CC BY
75
ОПТИМИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНО-РЕСУРСНЫМИ КОМПЛЕКСАМИ
ТЕРРИТОРИЙ
В.Н. НЕЗАМАЙКИН, кандидат экономических наук, доцент Государственный университет управления
Организация эффективного управления природно-ресурсным комплексом территории является одной из наиболее актуальных задач, настоятельно требующих своего решения. В числе основных проблем в данной области следует отметить:
1) необходимость обеспечить управление всем природно-ресурсным комплексом территорий (ПРКТ) «из одних рук»;
2) необходимость обеспечить достаточную оперативность принятия управленческих решений. Рассмотрим указанные проблемы и предлагаемый нами способ их разрешения более подробно. Для этих целей прежде всего необходимо исследо-
вать существующую структуру органов и институтов, осуществляющих управление природными ресурсами. В табл. 1 нами предпринята попытка систематизации информации по вопросу управления различными структурными элементами ПРкТ.
Анализ данных, представленных в табл. 1, позволяет сделать следующие важные выводы.
1. Наименее управляемыми являются земельные ресурсы. Для них характерен наибольший спектр допустимых форм управления, причем права пользования, владения и распоряжения могут существовать вместе в рамках любой формы собственности. Гражданским законодательством РФ установлены
Таблица 1
Субъекты управления природными ресурсами в Российской Федерации
Категория природных ресурсов Законодательная основа установления прав собственности и ограничений этих прав Возможные субъекты управления (распределение прав собственности) Возможности де-зинтеграции1 субъекта управления Возможные ограничения в управлении природными ресурсами (объем прав собственности)
Земельные ресурсы Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (часть первая); Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3; Федеральный закон от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»; Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; Федеральный закон от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» Любые, включая иностранных граждан и иностранные юридические лица Практически неограниченные, за исключением земель, которые в соответствии с законодательством не могут находиться в частной собственности Собственник свободно осуществляет владение, пользование и распоряжение, если это: не наносит ущерба окружающей среде; не нарушает прав и законных интересов других лиц.
1 В данном случае под дезинтеграцией будем понимать передачу управленческих полномочий от крупных субъектов управления (например, субъект Федерации, федеральный орган управления и т.п.) к более мелким субъектам (в предельном случае — отдельным физическим лицам). Возможности дезинтеграции представляются принципиально важными на том основании, что в соответствии с общей теорией кибернетики при движении от крупных субъектов к мелким возрастает степень свободы субъектов управления и, следовательно, снижаются возможности централизованного управления, нацеленного на достижение конкретной цели; как следствие возрастают степень неопределенности в управлении и затраты на достижение конкретной цели.
Продолжение табл. 1
Категория природных ресурсов Законодательная основа установления прав собственности и ограничений этих прав Возможные субъекты управления (распределение прав собственности) Возможности дезинтеграции1 субъекта управления Возможные ограничения в управлении природными ресурсами (объем прав собственности)
Водные ресурсы Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (часть первая); Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3; Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.1995 № 167-ФЗ Российская Федерация — по всем водным объектам, за исключением обособленных водных объектов, находящихся в муниципальной собственности, а также в собственности граждан и юридических лиц; органы местного самоуправления — по обособленным водным объектам, принадлежащим им на правах собственности; граждане и юридические лица — по обособленным водным объектам (замкнутым водоемам)2 Отсутствуют В отношении собственников допускаются только свободное владение; распоряжение и пользование — в установленных пределах (включая общие ограничения, установленные Гражданским кодексом РФ — см. земельные ресурсы); для лиц, не являющихся собственниками права пользования устанавливаются отдельно (допускаются публичный и частный сервитуты)
Лесные ресурсы Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (часть первая); Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3; Российская Федерация — по лесному фонду и лесам, расположенным на землях обороны; граждане и юридические лица — по древесно-кустарни-ковой растительности, расположенной на участках, принадлежащих им на праве собственности Дезинтеграция возможна только в случае перевода земель лесного фонда в земли иных категорий (осуществляется Правительством Российской Федерации) - за исключением перевода в земли водного фонда Те же, что и для водных ресурсов
Воздушные ресурсы Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» Исключительный суверенитет Российской Федерации Отсутствуют3 - в отношении собственно воздушного пространства; федеральный и, частично, региональный уровни власти — в отношении охраны атмосферного воздуха4 Отсутствуют
2 В соответствии с Водным кодексом РФ в собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), представляющие собой небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Предельные размеры таких обособленных водных объектов должны определяться земельным законодательством Российской Федерации, однако Земельным кодексом РФ они в настоящее время не установлены.
3 Необходимо отметить, что сравнительно недавно в Российской Федерации была произведена попытка установить частную собственность на воздушное пространство, причем основанием для этого шага истца явилось ущемление его экологических прав. Однако мы считаем, что подобная практика совершенно недопустима с точки зрения целостности данного природного ресурса и осуществления управления им.
4 Возможна частичная передача отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень.
Окончание табл. 1
Категория природных ресурсов Законодательная основа установления прав собственности и ограничений этих прав Возможные субъекты управления (распределение прав собственности) Возможности де-зинтеграции1 субъекта управления Возможные ограничения в управлении природными ресурсами (объем прав собственности)
Недра (часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения) Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»; иные области отношений, возникающих в связи с недропользованием, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Государственная собственность (совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации) — на недра; любые формы собственности (включая собственность иностранных граждан и юридических лиц) — на полезные ископаемые, добытые из недр Основное управление осуществляет государство (федеральный и региональный уровни в пределах установленной компетенции), допускается привлечение к управлению местных органов власти (в ограниченной компетенции) В отношении собственника в явном виде не установлены (в соответствии с иными отраслями законодательства владение — свободное, пользование и распоряжение — ограничены, включая ограничения, установленные Законом «О недрах»); в отношении пользователей недр в полном объеме устанавливаются Законом «О недрах»
Животный мир Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»; Гражданский кодекс Российской Федерации (в отношении вопросом, не урегулированных Законом «О животном мире») Государственная собственность с подразделением на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации; объекты животного мира, изъятые из среды обитания могут находиться в любых формах собственности Отдельные полномочия в области охраны и использования могут быть переданы органам местного самоуправления, однако их осуществление контролируется государством Для лиц, не являющихся собственниками допускаются владение и пользование объектами животного мира (на основании лицензии); распоряжение этими объектами для указанных лиц не допускается. Содержание прав владения, пользования, распоряжения определяется гражданским законодательством Российской Федерации
Окружающая среда (экологические ресурсы) Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Права собственности отсутствуют (общественная собственность); управление охраной окружающей среды в пределах компетенции осуществляют государство (Российская Федерация и субъекты Федерации) и органы местного самоуправления только в рамках государства и органов местного самоуправления В отношении субъектов управления разграничены полномочия по управлению охраной окружающей среды; в отношении иных лиц установлены права и обязанности в области охраны окружающей среды
только формальные ограничения в реализации права собственности на земельные участки (это уже упомянутые ненанесение ущерба окружающей среде и ненарушение прав и законных интересов других лиц). Следует отметить, что управляемость земельными ресурсами несколько повышается в связи с тем, что земельным законодательством РФ
предусмотрены различные категории земель, по отдельным видам которых установлены оборотос-пособность этих категорий и ограничения на круг допустимых собственников и/или на реализацию права собственности. Помимо этого земельное законодательство РФ предусматривает возможность ограничений прав на землю, которые могут
быть установлены актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда. Однако, несмотря на вышеизложенное, государственное управление земельными ресурсами является, по нашему мнению, наиболее уязвимым местом в общей системе управления природно-ресурсным комплексом отдельно взятой территории.
2. Существенно затруднено управление со стороны субъекта Федерации лесными и водными ресурсами. Однако в отличие от земельных ресурсов в данной области существуют препятствия иного рода — права собственности на эти категории природных ресурсов целиком находятся в рамках компетенции Российской Федерации (в данном случае мы не принимаем во внимание возможность нахождения отдельных обособленных водных объектов в муниципальной собственности, тем более что понятие такого обособленного водного объекта в законодательстве не определено; относительно закрытых водоемов, которые могут находиться в частной собственности, представляется возможным вообще не учитывать их в составе ПРКТ).
В отношении водных объектов любое их использование для целей субъекта Федерации требует на сегодняшний день обязательного утверждения на федеральном уровне. Региональный уровень государственной власти не имеет никаких прав и в отношении ограничения в использовании водных объектов, если такое использование выходит за рамки стратегии развития региона. В настоящее время регионы вообще исключены из числа субъектов водных отношений, хотя по действующему законодательству им может быть передана часть полномочий по управлению федеральной собственностью на водные объекты
Несколько иным образом обстоит дело с лесными ресурсами. Субъекты Федерации не только признаются участниками лесных отношений, но и имеют установленный круг полномочий в области их использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. В части управления природно-ресурсным комплексом региона следует отметить, что к компетенции субъектов Федерации отнесено осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, в том числе:
• принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование;
• организация и проведение лесных конкурсов и лесных аукционов;
• определение ставок лесных податей;
• выдача лесорубочного билета, ордера и (или) лесного билета;
• разрешение проведения в лесном фонде строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования (если для этого не требуется перевода лесных земель в нелесные земли или перевода земель лесного фонда в земли других категорий) и др. Указанное вполне позволяет осуществлять
экономическое управление лесными ресурсами на уровне субъекта Федерации.
3. Законодательно установленные возможности субъектов Федерации в части управления недропользованием и животным миром в целом можно признать удовлетворительными. В отношении обоих видов природных ресурсов у региональных властей существует развитая система законодательно подтвержденных экономических рычагов, позволяющих осуществлять управление этими структурными элементами природно-ресурсного комплекса в интересах региона. Вместе с тем было бы неверным не учитывать в данной части тот факт, что свобода действий региональных властей в отношении управления как недропользованием, так и животным миром имеет ограничения, устанавливаемые на федеральном уровне.
4. Представляется важным отметить еще одну особенность, ярко выраженную практически во всех отраслях природно-ресурсного законодательства — законодательные установленные приоритеты в управлении сильно смещены в сторону охраны, сохранения и воспроизводства ресурсов. Наиболее ярко указанная особенность проявляется в отношении окружающей среды, животного мира и недр, а наименее выражена по отношению к воздушным ресурсам. Необходимо отметить, что указанная расстановка приоритетов создает, по нашему мнению, неплохие перспективы для создания целостной системы управления ПРКТ в интересах устойчивого развития отдельных территорий.
Обобщая вышеизложенное, отметим, что, на наш взгляд, в целом управляемость ПРКТ со стороны регионального уровня государственной власти можно признать удовлетворительной. За исключением водных, и отчасти, земельных, ресурсов, управление отдельными элементами комплекса вполне может осуществляться в рамках целостной программы устойчивого развития конкретного региона. Однако констатация этого факта отнюдь не
Таблица 2
Органы исполнительной власти, осуществляющие фактическое управление природными ресурсами субъекта Федерации
Категория природных ресурсов Орган исполнительной власти5 Подчиненность
Земельные ресурсы Структурные подразделения исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющие управление имуществом субъекта Федерации и сельскохозяйственными отношениями, а также (возможно6) компетентные в области экономики, экологии и природопользования. Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации
Водные ресурсы федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда Министерство природных ресурсов РФ
Лесные ресурсы Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации (в пределах установленной компетенции)
Структурные подразделения исполнительной власти субъекта Федерации, компетентные в области экологии и природопользования (возможно) Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации
Территориальный орган федерального органа управления лесным хозяйством (в пределах установленной компетенции) Федеральный орган управления лесным хозяйством
Недра Структурные подразделения исполнительной власти субъекта Федерации, компетентные в области экологии и природопользования Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации
Животный мир Структурные подразделения исполнительной власти субъекта Федерации, компетентные в области экологии и природопользования Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации
Окружающая среда Структурные подразделения исполнительной власти субъекта Федерации, компетентные в области экологии и природопользования Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации
5 В данной таблице не учитываются вопросы компетенции федеральной исполнительной власти, фактически существующие в отношении любого элемента природно-ресурсного комплекса территории. Подобное упрощение представляется вполне допустимым на том основании, что оно не оказывает существенного влияния на выводы, сделанные по результатам анализа.
6 Поскольку структура и пределы компетенции отдельных органов исполнительной власти субъекта Федерации могут существенно различаться в разных регионах, в отдельных местах в таблице представлен вероятный перечень органов.
означает автоматического решения обозначенной нами в начале этого параграфа проблемы управления «из одних рук».
Рассмотрим теперь существующую систему органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляющих фактическую реализацию прав и обязанностей субъекта Федерации по управлению отдельными элементами ПРКТ (табл. 2).
Как видно, в настоящее время полномочия по управлению различными элементами ПРКТ достаточно сильно диверсифицированы между различными государственными органами, что существенно снижает общую управляемость комплексом. Следует отметить также еще один недостаток управления — разработка стратегии управления природными ресурсами и фактическое управление ими могут относиться к компетенции различных органов исполнительной власти одного
уровня. Например, в Московской области вопросы стратегии управления земельными ресурсами отнесены к компетенции Министерства экологии и природопользования Московской области, а вопросы фактического управления — к компетенции сразу трех министерств: Министерства экологии и природопользования Московской области, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области и Министерства имущественных отношений Московской области.
Анализ приведенных данных позволяет сделать вывод о том, что при сложившейся системе распределения полномочий по управлению природными ресурсами наиболее реальным органом, способным осуществлять целостное управление всем природно-ресурсным комплексом, является высший орган исполнительной власти субъекта Федерации. Однако подобное перераспреде-
ление управленческих полномочий фактически будет означать наделение этого органа большим количеством чуждых ему функций, объективно сопутствующих управлению природными ресурсами (мониторинг, лицензирование, определение квот, решение разнообразных технических вопросов и др.). Таким образом, наиболее эффективным представляется сосредоточение всей полноты управленческих полномочий в рамках одного органа исполнительной власти более низкого уровня — условно «Министерства природных ресурсов» субъекта Федерации. При этом представляется целесообразным несколько изменить сложившуюся структуру полномочий, в частности:
1) оставить за региональными органами управления имуществом и сельскохозяйственными отношениями возможность участия в управлении земельными ресурсами только совещательным образом;
2) изменить сложившуюся подчиненность в отношении лесных ресурсов — переподчинив территориальные органы управления лесным хозяйством региональным властям (точнее — упомянутому «Министерству природных ресурсов» субъекта Федерации);
3) передать указанному «Министерству природных ресурсов» полномочия в части управления водными ресурсами территории;
4) передать на региональный уровень полномочия по управлению природными ресурсами, в настоящее время закрепленные за федеральным уровнем власти (с оставлением за федеральным уровнем права контроля за использованием подобных природных ресурсов и возможности наложения вето на решение региональных властей в тех случаях, когда управление природными ресурсами на региональном уровне противоречит стратегическим интересам развития Российской Федерации). Следует сделать важное замечание относительно предлагаемых нами изменений. Несмотря на очевидную эффективность реорганизации структуры государственного управления природными ресурсами, фактическое перераспределение полномочий встретит мощное противодействие, порожденное в первую очередь причинами политического и финансового характера. Кратко поясним свою точку зрения. Сосредоточение на уровне субъекта Федерации полномочий по управлению всем ПРКТ (даже под исключительным контролем со стороны федеральных властей) приведет, по нашему мнению, к следующим последствиям:
• усилению центробежных тенденций, способных в конечном итоге привести к выходу отдельных (наиболее богатых природными ресурсами) регионов из состава Российской Федерации;
• необходимости перераспределения финансовых потоков (в первую очередь — налоговых платежей за пользование природными ресурсами), адекватное перераспределению полномочий7.
Вышеизложенное приводит к следующему выводу: поскольку перераспределить полномочия в части управления природными ресурсами наиболее эффективным образом практически невозможно в силу целого комплекса причин, по которым это невыгодно федеральному центру, необходимо законодательно изменить процедуру управления природными ресурсами на федеральном уровне, введя в качестве ее обязательного этапа согласование управленческих решений с региональными властями. Таким образом, у субъектов Федерации появится возможность контролировать соответствие использования отдельных элементов собственного ПРКТ стратегическим задачам развития региона. Помимо этого представляется целесообразным осуществление федерального управления природными ресурсами на альтернативной основе с приоритетом предложений региона по использованию находящихся на их территории природных ресурсов (если подобное предложение не противоречит стратегическим целям и задачам Российской Федерации).
Обобщая все вышеизложенное, можно сделать следующий вывод: существующая структура полномочий в части управления природными ресурсами на данном этапе не позволяет осуществлять управление ПРКТ «из одних рук».
Обсуждая вопросы организации управления ПРКТ как единым целым, нельзя обойти вниманием еще один важный компонент региональной экономики, оказывающий существенное влияние на природные ресурсы — хозяйственный комплекс
7 В данной связи имеет смысл вспомнить, что перевод водного налога с регионального уровня в состав налоговых доходов федерального бюджета (Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ) сопровождался упразднением полномочий субъектов Федерации в части управления водными объектами (Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ). Отметим, что гораздо большим тормозом для перераспределения полномочий станет, по нашему мнению, не возврат водного налога в состав налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации, а необходимость перераспределения между бюджетами налога на добычу полезных ископаемых.
Структура комплекса Организационно-правовой признак: цель хозяйственной деятельности
Цель — извлечение и распределение прибыли Цель определяется при создании
Организационно-правовой прзнак: лица Граждане Индивидуальные предприниматели
Юридические лица (организации) Коммерческие организации: Некоммерческие организации
Организационно-правовой прзнак: формы Хозяйственные общества и товарищества Потребительские кооперативы
Общественные и религиозные организации (объединения)
Производственные кооперативы Фонды
Учреждения
Государственные и муниципальные унитарные предприятия Ассоциации и союзы коммерческих организаций
Ассоциации и союзы некоммерческих организаций
Рис. 1. Законодательно допустимая структура хозяйственного комплекса территории
территории8 (ХКТ). Сложившаяся объективно исторически и действующая в настоящее время структура регионального хозяйственного комплекса в обязательном порядке должна быть принята во внимание не только при разработке концепции развития регионального природно-ресурсного комплекса, но и учитываться при принятии оперативных управленческих решений в данной сфере.
Основная сложность организации практического взаимодействия между государственной властью и ХКТ заключается в сильной дивер-сифицированности последнего по различным организационно-правовым признакам и, как следствие, по целевым функциям. Согласно гражданскому законодательству Российской Федерации совокупность юридических лиц, составляющих хозяйственный комплекс региона, может иметь структуру, представленную на рис. 1.
Как видим, вся совокупность хозяйствующих субъектов, функционирующих на территории региона, по целям своей хозяйственной деятельности подразделяется на две категории: коммерческие и некоммерческие хозяйствующие субъекты. Относительно решаемой нами задачи наибольшее внимание, как нам кажется, следует уделить коммерческим субъектам, так как базовая цель их функционирования (согласно Гражданскому кодексу РФ) заключается в извлечении прибыли и распределении ее между участниками. Интересы именно этого сегмента ХКТ могут вступать в серьезное противоречие как с общественными интересами, так и со стратегическими интереса-
8 Под хозяйственным комплексом территории мы будем понимать весь комплекс хозяйствующих субъектов и хозяйственных взаимосвязей, сложившийся в регионе.
ми самого региона в отношении управления его природно-ресурсным комплексом.
Необходимо отметить, что какое-либо ограничение свободы предпринимательской деятельности субъектов рассматриваемого сегмента с целью обеспечения соответствия их хозяйственной деятельности стратегическим задачам развития региона невозможно и должно рассматриваться как ограничение конституционных прав и свобод хозяйствующих субъектов. Таким образом, встает серьезная задача обеспечить «добровольное» соответствие коммерческих интересов хозяйствующих субъектов стратегическим задачам регионального развития.
Решение этой задачи, на наш взгляд, будет в значительной степени определяться двумя взаимосвязанными параметрами хозяйственной деятельности: масштабом деятельности и целевой функцией хозяйствующего субъекта. Методом экспертных оценок на основе системного анализа как современного состояния управления финансами хозяйствующего субъекта, так и мировых научно-практических достижений в данной области нами было выведено следующее правило: с уменьшением масштабов деятельности цель хозяйствующего субъекта более тяготеет к простому извлечению прибыли (без распределения), тогда как с увеличением масштаба хозяйствующий субъект все более тяготеет к максимизации рыночной стоимости компании.
Поскольку рыночная стоимость бизнеса представляет собой суперпозицию разнообразных экономических и неэкономических факторов, в отношении субъектов крупного предпринимательства представляется возможным достичь адаптации целевой функции к региональным интересам не
за счет ее принудительного изменения, а за счет трансформации. При этом усилия региональных властей в первую очередь должны быть направлены на усиление влияния неэкономических факторов в формировании рыночной цены бизнеса.
Несколько сложнее обстоит дело в случае малого бизнеса. Хозяйствующие субъекты этого сегмента, как правило, обладают незначительными финансовыми ресурсами, а их деятельность слабо диверсифицирована. Поэтому любая попытка трансформировать их целевую функцию (напомним, что с уменьшением масштаба деятельности она все более тяготеет к простому извлечению прибыли) будет однозначно восприниматься как ограничение свободы. С другой стороны, субъекты малого предпринимательства представляют собой наиболее мобильную группу, чьи активы с достаточной степенью легкости могут перераспределяться между различными видами хозяйственной деятельности. Выбор вида хозяйственной деятельности для них определяется только нормой прибыли, которая, как известно из экономической теории, определяется объемами платежеспособного спроса на продукцию и объективными издержками на ее производство. Добиться перетекания активов субъектов малого предпринимательства из коммерчески эффективных, но лежащих за рамками концепции стратегического развития региона (или вступающих в противоречие в подобной концепцией) отраслей возможно путем воздействия на любой из определяющих норму прибыли факторов. Рассмотрим кратко возможности государственного регулирования в данной области.
Государственное управление объемами платежеспособного спроса представляется достаточно сложной задачей, находящейся не только и не столько в русле экономики, сколько требующей привлечения социальных, идеологических и мировоззренческих усилий. Действительно, уменьшить платежеспособный спрос на продукцию, например, частных лесопилок (а в секторе малого бизнеса он формируется в основном физическими лицами) можно только путем изменения мировоззрения потенциальных покупателей. При этом убедить население в необходимости использовать в индивидуальном строительстве иные материалы, учитывая, что у пиломатериалов в настоящее время наилучшее соотношение «цена — качество —экологичность», представляется практически невозможной задачей. В качестве альтернативы социально-мировоззренческому можно было бы
предложить сугубо экономический механизм регулирования спроса. В рассматриваемой ситуации (пиломатериалы) это могла бы быть система штрафов, налагающихся на лиц, использующих древесину в строительстве (как индивидуальном, так и промышленном). Но подобная инициатива региональных властей при всем том, что она выглядит весьма сомнительно с точки зрения конституционности, вряд ли будет поддержана на федеральном уровне. Следует отметить, что решение сходных проблем в других странах уже давно идет не по экономическому, а по социально-мировоззр енческому пути.
Более перспективным представляется государственное воздействие на издержки производства. Следует отметить, что система государственных мероприятий (а в основном она представляет собой систему целевых платежей и штрафов, что достаточно целесообразно) в данной области уже разработана и включает в себя следующие подсистемы:
1) лицензирование деятельности, сопровождающееся обязательными периодическими платежами;
2) обязательные регулярные платежи налогового и неналогового характера;
3) ответственность за нарушение законодательно установленных ограничений (включая ответственность в виде штрафов).
Однако в настоящее время как у общественности, так и у ученых существуют серьезные сомнения в эффективности работы указанной системы экономических ограничений природопользования. По нашему мнению, основная причина неэффективности заключается в недостаточной реализации контрольных функций государства.
Отметим, что, по нашему мнению, адаптация интересов ХКТ к целям и задачам регионального развития должна параллельно осуществляться в двух направлениях:
1) путем усиления социальной ответственности субъектов предпринимательства (при помощи, например, уже упомянутого нами выше усиления влияния неэкономических факторов на рыночную стоимость компании);
2) путем усиления системы государственного контроля за соблюдением установленных ограничений природопользования; параллельно к этому может быть произведено ужесточение системы ответственности за совершение нарушений в данной области. Практическая реализация второго из указанных направлений возможна в случае объединения
усилий региональных и федеральных властей по изменению соответствующих законодательных актов (Кодекса об административных правонарушениях РФ, Уголовного кодекса РФ, иных законодательных актов федерального и регионального уровня, предусматривающих ответственность за нарушение установленных ограничений в природопользовании). Представляется, что инициатива в решении данного вопроса должна принадлежать Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (как органу, призванному представлять интересы именно регионов), а сам вопрос о характере и размерах изменений требует отдельной проработки и не входит в число задач данного научного исследования.
Усиление социальной ответственности бизнеса возможно проводить, как нам кажется, путем воздействия на деловую репутацию хозяйствующих субъектов. В практической реализации данного направления ключевым институтом может стать институт торгово-промышленных палат. Согласно Закону РФ от 07.07.1993 № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» целью создания торгово-промышленных палат, в том числе, является содействие формированию современной промышленной, финансовой и торговой инфраструктуры; созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности; урегулированию отношений предпринимателей с их социальными партнерами. Одновременно с этим одна из законодательно установленных задач палат — содействие развитию всех видов предпринимательской деятельности с учетом экономических интересов субъектов Российской Федерации, отраслей народного хозяйства и предприятий. Таким образом, торгово-промышленные палаты, с одной стороны, являются проводниками интересов ХКТ, а с другой стороны, обязаны проводить работу по координации интересов этого комплекса с интересами самого региона.
Еще одним аргументом в пользу привлечения торгово-промышленных палат к решению задачи согласования экономических интересов ХКТ с задачами регионального развития являются законодательно установленные права торгово-промышленных палат, определенные в Законе РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» и включающие в себя, в частности, право:
• осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей;
• вести негосударственный Реестр российских предприятий и предпринимателей, финансовое и экономическое положение которых свидетельствует об их надежности как партнеров для предпринимательской деятельности в Российской Федерации и за рубежом;
• для разрешения экономических споров в соответствии с законодательством Российской Федерации образовывать третейские суды, утверждать положения о них и порядок рассмотрения споров третейскими судами. Первое из приведенных выше прав лишний раз доказывает безусловную лояльность торгово-промышленной палаты к хозяйствующим субъектам, что повышает значимость этого института в глазах последних. Право вести независимый Реестр, в котором, по сути дела, и будет отражаться деловая репутация хозяйствующего субъекта, может и должно стать одним из способов уже упоминавшегося нами усиления влияния неэкономических факторов на рыночную стоимость бизнеса. Еще одним таким способом может стать право решать экономические споры посредством третейских судов.
Таким образом, у торгово-промышленных палат есть все возможности оказывать существенное неэкономическое влияние на деятельность хозяйствующих субъектов в интересах региона. Для практической реализации этой возможности необходимо на первом этапе обеспечить участие торгово-промышленной палаты в определении стратегических целей и задач социально-экономического развития региона, формировании концепции и программы этого развития. В дальнейшем функции торгово-промышленной палаты должны быть сведены к контролю за соблюдением со стороны хозяйственного комплекса региона взятых на себя социальных обязательств. Следовательно, в управлении ПРКТ торгово-промышленным палатам отводится роль координационно-контро-лирующего органа.
