CC BY
64
Зверев П.Г. ©
Кандидат юридических наук, преподаватель кафедры общеправовых дисциплин КФ СПбУ
МВД РФ
ОСОБЕННОСТИ МАНДАТА НА ПРОВЕДЕНИЕ ПРЕВЕНТИВНЫХ МИРОТВОРЧЕСКИХ ОПЕРАЦИЙ (НА ПРИМЕРЕ РЕГИОНАЛЬНОГО
МИРОТВОРЧЕСТВА)
Аннотация
Статья посвящена исследованию специфики мандата на проведение превентивных миротворческих операций.
Ключевые слова: мандат миротворческой операции, превентивные миротворческие операции. Keywords:peacekeeping operation mandate, preventive peacekeeping operations/
Согласно Уставу ООН и сложившейся практики международного миротворчества, развертывание новых миротворческих операций осуществляется на основе мандатов Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. В широком юридическом смысле под термином «мандат» принято понимать определенный документ, управомочивающий предъявителя на совершение определенных действий [3]. Соглашение о миротворческой деятельности Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), заключенное в г. Душанбе 6 октября 2007 г., мандатом на проведение миротворческой операции признает решение Совета коллективной безопасности ОДКБ или, в случае проведения миротворческой операции за пределами территории государств-членов, решение Совета Безопасности ООН, в котором определяются цели и задачи, временные и пространственные пределы, другие детали конкретной миротворческой операции, а также полномочия миротворцев [4].
Каков же мандат на проведение превентивных миротворческих операций? Насколько он отличен от мандата на проведение традиционных операций по поддержанию мира?
Прежде всего, речь идет о довольно широком круге субъектов выдачи мандата на проведение превентивной миротворческой операции. Обычно - это прерогатива Совета Безопасности ООН, в исключительных случаях - Генеральной Ассамблеи ООН. Кроме того, правом формирования мандата наделены руководящие органы международных региональных организаций (например, СНГ/ОДКБ), а также, в коллективном порядке, главы государств на основании документов региональных организаций, главы государств по собственной инициативе (как, например, в ситуации вооруженного конфликта в Ираке в 2003 г.). Наконец, указанным правом также наделены главы государств (единолично) или высшие государственные органы в случае превентивной самообороны.
Отдельного внимания заслуживает ситуация, при которой превентивные миротворческие операции осуществляются в рамках реализации положений договора между государствами, при этом субъект формирования мандата отсутствует - фактически им являются стороны договора (примером в данном случае может считаться вооруженный конфликт в Приднестровье).
Некоторые случаи - например, упомянутая выше ситуация вторжения в 2003 г. США и Великобритании в Ирак - основаны на так называемом «самомандате», поскольку ООН была фактически отстранена от принятия решения по Ираку. В частности, резолюция Совета Безопасности ООН 1441 не предусматривает проведения превентивной миротворческой операции.Указанное обстоятельство серьезно обостряет вопрос о мандате превентивных миротворческих операций, поскольку уже имеется прецедент превентивного развертывания вооруженных сил на территории иностранного государства без согласия последнего и при отсутствии мандата какой-либо международной организации. Факт ненападения (отсутствия агрессии) государством, на территорию которого вторглись коалиционные силы, на кого-либо еще более усугубляет критичность ситуации. Наиболее вероятным мандатом в упомянутой ситуации мог бы стать мандат, принятый в рамках превентивной самообороны, как одного из
© Зверев П.Г., 2013 г.
новых направлений международного миротворчества, рассмотрению которого должно быть посвящено отдельное исследование.
Слабо изученной по-прежнему остается политико-правовая природа мандатов превентивных миротворческих операций, осуществляемых на территории СНГ. С целью более глубокого понимания существа вопроса рассмотрим несколько миротворческих операций, проводимых в указанном пространстве.
В январе 1993 г. в штаб-квартире СНГ было принято Заявление глав государств СНГ в связи с общественно-политической обстановкой в Республике Таджикистан, которое поддержало просьбу Правительства Таджикистана о вводе в страну Коллективных миротворческих сил СНГ. Правовым основанием для осуществления этой операции стали Договор между Россией и Республикой Таджикистан о сотрудничестве в военной области от 25 мая 1993 г., Соглашение о Коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально-техническому обеспечению от 24 сентября 1993 г. и Решение Совета глав государств СНГ о формировании Коллективных миротворческих сил и начале их функционирования от 24 сентября 1993 г.
Перед миротворческими силами, состоявшими из российских и таджикских войск, были поставлены следующие задачи: содействие в нормализации обстановки на таджикско-афганской границе, охрана жизненно-важных объектов и др.
Совет Безопасности ООН не принимал мандат на осуществление рассматриваемой операции. Поэтому в данном случае речь шла, скорее, о «самомандате» региональной организации. Что касается двустороннего договора о сотрудничестве в военной области, то его положениями регулируются мероприятия по оказанию помощи дружественному государству в превентивной самооборонелибо по коллективной самообороне (если учесть обстановку на таджикско-афганской границе).
Таким образом, миротворческая операция в Таджикистане может быть квалифицирована как превентивная миротворческая операция, осуществляемая региональной организацией, равно как и оказание военной помощи одним государством другому на основании двустороннего договора.
В апреле 1994 г. Советом глав государств СНГ принимается Заявление о проведении операции по поддержанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта, в котором высказывается необходимость введения в зону конфликта миротворческих сил в составе воинских контингентов заинтересованных государств. На основе данного заявления в октябре того же года принимается Решение об утверждении мандата на проведение указанной операции силами российского контингента и воинских формирований некоторых других стран - членов СНГ. Создается Объединенное командование. Правовым основанием для проведения данной операции стали: Соглашение о прекращении огня в Абхазии и механизме контроля за его соблюдением от 27 июля 1993 г., Указ Президента России № 1178 от 9 июня 1994 г., а также Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России № 136-1-СФ от 21 июня 1994 г.
Перед миротворческими силами были поставлены следующие задачи: блокирование района конфликта, наблюдение за выводом войск и их разоружением, охрана важных объектов и коммуникаций, сопровождение гуманитарных грузов и др.
Как и в рассмотренном выше случае, Совет Безопасности ООН также не принял мандат на осуществление миротворческой операции в Абхазии. Конфликтующие стороны не обращались в ООН за помощью, а сама операция носила характер принудительной, что означает несоблюдение ст. 53 Устава ООН. Квалифицировать данную миротворческую операцию можно также как превентивную, осуществленную региональной организацией.
В июне 1994 г. между Россией и Грузией было подписано двустороннее Соглашение о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта, на основе которого была создана смешанная контрольная комиссия в составе представителей Северной Осетии, Южной Осетии, Грузии и России и были сформированы смешанные силы по поддержанию мира и правопорядка, а также образованы группы военных наблюдателей для участия в миротворческой операции в Южной Осетии.
Задачи миротворческих сил, определенные Сочинским соглашением 1992 г., заключались в следующем: обеспечение контроля за прекращением огня, выводом вооруженных формирований, роспуском сил самообороны и обеспечение режима безопасности в зоне конфликта.
Как и в предыдущих двух случаях, Совет Безопасности ООН не принимал мандата на проведение данной операции. Ее правовой основой стало двустороннее соглашение между Россией и Грузией, которая была одной из сторон конфликта. Однако тот факт, что в состав «смешанной комиссии» вошли представители и другой конфликтующей стороны - Южной Осетии, указывает на наличие согласия обеих конфликтующих сторон на ввод миротворческих сил, что свидетельствует о непринудительном характере операции. Данную операцию следует квалифицировать как превентивную миротворческую операцию, осуществленную в условиях приостановленного конфликта на основе двустороннего соглашения.
В июле 1992 г. на основе Соглашения между Россией и Республикой Молдова о принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском районе Республики Молдова созданы смешанные разъединительные силы, которые были введены в зону конфликта. Их задачи состояли в контроле за соблюдением условий перемирия и содействии поддержанию законности и правопорядка.
Совет Безопасности ООН и здесь не принимал никакого участия в разработке мандата операции. Сама операция носила принудительный характер и выполнялась вне рамок ст. 53 Устава ООН. Квалифицировать ее следует как операцию по поддержанию мира, осуществленную по межгосударственной договоренности.
Рассмотренные выше примеры показывают, что политическое решение о проведении миротворческих операций в СНГ, как правило, принимается Советом глав государств СНГ на основе обращения к нему одного или нескольких государств-участников Содружества. О принятии решения незамедлительно информируется Совет Безопасности ООН. Такой алгоритм действий, очевидно, отражает специфику осуществления новой модели миротворческих операций, суть которых вытекает из объективных реалий современных международных отношений.
С точки зрения содержания мандаты на проведение превентивных миротворческих операций могут различаться, не всегда полностью соответствуя требованиям, предъявляемым ООН. Как видно из рассмотренных выше примеров, правовую базу проведения ряда миротворческих операций составляют не резолюции Совета Безопасности ООН и Совета Глав государств - участников СНГ, а двусторонние межгосударственные соглашения. Иногда в состав сил превентивных миротворческих операций включаются воинские формирования сторон, непосредственно вовлеченных в конфликт [5].
В свете рассматриваемого вопроса следует остановиться также на «мандатных полномочиях» НАТО - организации, которая уже давно делает попытки обозначить свой статус не как региональной, а как универсальной организации и выйти на уровень прямой конкуренции в сфере международной безопасности с ООН. Отмечается, что стратегическая концепция НАТО делает ставку на как можно более частое принятие данной организацией мандата, никак не связанного с деятельностью Совета Безопасности ООН. Опасность такого рода ситуаций заключается в том, что они уже приобрели системный характер, выйдя за рамки отдельных прецедентов [1].
Более позитивные прогнозы говорят о том, что «самомандат» НАТО не получит широкого распространения в силу расширяющейся практики использования НАТО в качестве «Вооруженных Сил ООН». В качестве примера можно привести факт передачи 11 августа 2003 г. командования Международными силами по обеспечению безопасности в Афганистане (ИСАФ) под контроль НАТО [2]. Обращение ООН за помощью к данной региональной организации обусловлено затянувшимся кризисом международного миротворчества на универсальном уровне.
Миротворческая концепция ООН продолжает кардинально меняться. При этом все большее распространение и признание со стороны мирового сообщества получают
превентивные миротворческие операции, мандат на осуществление которых специфичен как по
субъекту его принятия, так и по кругу задач, им определяемых.
Литература
1. Бигуаа Б.Г. Применение вооруженных сил в рамках превентивных миротворческих операций (международно-правовые вопросы): дисс... к.ю.н. - М., 2003. - С. 116.
2. Богданов В. В Кабуле теперь командует НАТО // Российская газета. 12 августа 2003 г.
3. Ожегов С. Словарь русского языка. - М.: Советская энциклопедия, 1963.
4. Соглашение о миротворческой деятельности Организации Договора о коллективной безопасности от 06.10.2007. [URL] http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=INT;n=44845;dst=100018 (дата обращения - 15.10.2013).
5. Тузмухамедов Б.Р. Правовые основы проведения операций по поддержа—нию мира в Содружестве Независимых Государств // Московский журнал международного права. - 2000. - № 2. - С. 73-89.
