредельных территорий или вопреки запретам властей, особенно в африканских конфликтах, что и в том, и в другом случаях является силовой акцией (в Конго БПЛА используются ООН с 2017 года, а в Мали — с 2019-го).
При обсуждении силовых компонентов миротворческих операций ООН и региональных организаций
отдельной проблемой считается вопрос о правовых и практических аспектах применения арестов и содержания под стражей комбатан-тов и представителей гражданского населения. Так, во время начала операции в Восточном Тиморе у миротворцев (операция проводилась при лидерстве Австралии) возникла необходимость изолировать (взять в плен, арестовать) большое количество вооруженных комбатантов, представлявших разные стороны конфликта19. Данный компонент силовых действий вообще-то нетипичен для ООН, но его пришлось интегрировать в операцию в Восточном Тиморе в условиях, когда слабость государственных властей не позволяла перепоручить им арест и содержание под стражей бывших комбатантов.
Еще один аспект наделения миссий ООН силовыми инструментами
и полномочиями связан с противодействием организованной преступности в ходе миротворческих операций. По мнению ряда экспертов, данный аспект не должен вызывать возражений с российской стороны, поскольку никак не связан с потенциалом давления на суверенные легитимные правительства20'21. По этой причине, вполне очевидно, миротворческие контингенты обычно не имеют явных полномочий и достаточных средств для отражения угроз, исходящих от организованной преступности. Тем не менее со временем в некоторые миссии начали включать программы по отражению данных угроз при осуществлении своего мандата.
В целом данная мера — скорее постепенная и вынужденная, а не специально предусмотренная какой-либо стратегией ООН. Она обусловлена тем обстоятельством, что международная организованная преступность нередко, например, в Западной Африке, признается одним из ключевых движущих аспектов конфликтов, а также угрозой региональной стабильности и безопасности. В ответ на данную угрозу ООН на все 2020-е годы запустила «Инициативу по борьбе с преступностью в Западной Африке», которая представляет собой скоординированные и новаторские усилия международных организаций и правительств за-
Наращивание силовых элементов в практике деятельности ООН в конфликтных регионах спрятано, как в троянском коне, внутри ряда новых моделей, норм и практик ООН, таких как «обязанность защищать» (Responsibility to Protect), «гуманитарная интервенция», «защита гражданского населения всеми доступными средствами», «защита посредством проецирования силы» и других. Гибридный характер ряда операций ООН, в частности, проведение совместных или последовательно состыкованных операций Африканского союза и ООН, а также делегирование полномочий контингентам НАТО, приводит
к соединению в рамках одной и той же миссии разных принципов и стандартов применения силы, характерных для разных организаций.
падноафриканских стран по борьбе с организованной преступностью.
Таким образом, на основании изложенного можно констатировать, что, с точки зрения отечественной теории исследования миротворческих операций, до настоящего времени не выработан единый подход к их систематизации с учетом сложившихся реалий. В целях устранения данного пробела экспертами Военной академии Генерального штаба ВС РФ на базе всестороннего исторического анализа миротворческих операций разработана и детально обоснована их классификация по следующим показателям: субъекту международного права; правовому статусу; результатам проведения;
участникам операций; масштабам; форме легитимизации; выполняемым функциям22 (рис. 3).
Обратим внимание, что в соответствии с данной классификацией к миротворческим операциям не относятся действия по легитимному (на основе межгосударственных договоров и соглашений) вмешательству одних государств во внутренние дела других по просьбе политического руководства последних. К ним также не имеет отношения деятельность негосударственных субъектов (неправительственных организаций и т. п.) в регионах конфликтов, хотя она может осуществляться параллельно или во взаимодействии с миротворческими контингентами.
Позиции России относительно наделения миротворческих воинских контингентов «силовыми» мандатами ООН
Одно из положений, на котором базируется Концепция внешней политики РФ, гласит, что ООН должна быть главным центром нормализации международных отношений. Руководство России считает, что миротворчество служит действенным инструментом урегулирования вооруженных конфликтов, и выступает за укрепление его правовых основ в строгом соответствии с принципами Устава ООН. Подтверждением тому служит позитивное участие российских миротворцев в разрешении конфликтов в 1990-х — начале 2000-х годов в Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии, Нагорном Карабахе и в Казахстане.
Основой участия РФ — постоянного члена СБ ООН — в миротворческих операциях служат нормы международного права: Устав ООН, решения СБ и его Военно-штабного комитета, резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, ОБСЕ, а также соглашения (договоры) государств СНГ и ОДКБ. Относительно деятельности России в этой области возникает ряд
концептуальных вопросов: какую позицию следует занимать в отношении «силовых» мандатов в миротворческих операциях ООН и в каких ситуациях следует избегать силовых элементов вмешательства со стороны международного сообщества в дела суверенных государств?
Для определения позиций по данным вопросам важно осмыслить имеющийся международный и отечественный опыт миротворчества и на этой основе развивать и совершенствовать теорию и практику подготовки и ведения миротворческих операций. Однако в этом деле по-прежнему уместен избирательный, дифференцированный и прагматический подход. К тому же исследуемая деятельность имеет много прикладных аспектов, которые следует принимать сегодня во внимание в отношении наделения миротворческих воинских контингентов «силовыми» мандатами ООН.
Анализ опыта проведения миротворческих операций показал, что их
По субъекту Международного права
По правовому статусу
По результатам проведения
По Мандату СБ ООН
(операции от имени мирового сообщества]
По Мандату региональных межгосударственных организаций
Операции по поддержанию мира
Операции по принуждению к миру
Успешные
Неуспешные
Внутригосударственные
Региональные
Мировые
Мандат на проведение
Соглашение со сторонами конфликта
Соглашение международных организаций со сторонами -участниками операции
Военные
Полицейские
Совместные
Договоры и соглашение между сторонами конфликта
По участникам операций
С участием миротворческого контингента РФ
Без участия миротворческого контингента РФ
По масштабам Л По форме г По выполняемым
операций легитимизации функциям -
ЯНЕ /4Г
Рис. 3. Предлагаемая классификация миротворческих операций
эффективность определяется следующими параметрами: снижение напряженности; локализация конфликта; прекращение огня; полномасштабное урегулирование. Достижение хотя бы одного из перечисленных параметров позволяет говорить об относительной результативности операции (миссии). Добиваться эффективности проведения миротворческих операций при одновременном соблюдении международно-правовых норм считается одной из главных задач в сфере миротворчества РФ на современном этапе.
Исследуя позиции России в данном вопросе, эксперты полагают, что преимущественно отрицательное отношение с ее стороны к силовым вмешательствам в дела суверенных государств сформировалось после 2000-х годов, в то время как в 1990-х годах отношение было иным23. На счету России примеры использования военной силы при проведении операций в Южной Осетии, Абхазии, Приднестровье, Таджикистане (на постсоветском пространстве), Северо-Кавказском регионе (Чечне, Дагестане, Северной Осетии и Ингушетии), Боснии и Косово в бывшей Югославии (в дальнем зарубежье)24.
В ряде случаев делегирования
со стороны ООН миссий проведения миротворческих операций коалициям держав имело место соединение двух типов контингентов — специально обученных нелетальным методам действий миротворцев ООН («голубые каски») с обычными армейскими подразделениями ряда стран («зеленые каски»), натренированными применять силу на поражение, что значительно превышало уровень применения ВС, установленный мандатом ООН, например, в Афганистане и Ираке.
В связи с этим именно российский представитель в Комиссии по вопросам суверенитета и вмешательства, выпустившей в 2021 году доклад «Обязанность защищать»25, поддержал господствовавшую в тот период тенденцию на усиление практики вмешательства в конфликты в целях защиты гражданского населения от массовой гибели и более раннее и масштабное применение силы от имени мирового сообщества.
В свою очередь, ряд зарубежных и отечественных экспертов в комментариях по данному факту отмечают: «Критикуя (после операций в Косово, Ираке, Ливии) сам принцип силового вмешательства в дела других государств вопреки позиции легитимных властей государства, российская сторона сама фактически применяла логику «обязанности защищать» (хотя и не в этой формулировке) в мотивировке и объяснении своих действий в операциях 1990-х годов на постсоветском пространстве, в российско-грузинской войне 2008 года, в современных событиях на Восточной Украине»26.
Таким образом, с учетом вышеизложенного можно полагать, что «фронтальная» критика «силовых» мандатов, используемых при осуществлении миротворческих операций в конфликтных регионах, способствует формированию необходимых условий для удовлетворения насущной потребности в пересмотре правовых, политических и идеологических трактовок собственных действий в отношении упомянутых регионов и событий.
Вместе с тем следует отметить, что, несмотря на значительный полученный за время существования ООН опыт, механизм предварительной подготовки, организации и контроля за миротворческими операциями с участием международного военного персонала так в полной мере и не создан. Подтверждение
тому — проведенные операции как по линии ООН, так и региональными организациями, в том числе по силовому принуждению к миру в Афганистане (с 2001), Ираке (с 2003), Южной Осетии (2008), Ливии (2011), Сирии (2015) и др. По каждой из них выносилось отдельное решение и создавался свой механизм управления. Очевидно, что четких критериев деятельности миротворческих сил, наделенных «силовым» мандатом ООН, на сегодняшний день не существует. Во многом политика в области применения миротворческих воинских контингентов по-прежнему формируется на базе имевших место прецедентов и в рамках ограничений, накладываемых Уставом ООН.
Анализируя происходящие изменения, ведущие российские эксперты в области миротворческой деятельности полагают: «Силовое вмешательство в ряд конфликтов со стороны США, НАТО и государств Запада, с одной стороны, и вовлечение в иные конфликты России, а ранее и СНГ, с другой стороны, все дальше расходятся друг с другом и взаимно не признаются «настоящим миротворчеством»27. Так, Запад не признает легитимным миротворчеством некоторые действия России, особенно ввод российских войск в Южную Осетию для принуждения Грузии к миру (август 2008), предшествующие миссии по мандатам СНГ в Таджикистане и Абхазии (1990-е годы), а также по двусторонним соглашениям в Молдавии и Южной Осетии. А Россия, в свою очередь, не считает соответствующим международному праву применение военной силы США и НАТО в бывшей Югославии, Ираке, Афганистане и Ливии.
Подводя итог исследованию тенденций эволюции миротворческой деятельности ООН и России с учетом наделения воинских контингентов «силовыми» мандатами, можно сделать следующие основные выводы.
Анализ опыта проведения миротворческих операций показал, что их эффективность определяется следующими параметрами: снижение напряженности; локализация конфликта; прекращение огня; полномасштабное урегулирование. Достижение хотя бы одного из перечисленных параметров позволяет говорить об относительной результативности операции
(миссии). Добиваться эффективности проведения миротворческих операций при
одновременном соблюдении международно-правовых норм считается одной из главных задач в сфере миротворчества РФ на современном этапе.
Первое. Конкретная позиция России по вопросу отношения к «силовым» мандатам (точнее, к силовым компонентам мандатов и деятельности ООН в конфликтных регионах) не может заключаться ни в безусловном и всестороннем отрицании их уместности, ни в безоговорочной и всеобъемлющей поддержке обозначившейся тенденции ко все более широкому использованию силы в ходе операций ООН. На данном этапе наиболее целесообразным представляется подход, основанный на прагматическом и дифференцированном анализе конкретных типов и ситуаций применения силовых компонентов28. В частности, серьезное порицание и критику должны вызывать случаи применения «силовых» мандатов и действий для «проламывания» стен национального суверенитета и вмешательства международных организаций и коалиций во внутренние дела государств, имеющих дееспособные легитимные правительства.
Второе. Силовые компоненты неизбежны и целесообразны в ряде функциональных ситуаций, таких как вспомогательные задачи опера-
ций ООН в отношении борьбы с терроризмом, а также с организованной преступностью в регионе конфликта. Безусловно, необходимо снабжать контингенты ООН достаточным силовым потенциалом для эффективной их самообороны от насильственных акций комбатантов. Вместе тем расширение формулировки «применение силы для самообороны» до «применение силы для защиты мандата» не всегда оправдано и может скрывать произвольное наращивание силовых мер и непропорциональное их применение. Требует конкретного прагматичного рассмотрения и вопрос о применении арсенала силовых средств для защиты гражданского населения в ходе конфликтов, поскольку сегодня до 95 % мандатов на операции включают подобную формулировку, и в разных геополитических контекстах она прикрывает различные, по сути, действия.
В частности, ближнесрочные перспективы участия Министерства обороны РФ в миротворческой деятельности (операция в Сирии, потенциал событий в Восточной Украине, необходимость оказания военной помощи Южной Осетии и Абхазии, наращивание военного потенциала ОДКБ и др.) зависят от множества факторов: военно-политической обстановки в регионе конфликта, согласия противоборствующих сторон на присутствие российских миротворцев и гарантий их безопасности, сте-
пени угрозы национальной безопасности, удаленности зоны конфликта от территории России29. При этом существенный акцент следует делать на политические и экономические выгоды, которые может получить Россия, участвуя в международной миротворческой деятельности в том или ином регионе мира.
Третье. В современных условиях Россия заинтересована в создании атмосферы приемлемости применения миротворческих воинских контингентов в международной политике и усиления их компонентов для защиты и реализации национальных интересов. В связи с этим целесообразно проявлять избирательность и сдержанность в критике «силовых» мандатов и миротворческих операций других стран и организаций. В частности, необходима взвешенная позиция относительно эволюции ОДКБ в направлении подключения к международному миро-творчеству30.
На наш взгляд, в этом есть и плюсы, и минусы, которые необходимо постоянно оценивать и своевременно учитывать в диалоге (сотрудничестве) с ООН, ее членами, а также с международными организациями, действующими под эгидой ООН. Вполне очевидно, что «формирование в прошедшем десятилетии Коллективных миротворческих сил ОДКБ и развитие диалога ОДКБ с ООН создают новые возможности для укрепления ее роли
Несмотря на значительный полученный за время существования ООН опыт, механизм предварительной подготовки, организации и контроля за миротворческими операциями с участием международного военного персонала так в полной мере и не создан. Очевидно, что четких критериев деятельности миротворческих сил, наделенных «силовым» мандатом ООН, на сегодняшний день не существует. Во многом политика в области применения миротворческих воинских контингентов по-прежнему формируется на базе имевших место прецедентов и в рамках ограничений, накладываемых Уставом ООН.
и влияния в региональном и глобальном масштабе»31.
В заключение следует отметить, что более детально с результатами исследования проблематики в области применения «силовых» мандатов в миротворчестве ООН можно озна-
комиться в упоминавшейся выше монографии «Подготовка и ведение миротворческой операции»32 и в научной исследовательской работе «История миротворческих операций»33, разработанных в формате военно-исторического труда и изданных в 2022 году.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Никитин А.И. Международные конфликты: вмешательство, миротворчество, урегулирование. М.: Издательство «Аспект Пресс», 2020. 384 с.
2 Роговой А.В., Божедомов Б.А., Мос-квитин А.С. Подготовка и ведение миротворческой операции: монография. М.: ВУ, 2022. 188 с.
3 Никитин А.И. Международные конфликты: ...
4 Там же.
5 Роговой А.В., Божедомов Б.А., Мос-квитин А.С. Подготовка и ведение...
6 Интерфакс. 13 ноября 2020. URL: https://www.interfax.ru/photo/5143/52457 (дата обращения: 11.01.2023).
7 Миротворческая операция ОДКБ в Республике Казахстан, январь 2022. URL: https://odkb-csto.org/photogallery/576/ (дата обращения: 11.01.2023).
8 Буторов А.С. Эволюция миротворческих операций // Вестник РУДН. Серия: Международные отношения. 2020. № 4 (20). С. 738—746.
9 Доклад Группы по операциям ООН в пользу мира. Документ ООН A/55/305-S/2000/809 от 21 августа 2000 года. URL: https://www.refworld.org/ cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf. pdf?reldoc=y&docid=4a08099d2 (дата обращения: 15.01.2023).
10 Uniting Our Strengths — Police, Partnerships, People. Report of the High-Level Independent Panel on Peace Operations. New York: UN Document, 2015. 103 p.
11 Доклад Специального комитета ООН по операциям по поддержанию мира на 72-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. 2017. Документ ООН А/72/19.
12 Обязанность защищать. Доклад Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета. Оттава: Исследовательский центр международного развития, 2021. 91 с.
13 Роговой А.В., Божедомов Б.А., Мос-квитин А.С. Подготовка и ведение...
14 Никитин А.И. Международные конфликты: ...
15 Там же.
16 Там же.
17 Там же.
18 Uniting Our Strengths — Police.
19 Доклад Специального комитета ООН по операциям по поддержанию мира.
20 Никитин А.И. Международные конфликты: .
21 Роговой А.В., Божедомов Б.А., Мос-квитин А.С. Подготовка и ведение.
22 Там же.
23 Никитин А.И. Международные конфликты: ...
24 Роговой А.В., Божедомов Б.А., Мос-квитин А.С. Подготовка и ведение.
25 Обязанность защищать.
26 Никитин А.И. Международные конфликты: .
27 Роговой А.В., Божедомов Б.А., Мос-квитин А.С. Подготовка и ведение.
28 Там же.
29 Там же.
30 Никитин А.И. Международные конфликты: .
31 Роговой А.В., Божедомов Б.А., Мос-квитин А.С. Подготовка и ведение.
32 Там же.
33 Роговой А.В., Мачнов А.В., Скляров Э.С. История миротворческих операций. М.: ВА ГШ ВС РФ, 2022. 15 с.
