CC BY
178
УДК 341 ББК 67.9
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10079 © А.А. Степанченко, 2019
Научная специальность 12.00.10 — международное право; европейское право
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СФЕРЕ УСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА В ПОСТКОНФЛИКТНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Артур Алексеевич Степанченко,
эксперт
Договорно-правовой департамент МВД России (119991, Москва, ул. Житная, д. 12-А)
E-mail: [email protected]
Аннотация. В настоящее время имеется множество государств, пострадавших от вооруженных конфликтов и находящихся в кризисном состоянии, которые нуждаются в комплексной поддержке со стороны международного сообщества. В статье представлены основные аспекты международно-правовых механизмов установления правопорядка в постконфликтных государствах. Кроме того, рассмотрена деятельность региональных международных организаций по установлению правопорядка в постконфликтных государствах.
Ключевые слова: постконфликтные государства, международные организации, правопорядок, верховенство права, правосудие переходного периода, операции по поддержанию мира, постконфликтное миростроительство.
INTERNATIONAL LEGAL ISSUES OF THE ACTIVITIES OF REGIONAL INTERNATIONAL ORGANIZATIONS IN THE FIELD OF ESTABLISHMENT OF THE RULE OF LAW IN POST-CONFLICT STATES
Artur A. Stepanchenko,
Expert
Legal Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia (119991, Moscow, ul. Zhitnaya, d. 12-A)
Abstract. At present, there are many states that have suffered from armed conflicts, which require the comprehensive support of the international community. In the article are considered the main aspects of international legal mechanisms for establishment of the rule of law in post-conflict states. The author investigates the activities of regional international organizations for the establishment of the rule of law in post-conflict states.
Keywords: post-conflict states, international organizations, law and order, rule of law, transitional justice, peacekeeping operations, post-conflict peacebuilding.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Степанченко А.А. Международно-правовые вопросы деятельности региональных международных организаций в сфере установления правопорядка в постконфликтных государствах. Вестник экономической безопасности. 2019;(2):161-71.
В настоящее время прослеживается явный мега-тренд к усилению роли региональных организаций в установлении правопорядка в постконфликтных государствах при осуществлении миротворческой деятельности и постконфликтного миростроительс-тва. Некоторые организации при этом создали собственные концепции миротворческой деятельности. Однако, по-прежнему основным действующим актором в данной сфере выступает ООН.
Устав ООН, а также другие нормы и принципы современного международного права признают правомерность существования региональных соглашений или органов для разрешения вопросов, име-
ющих отношение к поддержанию международного мира и безопасности.
В докладе Генерального секретаря ООН «Повестка дня для мира» было отмечено, что «региональные действия в целях децентрализации, делегирования полномочий или сотрудничества с ООН могли бы не только облегчить ношу Совета Безопасности, но и способствовать более глубокому по смыслу соучастию, формированию консенсуса и демократизации в международных делах».
В резолюции Совета Безопасности ООН (СБ) 1197 (1998) было указано на необходимость под-держения региональных и субрегиональных иници-
атив, а также укрепления координации между ООН и региональными организациями в области предупреждения конфликтов и поддержания мира [9].
В резолюции 1631 от 2005 года СБ подчеркнул необходимость поощрения регионального сотрудничества, в том числе за счет привлечения региональных и субрегиональных организаций к мирному урегулированию споров, и включения конкретных положений с этой целью в будущие мандаты операций по поддержанию мира и миро-строительству, санкционированных Советом Безопасности [10].
В обзоре архитектуры ООН в области миро-строительства 2010 года было отмечено, что деятельность Комиссии по миростроительству ООН (КМС), как в центральных учреждениях ООН, так и на местах, должна в полной мере отражать важное значение регионального взаимодействия [7].
Сотрудничество с региональными и другими организациями постоянно находится в центре внимания ООН. Известные примеры взаимодействия ООН с региональными организациями — это операции в Югославии совместно с Организацией Североатлантического договора (НАТО), Европейским союзом (ЕС) и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), в Сомали и Западной Сахаре с Африканским союзом (АС) [39], в Грузии с ОБСЕ и миротворческими силами Содружества Независимых Государств (СНГ), в Таджикистане совместно с силами СНГ. При этом взаимодействие с региональными международными и неправительственными организациями в настоящее время носит ограниченный характер, но тем не менее имеет большой потенциал развития [30, с. 58—62].
Для Российской Федерации имеет особую важность, с точки зрения национальных интересов, участие в операциях по поддержанию мира в целях установления правопорядка в постконфликтных государствах на территории государств — участников СНГ [32].
Правовую основу операций по поддержанию мира в рамках СНГ составляют: Устав ООН, Устав СНГ [26], Соглашение о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ [21], Решение о задействовании Коллективных сил по поддержанию мира в зонах конфликтов
в государствах-участниках СНГ [14], Решение об утверждении Положения о Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ [15], Соглашение о Коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально-техническому обеспечению [22], Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников СНГ [6].
Устав СНГ является ключевым регулирующим документом, определяющим принципы деятельности организации. В соответствии со статьей 2 Устава СНГ, перед государствами СНГ стоит важная задача по обеспечению мирного разрешения споров и урегулированию конфликтов для сохранения международного мира, и безопасности [26].
Согласно Соглашению о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ от 1992 года в целях оказания друг другу на основе взаимного согласия помощи в урегулировании и предотвращении на территории любого из членов СНГ конфликтов на межнациональной, межконфессиональной и политической основе, влекущих за собой нарушение прав человека, создаются Группы военных наблюдателей и Коллективных Сил по поддержанию мира государств — участников СНГ[21].
В целях урегулирования конфликтов на территории государств — участников СНГ в 1996 году Советом глав государств СНГ была принята Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников СНГ [16]. Согласно данной Концепции урегулирование конфликта является прерогативой конфликтующих сторон при осознании общей ответственности участников за безопасность на территории стран СНГ. Указанной Концепцией предусмотрены три вида деятельности по предотвращению и урегулированию конфликтов: предотвращение конфликтов, урегулирование вооруженных конфликтов, постконфликтное построение мира.
В связи с возросшим конфликтным потенциалом после распада СССР военное сотрудничество в СНГ стало одним из основных направлений. Именно благодаря миротворческим операциям удалось прекратить вооруженные конфликты на постсоветском пространстве (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, Таджикистан) и обеспечить переход от
военного компонента к переговорам с целью урегулирования и разрешения конфликтов. СНГ обеспечило формирование новых подходов к безопасности на постсоветском пространстве, а при необходимости проводило миротворческие операции по урегулированию конфликтов [35, с. 128].
Согласно Концепции предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств — участников СНГ [6] деятельность по предотвращению и урегулированию конфликтов на территории государств — участников СНГ охватывает комплекс мер, призванных оказывать содействие предотвращению, разрешению, урегулированию спорных вопросов, конфликтных ситуаций и сближению точек зрения по ним конфликтующих сторон в целях поиска взаимоприемлемых договоренностей. Она должна быть направлена на: предотвращение конфликтов (меры по предотвращению конфликтов), урегулирование вооруженных конфликтов, постконфликтное построение мира (миростроительство).
Представляется, что в настоящее время требуется проведение действенного постконфликтного урегулирования замороженных конфликтов на пространстве бывшего СССР (Южная Осетия, Абхазия, Приднестровье, Таджикистан, Нагорный Карабах, Украина) в целях установления долгосрочного мира и правопорядка. Действующая нормативно-правовая база миротворчества в СНГ в полной мере не доработана, что препятствует эффективному принятию решений, и имеет потенциал к дальнейшему укреплению и совершенствованию [35, с. 145]. В то же время, развитие миротворческой деятельности Российской Федерации на пространстве бывшего СССР должно основываться на открытых взаимовыгодных партнерских отношениях с партнерами по СНГ, ОДКБ, ОБСЕ и ООН.
Деятельность Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) [3] направлена на укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защиту на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств — членов [17].
Миротворческая деятельность ОДКБ имеет возможность стать основой коллективной безопасности в Центрально-Азиатском регионе. Об этом свидетельствует переход инициативы в данной сфере от
СНГ, активно действовавшего в 90-е годы XX века, к ОДКБ. ОДКБ в настоящее время является главной организацией, призванной обеспечивать коллективную безопасность на территории пространства бывшего СССР и повысить эффективность миротворческой деятельности. ОДКБ, проявив прогресс в осуществлении уже имеющихся функций, показала потенциал к расширению полномочий и реализации более масштабных задач, в том числе миротворчества.
Устав ОДКБ в качестве основных целей определяет укрепление мира, региональной и международной безопасности, а также защиту территориальной целостности и независимости [25]. Миротворческий контингент ОДКБ может участвовать в операциях не только на постсоветском пространстве, но и за пределами зоны ответственности ОДКБ в рамках операций, проводимых под эгидой ООН [27].
Согласно Концепции формирования и функционирования механизма миротворческой деятельности ОДКБ от 2004 года государства — члены считают целесообразным сосредоточить эту деятельность на таком спектре миротворческих операций как операции по поддержанию мира в их традиционном контексте, проводимых в зонах, имеющих важное стратегическое значение для государств — членов ОДКБ [18].
В 2007 году был принят важный комплекс документов, регламентирующих осуществление миротворческой деятельности в рамках ОДКБ. Так, было подписано Соглашение о миротворческой деятельности ОДКБ [23], а также был принят пакет основополагающих документов по нормативному и организационному оформлению в рамках ОДКБ механизма миротворческой деятельности. Одним из них стало Положение о коллективных миротворческих силах ОДКБ, определяющее принцип формирования контингента, уточняющее концепцию принятия решений об утверждении мандата и определяющее состав, задачи Коллективных миротворческих сил, порядок комплектования, подготовки и применения [13].
Примерами сотрудничества с ООН является подписание Меморандума о взаимопонимании между Секретариатом ОДКБ и Департаментом операций по поддержанию мира ООН в 2012 году, в котором было отмечена важность поддержания
международного мира и безопасности, необходимость принятия эффективных мер по предотвращению и мирному разрешению конфликтов, и подчеркнута центральная роль ООН в урегулировании конфликтов, поддержании мира и постконфликтном миростроительстве, а также Меморандума о взаимопонимании между Секретариатом ОДКБ и Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в 2017 году [43].
ОДКБ выступает за укрепление ведущей, центральной роли ООН в международных делах, за повышение ее роли в разрешении конфликтов, в том числе в международной миротворческой деятельности. Поэтому наращивание сотрудничества с ООН по миротворческой проблематике — это один из ключевых ориентиров ОДКБ на долгосрочную перспективу, закрепленный в Стратегии коллективной безопасности ОДКБ на период до 2025 года [17].
Развитие системы коллективной безопасности ОДКБ предполагает осуществление следующих действий в сфере миротворческой деятельности: совершенствование структуры и состава Миротворческих сил ОДКБ, системы управления Коллективными миротворческими силами ОДКБ, подготовка персонала миротворческих контингентов государств — членов ОДКБ к выполнению задач по предназначению в соответствии с базовыми принципами и стандартами миротворчества ООН, взаимодействие с соответствующими структурами и подразделениями ООН и другими международными и региональными организациями, в том числе в контексте возможного задействования миротворческих сил ОДКБ по мандату Совета Безопасности ООН [17].
В настоящее время взаимодействие ОДКБ с ООН развивается конструктивно. Наиболее динамично происходит взаимодействие с такими структурами ООН, как ДОПМ, Управление по наркотикам и преступности, Исполнительный директорат Контртеррористического комитета. При этом проводится курс на поэтапное подключение ОДКБ к глобальному процессу антикризисной деятельности ООН, так как миротворчество является одним из приоритетных ориентиров ОДКБ на долгосрочную перспективу. Миротворческие силы ОДКБ отвечают основным требованиям и стандартам ООН, как по структуре, так и по уровню готовности.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) [45], Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейский союз (ЕС) и другие организации также принимают участие в работе, связанной с установлением правопорядка в постконфликтных государствах.
ОБСЕ [5] имеет широкий потенциал и обладает достаточной нормативной базой в области миротворческой деятельности. Объединяя 57 государств — участников из Северной Америки, Европы и Азии, она является крупнейшей региональной организацией, занимающейся вопросами безопасности. На пространстве бывшего СССР миссии ОБСЕ осуществлялись в Грузии, Молдове, Таджикистане, Украине, Нагорном Карабахе. В большинстве случаев использовались различные инструменты выявления и предупреждения кризисов, а также воздействия на них [37, с. 94—117].
Необходимость разработки правил деятельности ОБСЕ в миротворческих операциях впервые была сформулирована в Праге в 1992 году на встрече Совета ОБСЕ (СБСЕ). На Хельсинской встрече глав государств ОБСЕ (СБСЕ) 1992 года страны — участницы «провозгласили свое понимание того, что СБСЕ является региональным соглашением в смысле Главы VIII Устава ООН» [19].
Работа ОБСЕ в области урегулирования конфликтов сводится почти исключительно к превентивной дипломатии, а проведение самостоятельных санкционированных Советом Безопасности ООН миротворческих операций не является приоритетным. Кроме этого, исходя из деятельности ОБСЕ следует, что эта организация не позиционирует себя в качестве конкурента ООН в миротворческой деятельности [32].
Наибольшая часть персонала и ресурсов ОБСЕ задействованы в полевых операциях ОБСЕ в Восточной и Юго-Восточной Европе, на Южном Кавказе и в Центральной Азии. Полевые операции создаются по приглашению соответствующих принимающих стран, а их мандаты утверждаются государствами — участниками на основе консенсуса. Они оказывают поддержку принимающим их странам в повышении потенциала путем проведения проектов, отвечающих потребностям и нуждам принимающего государства.
ОБСЕ также ведет деятельность по урегулированию затяжных конфликтов в регионе в рамках
согласованных форматов. Сюда входят переговоры, целью которых является достижение всеобъемлющего политического урегулирования приднестровского конфликта, Минская группа ОБСЕ, которая занимается поиском путей мирного урегулирования нагорно-карабахского конфликта на основе переговоров, а также женевские международные дискуссии, начало которым было положено после конфликта в Грузии в августе 2008 года, где ОБСЕ наблюдает за выборами и консультирует правительства по вопросам о том, как развивать и поддерживать демократические институты. Содействие профессиональной и эффективной работе полиции является неотъемлемой частью усилий ОБСЕ по предотвращению конфликтов и постконфликтного восстановления вместе с ООН и ЕС. Действуя в совокупности, различные структуры ОБСЕ оказывают помощь государствам — участникам в укреплении доверия и формировании свободного, демократического, общего и неделимого евроатлантического и евразийского сообщества безопасности [44].
В Астанинской юбилейной декларации ОБСЕ 2010 года было отмечено, что ОБСЕ как наиболее широкая по составу и всеобъемлющая региональная организация по безопасности в евроатлантиче-ском и евразийском регионе продолжает служить уникальным форумом, действующим на основе консенсуса и суверенного равенства государств, для развития открытого диалога, предотвращения и урегулирования конфликтов, повышения взаимопонимания и укрепления сотрудничества и необходимо наращивать усилия с целью урегулирования существующих в регионе ОБСЕ конфликтов мирными средствами, путем переговоров, в рамках согласованных форматов, при полном уважении норм и принципов международного права, закрепленных в Уставе ООН, а также в хельсинкском Заключительном акте [1].
Полевые операции налаживают и поддерживают многочисленные партнерские связи с административными органами, ведомствами и учреждениями на местном и общенациональном уровне, объединениями гражданского общества, а также с международными организациями. Центр ОБСЕ по предотвращению конфликтов (ЦПК) отвечает за планирование процесса учреждения, реструктуризация и закрытия полевых операций. ЦПК играет
ключевую роль в поддержке и координации деятельности ОБСЕ на местах: он ведет аналитическую работу, представляет политические рекомендации, а также служит связующим звеном между полевыми операциями, Секретариатом и Председательством ОБСЕ [44].
В настоящее время действуют следующие полевые операции ОБСЕ: Присутствие ОБСЕ в Албании, Миссия ОБСЕ в Боснии и Герцеговине, Миссия ОБСЕ в Косово, Миссия ОБСЕ в Черногории, Миссия ОБСЕ в Сербии, Миссия ОБСЕ в Скопье, Миссия ОБСЕ в Молдове, Координатор проектов ОБСЕ в Украине, Специальная мониторинговая миссия ОБСЕ в Украине, Миссия наблюдателей ОБСЕ на двух российских пунктах пропуска «Гуково» и «Донец», Личный представитель Действующего председателя ОБСЕ по конфликту, являющемуся предметом рассмотрения на Минской конференции ОБСЕ, Центр ОБСЕ в Ашхабаде, Офис программ ОБСЕ в Астане, Программный офис ОБСЕ в Бишкеке, Офис программ ОБСЕ в Душанбе, Координатор проектов ОБСЕ в Узбекистане [44].
Миротворческая деятельность ЕС закреплена в Договоре о Европейском Союзе 1992 года — в Разделе V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности». Общая политика безопасности и обороны является составной частью общей внешней политики и политики безопасности. Она обеспечивает ЕС способность к оперативным действиям, опирающуюся на гражданские и военные средства. ЕС может прибегать к данным средствам при осуществлении миссий за его пределами с целью обеспечить поддержание мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН. Основой для выполнения этих задач служат потенциалы, предоставляемые государствами — членами [2].
Миротворческая деятельность являлась в некоторой мере ускорителем процессов европейской интеграции и системообразующим фактором в формировании Общей политики безопасности и обороны (ОПБО). Общие принципы проведения операций и миссий под руководством ЕС, а также порядок применения сил и средств стран — участниц, регламентируются Петерсбергской декларацией 1994 года,
Хельсинкской декларацией 1999 года, Амстердамским договором 1997 года, Европейской стратегией безопасности 2003 года.
В 2003 году в Нью-Йорке была принята совместная декларация ООН и ЕС о сотрудничестве в урегулировании кризисов. Для этих целей был создан консультативный механизм для налаживания координации и поддержки в таких сферах, как: планирование операций, подготовка персонала, обмен опытом и информационный обмен о текущей деятельности. В 2007 году было принято совместное заявление ЕС и ООН о сотрудничестве в сфере кризисного реагирования отражающее основные подходы использования европейских сил в решении проблем безопасности в соседних с Евросоюзом регионах, а также передачу ЕС части функций в рамках операций, осуществляемых другими организациями [40].
Договоренности «Берлин плюс» являются основой для взаимодействия НАТО — ЕС при урегулировании кризисов. Тем самым Евросоюзу обеспечивается доступ к коллективным силам и средствам НАТО при проведении операций под руководством ЕС, включая механизмы управления и помощь при оперативном планировании. Они позволяют Североатлантическому союзу поддерживать операции под руководством ЕС, в которых НАТО не задействована, как организация [42].
Миссии, в рамках которых ЕС может прибегать к гражданским и военным средствам, включают: совместные операции по разоружению, гуманитарные миссии и миссии по эвакуации, миссии, связанные с предоставлением советов и содействия в военной сфере, миссии по предотвращению конфликтов и поддержанию мира, миссии боевых подразделений по урегулированию кризисов, в том числе миссии по восстановлению мира и стабилизационные операции по окончании конфликтов. Все эти миссии могут содействовать борьбе с терроризмом, в том числе путем оказания поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории [2].
Военные, гражданские миссии и операции ЕС включают в себя: Военную операцию ЕС Алтеа в Боснии и Герцеговине, Военно-морскую операцию ЕС в Сомали, Консультативную миссию ЕС в поддержку реформы сектора безопасности в Ираке, Консультативную миссию ЕС в Украине, Миссию
ЕС по приграничной помощи Ливии, Миссию ЕС по приграничной помощи Молдове и Украине, Миссию ЕС по приграничной помощи на КПП Рафиаха, Операцию ЕС по наращиванию потенциала Мали (Сахель), Операцию ЕС по наращиванию потенциала Нигера (Сахель), Операцию ЕС по наращиванию регионального морского потенциала в районе Африканского Рога и западной части Индийского океана, Миссию ЕС по поддержанию правопорядка в Косово, Миссию наблюдателей ЕС в Грузии, Военно-морскую операцию ЕС в Средиземном море, Координационный офис ЕС по поддержке полиции в Палестине, Консультативную миссию ЕС по военным вопросам в Центральноафриканской Республике, Учебную миссию ЕС в Сомали и Учебную миссию ЕС в Мали [41].
На заседании Европейского совета в Кельне в 1999 году было принято решение о том, что «Союзу следует обладать потенциалом реализации самостоятельных акций, опирающихся на действенные вооруженные силы». Исходя из отсутствия у ЕС возможности урегулировать Балканский кризис с помощью собственных ресурсов на заседании Европейского совета в Копенгагене в 2002 году в дополнение к линии на создание собственных вооруженных сил были формализованы принципы взаимоотношений ЕС и НАТО [33].
Первой операцией в рамках ЕПБО стала начавшаяся в январе 2003 года полицейская миссия ЕС в Боснии и Герцеговине, заменившая Специальные международные полицейские силы ООН.
В 2003 году началась первая военная миротворческая операция ЕС «Конкордия» в Македонии, заменившая ОПМ, осуществлявшейся под эгидой НАТО. Задачи, поставленные перед этой операцией в бывшей Югославской республике Македонии, прежде выполнялись в рамках миссии под руководством НАТО под названием Операция «Эллайд хармони» [42]. Данная миссия, завершенная в декабре 2003 года, стала первой операцией на основе договоренностей «Берлин плюс», в рамках которой силы и средства НАТО были предоставлены в распоряжение ЕС. В 2004 году она была преобразована в полицейскую миссию ЕС.
По итогам операции «Конкордия» и по завершении миссии Сил стабилизации (СФОР) под руководством НАТО в Боснии и Герцеговине в 2004 году
ЕС приступил к новой миссии, получившей название «Алтеа». Силы ЕС (ЕВФОР) действуют на основе договоренностей «Берлин плюс», используя опыт области планирования и другие силы и средства НАТО.
В течение нескольких лет ЕС направлял гражданские силы и средства для участия в Миссии ООН в Косово (ЮНМИК). Он также согласился взять на себя полицейский компонент Миссии ООН. Миссия Евросоюза, направленная на содействие верховенству закона (ЕВЛЕКС), которая была развернута в декабре 2008 года, является самой крупной гражданской миссией, когда-либо осуществлявшейся в рамках ЕПБО. Главная декларируемая цель — оказание помощи и поддержки властям Косово в сфере верховенства закона, особенно в полицейских, судебных и таможенных вопросах. ЕВЛЕКС тесно взаимодействует с НАТО на местах. Эксперты НАТО и ЕС работали в составе одной группы поддержки при Специальном представителе Генерального секретаря ООН. В 2008 году в ходе взаимодействия с Миссией ООН в Косово, ЕС стал более активно переключать контроль функций временной международной администрации [42].
ЕС проводит активную линию в области миротворческой деятельности и на Африканском континенте. Так в 2003 году началась миротворческая операция ЕС «Артемис» в Конго [8]. Данная операция стала первой операцией ЕС по урегулированию кризиса за пределами европейского континента и осуществлялась без привлечения ресурсов НАТО в сотрудничестве с Миссией ООН в ДРК.
В 2005 году Советом ЕС была принята стратегия ЕС в отношении Африки [28]. Этот документ содержит программные политические цели, включающие в том числе оказание поддержки постконфликтному восстановлению и совместную работу с региональными организациями в Африке [38].
Таким образом ЕС аккумулировал достаточный опыт прямого участия в урегулировании конфликтов, и в качестве участника дипломатических переговоров (Контактная Группа по бывшей Югославии, в международном квартете по Ближневосточному урегулированию, в формате «5+2» по проблеме Приднестровья), и в качестве организатора миротворческой деятельности кризисных регионах. Исключительно военный характер носят только
операция «Алтея» в Боснии и Герцеговине, где ЕС взял на себя функции, ранее выполнявшиеся НАТО, и «Аталанта», действующая с 2008 года против сомалийских пиратов в Аденском заливе [31].
НАТО[20] рассматривает миротворчество в качестве одного из ведущих направлений своей деятельности. В Стратегической концепции НАТО 1999 года содержатся юридические положения, направленные на оправдание несанкционированных Советом Безопасности ООН операций [24]. В документах НАТО отсутствуют принципиальные положения о том, что для проведения миротворческих операций либо других антикризисных операций с элементами принуждения или использования силы требуется мандат Совета Безопасности ООН [33].
За период, прошедший после первого военного вмешательства НАТО в 1995 году, спектр операций значительно расширился. Сейчас в выполнении задач НАТО во всем мире участвуют около 140 тысяч военнослужащих. Эти силы действуют в настоящее время в Афганистане, Косово, Ливии, на Средиземном море, у берегов Африканского Рога, в Ираке и Сомали [42].
На сегодняшний день действуют следующие операции и миссии НАТО: НАТО в Афганистане, НАТО в Косово, НАТО и Ливия, Наблюдение за обстановкой на Средиземном море, Борьба с пиратством у берегов Африканского Рога, НАТО и Ирак, Предоставление поддержки Африканскому союзу.
Операция в Афганистане является самой значительной из всех осуществлявшихся НАТО. Сформированные в соответствии с мандатом ООН в 2001 году Международные силы содействия безопасности (МССБ) действуют под руководством НАТО с августа 2003 года. На всей территории Афганистана в составе МССБ действуют более 130 тысяч военнослужащих из 48 стран в целях проведения операций по обеспечению безопасности и создания афганской армии и полиции. Несмотря на столь внушительное представительство и длительный период пребывания сил достичь ощутимого положительного эффекта силам НАТО не удалось.
В составе Сил для Косово (СДК) на Балканах служат примерно 10 тысяч военнослужащих из стран НАТО. Войдя на территорию Косово в июне 1999 года СДК продолжают обеспечивать присутствие на всей территории. Вслед за провозглаше-
нием независимости Косово в феврале 2008 года НАТО согласилась сохранять свое присутствие на основании резолюции 1244 Совета Безопасности ООН. В июне 2008 года НАТО было принято решение взять на себя надзор за расформированием Корпуса защиты Косово и помощь в процессе создания профессиональных Сил безопасности Косово [42]. Тем не менее, совершенно подтверждено, что действия США и НАТО в Югославии — это «попытка рецидива «политики силы» и подрыва всей системы современного международного права» [36, с. 45—51].
На Стамбульской встрече в верхах 2004 года члены НАТО приняли решение об учреждении Учебной миссии НАТО в Ираке. В рамках данной миссии обеспечивается многоплановая поддержка в области учебной подготовки, консультаций и наставничества. В оказании помощи в проведении подготовки в Ираке или за его пределами участвуют все государства — члены НАТО в виде предоставления финансовых средств или безвозмездной передачи вооружения и военной техники. Развивая данную инициативу, НАТО разрабатывает вместе с правительством Ирака структурные рамки для сотрудничества, что направлено на создание долгосрочных отношений между НАТО и Ираком. С 2007 года НАТО оказывала содействие АС в рамках его миссии в Сомали, помогая перебрасывать по воздуху миротворцев АС. Помощь АС со стороны НАТО совпала по времени с аналогичной операцией по оказанию поддержки миротворческой миссии АС в Судане. В 2005—2007 годах НАТО обеспечивала транспортировку по воздуху около 37 тысяч военнослужащих в составе данной миссии, а также подготовка свыше 250 представителей [42].
АС [39], как региональная международная организация, вносит существенный вклад в установление правопорядка, укрепление стабильности, поощрение демократии и уважение прав человека в Африке. При этом наблюдается прогрессивное развитие Африканской архитектуры мира и безопасности при содействии международного сообщества. Центральная роль в этих усилиях отводится Совету мира и безопасности, континентальной системе раннего предупреждения, а также Африканским силам постоянной готовности и Африканским силам оперативного кризисного реагирования. Осущест-
вляется поступательное укрепление стратегического взаимодействия между АС и ООН.
На Африканском континенте существует сеть региональных и субрегиональных организаций, которые проводят активную работу в области установления правопорядка в постконфликтных государствах. Рамочная программа АС [39] по вопросам постконфликтного восстановления и развития и Африканский механизм коллегиального обзора Нового партнерства в интересах развития Африки, а также субрегиональные организации, такие как Сообщество по вопросам развития стран юга Африки и Экономическое сообщество западноафриканских государств, обладают огромным объемом накопленных на местах знаний и опыта [7].
Совет Безопасности ООН отмечал весомый вклад АС в поддержание мира и безопасности, включая участие в операциях по поддержанию мира, в частности, в Судане, Мали, Центрально-африканской Республике и Сомали, а также и приветствовал взаимодействие между ООН и АС в отношении различных составляющих Африканской архитектуры мира и безопасности, включая посредничество, помощь в проведении выборов, поддержание мира, предотвращение и урегулирование конфликтов, поощрение прав человека и утверждение верховенства права, а также постконфликтное восстановление [29].
В 2004 году начали действовать миссии АС в Бурунди и Судане. АС добивался установления мира в отношениях между Суданом и Южным Суданом. При одобрении со стороны ООН с 2007 года АС проводил Миротворческую региональную миссию в Сомали (АМИСОМ), осуществляя тесную координацию своих действий с ООН [12]. Смешанная операция АС — ООН в Дарфуре (ЮНАМИД), была учреждена в 2007 году [11]. Смешанная операция АС — ООН в Дарфуре и Миротворческая региональная миссия АС в Сомали являются примерами конструктивного сотрудничества между ООН и АС в деле поддержания мира [34, с. 174—181].
Вопросы установления правопорядка в постконфликтных государствах при осуществлении миростроительства и постконфликтного восстановления занимают важное место при взаимодействии АС и ООН. ООН и АС активно сотрудничали в целях обеспечения проведения демократиче-
ских избирательных процедур в ряде африканских государств [4].
Совет Безопасности ООН неоднократно обращал внимание на необходимость улучшения координации и сотрудничества в вопросах поддержания правопорядка между Секретариатом ООН и международными региональными и субрегиональными организациями, в том числе путем организации подготовки личного состава, обмена знаниями, предоставления экспертной помощи и оперативной поддержки [29].
Представляется, что в обозримой перспективе ООН продолжит играть ведущую роль в деятельности по установлению правопорядка в постконфликтных государствах. Это касается как численности задействованного в соответствующих операциях персонала, так и объема финансовых ассигнований. Тем не менее все более заметную роль в этой деятельности играют региональные международные организации. Это проявляется в нарастающей регионализации международного регулирования и управления в сфере безопасности, вследствие чего региональные организации занимают все более важное место в международной архитектуре безопасности.
Актуальные глобальные тенденции свидетельствуют об усилении миротворческого потенциала региональных механизмов в противовес универсальным. Разрабатываются новые подходы относительно роли международных региональных организаций в миротворческом процессе. Вместе с тем прослеживается стремление некоторых государств, исходя из собственных геополитических интересов, к игнорированию существующих положений Устава ООН.
Деятельность региональных и субрегиональных международных организаций по установлению правопорядка в постконфликтных государствах в рамках миротворчества и постконфликтного миро-строительства, несмотря на свое усиление, в настоящее время в достаточной степени не развита и требует основательной проработки как правовой, так и организационной составляющих, при соответствующем признании ключевой роли ООН в процессе урегулирования современных конфликтов.
Значимую роль в установлении правопорядка в постконфликтных государства на сегодняшний день играют такие международные организации, как Ор-
ганизация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Европейский союз и Африканский союз. При этом наиболее перспективным представляется дальнейшее развитие сотрудничества и координации деятельности ООН в сфере установления правопорядка в постконфликтных государствах с такими региональными и субрегиональными международными организациями, как ОДКБ, ОБСЕ, Европейский союз и Африканский союз.
Литература
1. Астанинская юбилейная декларация ОБСЕ. На пути к сообществу безопасности. Астана, 2010 г. (SUM.DOC/1/103, December 2010) [Электронный ресурс] // URL: http://www.osce.org.
2. Договор о Европейском Союзе. Маастрихт, 7 февраля 1992 г. (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). [Электронный ресурс] // СПС Гарант URL: http://www.garant.ru.
3. Договор о коллективной безопасности. Ташкент, 15 мая 1992 г. [Электронный ресурс] // СПС Гарант URL: http://www.garant.ru.
4. Доклад Генерального секретаря об отношениях между ООН и региональными организациями, в частности Африканским союзом, в деле поддержания международного мира и безопасности от 07.04.2008 г. Док. ООН S/2008/186. [Электронный ресурс] // URL: http://www.un.org/ru/sc/documents.
5. Заключительный акт СБСЕ. Хельсинки, 1 августа 1975 г. [Электронный ресурс] // СПС Гарант URL: http://www.garant.ru.
6. Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников Содружества Независимых Государств от 19 января 1996 г. [Электронный ресурс] // URL: http://docs.cntd.ru/document/1901213.
7. Обзор архитектуры Организации Объединенных Наций в области миростроительства. Док. ООН A/64/868-S/2010/393. [Электронный ресурс] // URL: http://www.un.org/ru/documents.
8. Резолюция 1484 (2003), принята Советом Безопасности на его 4764-м заседании 30 мая 2003 г. Док. ООН S/RES/1484 (2003). [Электронный ресурс] // URL: https://www.un.org/ru/documents.
9. Резолюция Совета Безопасности ООН 1197 (1998). Док. ООН S/RES/1197. [Электронный ресурс] // URL: https://www.un.org/ru/documents.
10. Резолюция Совета Безопасности ООН 1631 (2005) от 17 октября 2005 г. Док. ООН. S/RES/1631 (2005). [Электронный ресурс] // URL: http://www. un.org.
11. Резолюция Совета Безопасности ООН 1769 (2007) от 31 июля 2007 г. Док. ООН S/RES/1769
(2007). [Электронный ресурс] // URL: http://www. un.org/ru/sc/documents.
12. Резолюция Совета Безопасности ООН 1809
(2008) от 16 апреля 2008 г. Док. ООН S/RES/1809 (2008). [Электронный ресурс] // URL: http://www. un.org/ru/sc/documents
13. Решение о документах по нормативному и организационному оформлению в рамках организации договора о коллективной безопасности механизма миротворческой деятельности от 6 октября 2007 г. [Электронный ресурс] // URL: http://www. odkb-csto.org/documents
14. Решение о задействовании Коллективных сил по поддержанию мира в зонах конфликтов в государствах-участниках Содружества от 6 июля 1992 г. [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс URL: http://www.consultant.ru
15. Решение об утверждении Положения о Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств от 19 января 1996 г. [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс URL: http://www.consultant.ru
16. Решение Совета глав государств СНГ «О Концепции предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников Содружества Независимых Государств». Принято в г. Москве.
17. Решение Совета коллективной безопасности ОДКБ от 14 октября 2016 г. «О Стратегии коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности на период до 2025 года». [Электронный ресурс] // URL: http://www.odkb-csto. org/documents
18. Решение Совета коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности от 18 июня 2004 г. «О Концепции формирования и функционирования механизма миротворческой деятельности Организации Договора о коллективной безопасности». [Электронный ресурс] // СПС Гарант URL: http://www.garant.ru
19. СБСЕ Хельсинкский документ 1992 года. Вызов времени перемен. [Электронный ресурс] // URL: http://www.osce.org
20. Североатлантический договор. Вашингтон, Федеральный округ Колумбия, 4 апреля 1949 г. [Электронный ресурс] // URL: http://www.nato.int
21. Соглашение о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств от 20 марта
1992 г. Ратифицировано постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 12 июня 1992 г. № 2983-1. [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс URL: http://www.consultant.ru
22. Соглашение о Коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально-техническому обеспечению. Москва, 24 сентября
1993 г. [Электронный ресурс] // СПС Консультант-Плюс URL: http://www.consultant.ru
23. Соглашение о миротворческой деятельности Организации Договора о коллективной безопасности. Душанбе, 6 октября 2007 г. [Электронный ресурс] // СПС Гарант URL: http://www.garant.ru
24. Стратегическая концепция Североатлантического Союза. Одобрена главами государств и правительств на сессии Североатлантического совета в Вашингтоне 23—24 апреля 1999 г. [Электронный ресурс] // URL: http://www.nato.int
25. Устав Организации Договора о коллективной безопасности. Кишинев, 7 октября 2002 г. [Электронный ресурс] // СПС Гарант URL: http:// www.garant.ru
26. Устав Содружества Независимых Государств. Принят 22 января 1993 г. [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс URL: http://www. consultant.ru
27. Федеральный закон Российской Федерации «О ратификации Соглашения о миротворческой деятельности Организации Договора о коллективной безопасности» № 299-ФЗ от 30 декабря 2008 г. [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс URL: http://www.consultant.ru
28. EU Strategy for Africa: Towards a Euro-African Pact to Accelerate Africa's Development. // Communication From the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee. Brussels, Commission of the European Communities, 12.10.2005. COM (2005).
29. Заявление Председателя Совета Безопасности ООН от 16 декабря 2014 г. Док. ООН S/ PRST/2014/27. [Электронный ресурс] // URL: http:// www.un.org/ru/sc/documents
30. Абашидзе И.В. Проблемы модернизации в миротворческих операциях ООН. // Власть. 2008. № 1.
31. Европейский Союз и региональные конфликты / Отв. ред. Н.К. Арбатова, А.М. Кокеев. М.: ИМЭМО РАН, 2011.
32. Заемский В.Ф. Реформы ООН и миротворчество. Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. М., 2009.
33. Зиновский Ю.Г. Миротворческие операции: институты и практика многосторонней дипломатии. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2009.
34. Ромадан Л.И., Шагалов В.А. Сотрудничество ООН и АС по предотвращению конфликтов, поддержанию мира и миростроительству. // Мировая политика. 2015. № 6 (45).
35. Романчук С.И. Миротворческие операции на постсоветском пространстве: концептуальные подходы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2015.
36. Торкунов A.B. Международные отношения после Косовского кризиса // Международная жизнь. 1999. № 12.
37. Эстер Барби и Нора Саинз. Постсоветское пространство — лаборатория СБСЕ/ОБСЕ. Этнические и региональные конфликты в Евразии. М.: 1997, Кн. № 3.
38. Rittberger V. Friedensmissionen auf dem Prufstand // Die Fridens-Warte. Journal of International Peace and Organization, Band 82, Heft 1, 2007.
39. Официальный сайт Африканского союза. [Электронный ресурс] // URL: https://au.int
40. Официальный сайт Европейского союза. [Электронный ресурс] // URL: http://europa.eu
41. Официальный сайт Европейской службы внешних связей. Военные, гражданские миссии и операции ЕС. [Электронный ресурс] // URL: https:// eeas.europa.eu
42. Официальный сайт НАТО. Операции и миссии НАТО. [Электронный ресурс] // URL: http:// www.nato.int
43. Официальный сайт Организации Договора о коллективной безопасности. [Электронный ресурс] // URL: http://www.osce.org
44. Официальный сайт Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Официальный сайт. [Электронный ресурс] // URL: http://www. osce.org
45. Официальный сайт Организации экономического сотрудничества и развития. [Электронный ресурс] // URL: http://www.oecd.org
Административное право России. 7-е изд., перераб. и доп. Учебник. Под ред. В.Я. Кикотя, Н.В. Румянцева. 2019 г. 744 с. Гриф МО РФ. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. (Серия «Dura lex, sed lex»).
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности. Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
