CC BY
10OS4
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
DOI: 10.24412/2076-1503-2021 -12-84-87 NIION: 2018-0076-12/21-385 MOSURED: 77/27-023-2021-12-584
КИКОТЬ-ГЛУХОДЕДОВА Татьяна Владимировна,
доктор юридических наук, доцент, подполковник полиции,профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
им. В.Я. Кикотя, е-mail: [email protected]
ОПЫТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ДЕЛЕГИРОВАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СОЧЕТАНИИ С ПРИНЦИПОМ КОНТРАССИГНАЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТА МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Аннотация. Рассматриваются механизмы административно-правового обеспечения национальной безопасности в зарубежных странах. Анализируется принцип делегирования законодательства и принцип контрассигнации, при котором любой законопроект или иной правовой акт, подписываемый главой государства или правительства, должен быть сначала подписан предложившим его министром, который за этот акт затем отвечает, который обеспечивает персональную ответственность конкретного министра не только перед президентом страны или главой правительства, но и в глазах широкой общественности за подготовленный им законопроект.
Ключевые слова: делегированное законодательство, принцип контрассигнации, обеспечение национальной безопасности, конституционно-правовой принцип.
KIKOT-GLUKHODEDOVA Tatiana Vladimirovna,
Doctor of Law, Associate Professor, Police Lieutenant Colonel, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
THE EXPERIENCE OF USING DELEGATED LEGISLATION IN COMBINATION WITH THE PRINCIPLE OF COUNTERSIGNATURE AS AN ELEMENT OF THE MECHANISM OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROVISION OF NATIONAL SECURITY IN FOREIGN COUNTRIES
Annotation. The mechanisms of administrative and legal provision of national security in foreign countries are considered. The principle of delegation of legislation and the principle of countersignature is analyzed, in which any bill or other legal act signed by the head of state or government must first be signed by the minister who proposed it, who is then responsible for this act, which ensures the personal responsibility of a particular minister not only to the president of the country or the head of government, but also in the eyes of the general public for the bill prepared by him.
Key words: delegated legislation, the principle of countersignature, ensuring national security, constitutional and legal principle.
В зависимости от формы государственного устройства, его размеров и географического расположения, а также особенностей исторического развития и национального менталитета механизм обеспечения его
национальной безопасности может существенно отличаться. Эти отличия обязательно закрепляются в конституции страны и детализируются в ее законах и изданных на их основе подзаконных нормативных правовых актах.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2021
Если государство федеративное, то в конституции исчерпывающе определяются полномочия федерального центра в области обеспечения национальной безопасности, они всегда включают в себя исключительное представительство интересов государства на международной арене, защиту от внешнего и внутреннего насилия, деятельность вооруженных сил, органов разведки и контрразведки, а также федеральных полицейских сил и права субъектов федерации, в т.ч. и в сфере правоохраны1.
В унитарных государствах в зависимости от того, простое это государство или сложное, решающее значение имеют особенности его исторического развития, данный вопрос также имеет свою специфику при определении пределов компетенции сил обеспечения внутренней безопасности (различных видов полицейских органов и жандармерии) на местах и особенностей их функционирования.
Вышеуказанные факторы непосредственно влияют на выбор той или иной модели обеспечения внутренней безопасности государства. Система обеспечения его внешней безопасности в силу своей значительно большей универсальности не имеет столь принципиальных видовых отличий: законодательная, исполнительная и судебная ветви государственной власти различных стран выполняют, по сути, аналогичные задачи и функции.
Определенная разница имеется лишь в построении организационной структуры исполнительных органов государства, обеспечивающих его внешнюю безопасность и их название:
- министерство иностранных дел (в Соединенных Штатах Америки - государственный департамент);
- министерство обороны, в его структуре во всех странах функционирует служба военной разведки;
- политическая разведка (Служба внешней разведки - в России; Центральное разведывательное управление (ЦРУ) - в США; Федеральная разведывательная служба (БНД) - в Федеративной Республике Германия; Служба военной разведки и безопасности (СИСМИ) - в Италии; Служба внешнеполитической разведки (МИ-6) - в Великобритании);
1 В настоящей статье под термином «полиция» и «полицейские силы» в соответствии с принятыми в 2002 г. Генеральной ассамблеей Интерпола «Всеобщими стандартами борьбы с коррупцией в полицейских органах и ведомствах» мы понимаем все элементы полицейской системы государства, т.е. все государственные и (или) муниципальные органы, на которые возложена ответственность за охрану правопорядка в пределах государственных границ вне зависимости от их конкретного наименования в различных странах.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2021
- контрразведывательная служба - здесь возможны различные организационные варианты:
от самостоятельных служб, руководство которых подчиняется главе государства или главе правительства напрямую, такие как Федеральная Служба Безопасности - в России или Военная разведка (МИ-5) - в Великобритании, до структурных подразделений в составе министерства юстиции, Федеральное Бюро Расследования - в США;
- самостоятельная служба политической полиции - в Норвегии и Дании, а в абсолютном большинстве европейских стран в составе Министерства Внутренних Дел (ДСТ - во Франции; Служба разведки и демократической безопасности (СИСДЕ) - в Италии; БШФ - в ФРГ).
В настоящее время в мире сложились и функционируют три основные модели обеспечения внутренней безопасности государства:
децентрализованная, яркими представителями являются США, Канада, Австралия;
централизованная, ее применяет абсолютное большинство стран мира, в т.ч. столь разные по размерам территории и численности населения, как Китай и Израиль, а из стран Западной Европы классическими представителями являются Франция, Италия, Испания, Португалия;
смешанная (интегрированная) - ее представителями являются как федеративные ФРГ, Австрия, так и унитарные Великобритания, Нидерланды и Япония [1].
Форма политического режима оказывает определяющее значение на формы и методы деятельности сил обеспечения национальной безопасности государства: в тоталитарных странах особенностью их функционирования является жестокость и быстрота подавления любых, даже самых мирных по форме проявлений оппозиции; в демократических странах превалирует приоритет ненасильственных форм и методов, попытка найти в рамках закона приемлемое для абсолютного большинства населения решение.
При этом следует иметь в виду, что ни одно даже самое экономически развитое демократическое государство не застраховано от возможных кризисных ситуаций. Поэтому его законодательство обязательно регламентирует применение в случае необходимости различных элементов системы обеспечения национальной безопасности, в т.ч. и вооруженных сил, для защиты национальных интересов как от внешних, так и от внутренних угроз для стабилизации обстановки, но в строгом соответствии с принятым парламентом страны законом.
В административно-правовом механизме обеспечения национальной безопасности любого государства вооруженным силам всегда отводится важная роль гаранта от агрессии извне и
надежного защитника от возможных внутрикри-зисных ситуаций, возникающих в стране в результате социальных конфликтов и чрезвычайных обстоятельств - землетрясений, наводнений, техногенных катастроф, эпидемий, эпизоотий, массовых беспорядков.
В законодательстве стран англосаксонской правовой семьи традиционно предусматривается в кризисных ситуациях внутри страны, когда сил полиции явно не хватает, применение частей вооруженных сил: в США это, как правило, части и соединения Национальной гвардии, но могут быть привлечены и соединения регулярной армии или морской пехоты; в Великобритании это, как правило, соединения и части сухопутных войск и элита вооруженных сил — части воздушно-десантных войск.
В странах романо-германской правовой семьи применение вооруженных сил в кризисных ситуациях внутри страны регламентируется или в конституциях ФРГ, Австрии, Испании или только в законодательстве страны, как во Франции, Италии, Португалии и др.
Заслуживает подробного изучения и возможного использования в России опыт применения делегированного законодательства, широко применяемого во Франции, Италии и Испании в сочетании с принципом контрассигнации, который позволяет Президенту страны и главе Правительства принимать декреты, имеющие в течение одного года силу закона до принятия федерального закона по рассматриваемому в декрете вопросу. Это позволило бы более оперативно регулировать возникающие проблемы в области обеспечения национальной безопасности.
Важной отличительной особенностью нормативно-правовой базы по обеспечению национальной безопасности Франции, Италии и Испании является институт делегированного законодательства, закрепленный в конституциях этих стран и подробно разработанный в их правовой доктрине1.
Несмотря на то что все перечисленные государства латинской Европы отличаются друг от друга по форме правления, у них всех в правовой доктрине теоретически обоснован, а в конституциях и законодательстве практически подробно разработан и широко применяется правовой институт делегированного законодательства. Это обстоятельство, несомненно, позволяет правительствам Франции, Италии и Испании в случае необходимости быстро реагировать на изменения
обстановки и оперативно принимать правовые акты, имеющие силу закона, т.н. ордонансы во Франции или декрет-законы в Италии и Испании, с последующим их одобрением в парламенте2.
Это не только обеспечивает необходимую оперативность в изменении и высокое качество юридической техники при правовой регламентации деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, но и позволяет правительствам стран латинской Европы быстро принимать правовые акты, имеющие силу закона, с последующим их утверждением в высших органах законодательной власти, что при определенных обстоятельствах очень важно, т.к. «в условиях политической нестабильности позволяет быстро реагировать на изменения ситуации и не допускать ее обострения» [2].
Таким образом, хотя принцип разделения властей и является фундаментальным конституционным принципом, зафиксированным в конституциях Франции, Италии и Испании3, он дополнен принципом делегированного законодательства, позволяющим правительствам этих стран по отдельным вопросам быстро принимать решения, имеющие силу закона, с последующим их утверждением в парламенте, что повышает оперативность и качество правовой регламентации деятельности полиции и жандармерии по обеспечению национальной безопасности.
Конституционным принципом, оказывающим большое влияние на работу всего административно-правового механизма по обеспечению национальной безопасности Франции, Италии и Испании, является принцип контрассигнации, когда любой законопроект или иной правовой акт, подписываемый главой государства или правительства, должен быть сначала подписан предложившим его министром, отвечающим в последствии за этот акт, который обеспечивает персональную ответственность конкретного министра не только перед президентом страны или главой правительства, но и в глазах широкой общественности за подготовленный им законопроект4.
1 См.: Конституция Франции (ст. 34). URL: https:// www.assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution. asp; Конституция Италии (ст. 76). URL: https://wwwext. comune.fi.it/costituzione/cirillico.pdf; Конституция Испании (ст. 82). URL: https://www.boe.es/legislacion/ documentos/ConstitucionINGLES.pdf
2 См.: Конституция Франции (ст. 34-38). URL: https://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/ constitution.asp; Конституция Италии (ст. 76, 77). URL: https://wwwext.comune.fi.it/costituzione/cirillico.pdf; Конституция Испании (ст. 64, 82, 86). URL: https://www.boe. es/legislacion/documentos/ConstitucionINGLES.pdf
3 См.: Пункт 16 Декларации прав человека и гражданина (принята Национальным собранием Франции в августе 1789 г и в настоящее время является составной частью действующей Конституции V Республики); Конституция Испании (ст. 1, 66, 97, 98, 117); Конституция Италии (ст. 1, 55, 70, 76, 77, 87, 89, 92, 95, 102, 104, 107).
4 См.: ст. 19, 20 Конституции Франции; ст. 76, 77, 89 Конституции Италии; ст. 64, 82, 85, 86 Конституции Испании.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2021
Как отмечает А.А. Касаткина, «всесторонне разработанный в правовой доктрине Франции, Италии и Испании принцип делегированного законодательства, наряду с принципом контрасигна-ции, играет очень важную роль в их механизме правового регулирования и, главное, обеспечивает персональную ответственность конкретного министра за подготовленный по его инициативе законодательный декрет» [2]. Полностью разделяя точку зрения о том, что «возможная импле-ментация этих принципов в отечественное законодательство позволит повысить эффективность работы федеральных органов исполнительной власти России и оперативно обеспечит их более совершенным правовым инструментарием» [2, с. 13].
Внесение поправки в Конституцию РФ, позволяющей Президенту РФ и Председателю Правительства РФ принимать правовые акты, имеющие в течение одного года силу закона до принятия парламентом федерального закона по рассматриваемому в правовом акте вопросу, позволило бы существенно сократить время и более оперативно регулировать возникающие проблемы. При этом министр, готовивший проект
данного правового акта, должен обязательно ставить под ним свою подпись и нести политическую ответственность за его успешную реализацию.
Список литературы:
[1] Кикоть-Глуходедова Татьяна Владимировна. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в России, США и странах Европы: сравнительное исследование: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14.
[2] Касаткина А.А. Централизованная (континентальная) модель обеспечения внутренней безопасности государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.А. Касаткина. — Москва, 2013. -С. 12.
Spisok literatury:
[1] Kikot'-Gluhodedova Tat'yana Vladimirovna. Administrativno-pravovoe obespechenie nacional'noj bezopasnosti v Rossii, SShA i stranah Evropy: srav-nitel'noe issledovanie: dis. ... d-ra yurid. nauk: 12.00.14.
[2] Kasatkina A.A. Centralizovannaya (konti-nental'naya) model' obespecheniya vnutrennej bezopasnosti gosudarstva: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk / A.A. Kasatkina. — Moskva, 2013. - S. 12.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2021
