CC BY
28УДК - 342 МИННИГУЛОВА Динара Борисовна,
ББК — 67.0 доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного
и административного права Башкирской академии государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан
12.00.01 — теория государства и права; история учений о праве и государстве
ОПТИМИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
Аннотация. В статье рассмотрены потенциальные направления систематизации законодательства о государственной гражданской службе путем оптимизации нормативных правовых актов посредством пересмотра их содержания и реструктуризации норм на три группы: нормы о государственной гражданской службе, нормы о статусе государственных гражданских служащих, нормы об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих. Предложена примерная структура правового регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, кодекс государственной гражданской службы Российской Федерации, законодательство о государственной службе, законодательство о государственной гражданской службе, систематизация законодательства о государственной службе, кодификация законодательства о государственной гражданской службе, оптимизация законодательства о государственной гражданской службе.
MINNIGULOVA Dinara Borisovna,
Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Professor of Chair of Constitutional and Administrative Law of Bashkir Academy of Public Administration and Management at the Head of the Republic of Bashkortostan
THE OPTIMIZATION OF THE RUSSIAN FEDERATION'S LEGISLATION
ON THE CIVIL SERVICE
Abstract. The article deals with potential directions of systematization of the legislation on the state civil service. In the author's opinion is more important to systematize the legislation by optimizing the existing normative legal acts by revising their content and restructuring the existing norms into three groups: the norms of the state civil service; the norms on the status of civil servants; the norms on administrative procedures of the implementation of the status of civil servants. The author suggests an approximate structure of the legal regulation of the state civil service in the Russian Federation.
Key words: state civil service, the Code of the state civil service of the Russian Federation, legislation on public service, legislation on the state civil service, systematization of legislation of public service, codification of the legislation of the civil service, optimization of legislation of the civil service.
В настоящее время происходит постоянное накопление и существенное обновление нормативного материала, регулирующего гражданскую службу, центральное и определяющее место в котором принадлежит изменению правового статуса гражданских служащих. В связи с этим существует необходимость в систематизации норм, регулирующих правовое положение гражданских служащих, сложные правовые связи, которые возникают на гражданской службе.
Одной из форм систематизации законодательства о государственной службе традиционно рассматривается кодификация соответствующего законодательства. Необходимость разработки и принятия Кодекса государственной службы Российской Федерации (далее - Кодекс) неоднократно поднималась в
исследованиях ведущих ученых [4, с. 11; 11, с. 20-29]. Идея принятия Кодекса государственной службы высказывалась на высоком государственном уровне. В частности, она была отражена в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: 1997 г. - «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» [9]; 1999 г. - «Россия на рубеже эпох» [10] и т.д.
Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» Правительству России совместно с Администра-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
цией Президента Российской Федерации было поручено до 1 ноября 1997 г. разработать концепцию кодекса государственной службы.
По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, «Кодекс может быть только комплексным кодифицированным актом, включающим нормы различных правовых отраслей» [3, с. 20]. Систематизация, по мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, «должна идти по трем направлениям: полное, непосредственное и непротиворечивое регулирование госслужбы в многочисленных и разнородных федеральных органах, прежде всего в органах власти; единообразие регулирования вопросов государственной службы, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов; разработка единой системы взаимосвязей гражданской, специальной и муниципальной [14, с. 14] государственной службы» [14, с. 14].
В целом предложенная структура Кодекса государственной гражданской службы лаконична, но указанные авторы предположительно говорят о создании Кодекса государственной службы, которая в настоящее время дифференцирована на такие виды, как государственная гражданская служба (федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации), государственная военная служба и государственная служба иных видов [12].
Не все исследователи государственной службы считают необходимым принятие Кодекса государственной службы, в том числе Кодекса государственной гражданской службы, и при этом чаще всего не объясняют причин такого подхода. В частности, отрицается принятие Кодекса в одной из концепций развития административного законодательства, предложенной группой ведущих ученых. Они утверждают, что «вряд ли целесообразно и принятие единого законодательного акта (тем более называемого Кодексом о государственных должностях и о государственной гражданской службе, как это, например, сделано в Омской области») [1]. Действительно, в Омской области был принят Закон от 22 декабря 2004 г. № 601-03, утвердивший Кодекс о государственных должностях и о государственной гражданской службе [5], который в 52 статьях регулировал административно-правовой статус гражданских служащих Омской области. Впоследствии он утратил силу. Подобная попытка имела место и в Сахалинской области, где Кодекс государственной гражданской службы был принят 23 сентября 1997 г. [6], затем его положения были оспорены Прокурором области [8].
В то же время в содержательной коллективной работе «Концепции развития российского законодательства» (2010 г.) вышеуказанные авторы непоследовательно утверждают, что концепция развития административного законодательства направлена на достижение нескольких целей. Одной из них является создание «на базе выявленных законодательных и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
иных актов собственно административно-правового содержания скомпилировать своего рода нормы «самоорганизации» отрасли и кодифицировать административные нормы в рамках кодексов (выделено мной -Д.М.) и иных тематических законов» [7, с. 165].
Анализ зарубежного законодательства относительно наличия кодексов государственной службы показывает, что в большинстве стран имеются этические кодексы государственных служащих, отражающие деонтологическую сторону государственно-служебных отношений. В то время как «процессорная» кодификация законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения, отсутствует, лишь в акте парламента Великобритании 2010 г. «О конституционной реформе и управлении» заложены статутные основы регулирования и управления государственной службой [2, с. 28].
В принятии Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации в настоящее время, по мнению автора статьи, нет насущной необходимости, однако в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует выделить соответствующие разделы (главы), отражающие особенности прохождения гражданской службы в различных видах государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а в законодательстве о государственной гражданской службе закрепить нормы не только о государственной гражданской службе и статусе государственных гражданских служащих, но и об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих.
Данный подход к систематизации законодательства о гражданской службе и статусе гражданских служащих позволит решить ряд стратегических задач в условиях проводимой административной реформы, а именно: упорядочить и систематизировать многочисленные принятые и принимаемые подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные нормативные правовые акты, направленные на регулирование служебных правоотношений); сделать доступным для понимания и правоприменения законодательство о гражданской службе; восполнить пробелы в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих как путем изменения существующих субинститутов гражданской службы, так и посредством введения норм о потенциальных (формирующихся, новых) субинститутах гражданской службы; обеспечить стабильность регулирования государственно-служебных отношений на гражданской службе. Такая форма систематизации норм активно используется в развитых зарубежных странах. Большой коллектив ученых, чье мнение мы полностью разделяем, обоснованно утверждает, что «это заметно упростит
правоприменение, сделает законодательство о гражданской службе более цельным и стройным» [13, с. 19].
Список литературы:
[1] Административная реформа в России / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Контракт-Инфра-М, 2006. - 352 с.
[2] Бруслик А.Ю. Парламент Великобритании и его взаимосвязь с исполнительной властью // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1.
[3] Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учеб.для юрид. вузов. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003.
[4] Государственная служба (комплексный подход): Учеб.пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000.
[5] Закон Омской области от 22 дек. 2004 г. № 601-0З «Кодекс о государственных должностях и о государственной гражданской службе» // [Электронный ресурс] URL : http://www.omskportal.ru/ru/ government/specialists/gossluzhba/npa.html (дата обращения - 28.05.2018 г.).
[6] Закон Сахалинской области от 23 сент. 1997 г. № 42 «Кодекс государственной гражданской службы» // [Электронный ресурс] URL : http://www.referent. ш/195/1001(дата обращения 28.05.2018 г.).
[7] Концепция развития административного законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ю.А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010.
[8] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 сент. 2008 г. № 64-Г08-12 «Об отмене решения Сахалинского областного суда от 29 мая 2008 г. и признании недействующим п. 3 ст. 12 Кодекса государственной службы Сахалинской области от 23 сент. 1997 г. № 42 в части слова «федерального»» // [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «Гарант-Сервис» (дата обращения - 28.05.2018 г.).
[9] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1997. 7 марта.
[10] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 г. «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1999. 31 марта.
[11] Старостин С.А. Административная реформа в Российской Федерации: предварительные итоги, проблемы и перспективы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти докт. юрид. наук, проф., засл. деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина: в 2-х частях. 2013.
[12] Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. 2 // Российская газета. 2003. 31 мая.
[13] Хаманева Н.Ю., Альхименко В.В., Выручаев А.А. и др. Предложения по основным направлениям совершенствования и кодификации административного законодательства Российской Федерации, а также по разработке проекта концепции его развития // Государство и право. 2011. № 12.
[14] Шайхуллин М.С. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2016.
Spisok literatury:
[1] Administrativnaya reforma v Rossii / Pod red. S.E. Nary'shkina, T.Ya. Xabrievoj. M.: Kontrakt-Infra-M, 2006. - 352 s.
[2] Bruslik A.Yu. Parlament Velikobritanii i ego vzaimosvyaz' s ispolnitel'noj vlast'yu // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2016. № 1.
[3] Gabrichidze B.N., Chernyavskij A.G. Sluzheb-noe pravo: Ucheb. dlya yurid. vuzov. M.: Izdatel'sko-tor-govaya korporaciya «Dashkov i K», 2003.
[4] Gosudarstvennaya sluzhba (kompleksny'j podxod): Ucheb. posobie. 2-e izd. M.: Delo, 2000.
[5] Zakon Omskoj oblasti ot 22 dek. 2004 g. № 601-OZ «Kodeks o gosudarstvenny'x dolzhnostyax i o gosu-darstvennoj grazhdanskoj sluzhbe» // [E'lektronny'j resurs] URL : http://www.omskportal.ru/ru/government/ specialists/gossluzhba/npa.html (data obrashheniya -28.05.2018 g.).
[6] Zakon Saxalinskoj oblasti ot 23 sent. 1997 g. № 42 «Kodeks gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby'» // [E'lektronny'j resurs] URL : http://www.referent. ru/195/1001(data obrashheniya 28.05.2018 g.).
[7] Koncepciya razvitiya administrativnogo zakono-datel'stva / Pod red. T.Ya. Xabrievoj i Yu.A. Tixomirova. M.: E'ksmo, 2010.
[8] Opredelenie Verxovnogo Suda Rossijskoj Feder-acii ot 3 sent. 2008 g. № 64-G08-12 «Ob otmene resheniya Saxalinskogo oblastnogo suda ot 29 maya 2008 g. i priznanii nedejstvuyushhim p. 3 st. 12 Kodeksa gosudarstvennoj sluzhby' Saxalinskoj oblasti ot 23 sent. 1997 g. № 42 v chasti slova "federal'nogo"» // [E'lektronny'j resurs]. Dokument opublikovan ne by'l. Dostup iz spravoch-no-pravovoj sistemy' «Garant-Servis» (data obrashheniya - 28.05.2018 g.).
[9] Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 06.03.1997 g. «Poryadok vo vlasti - poryadok v strane (o polozhenii v strane i osnovny'x napravleniyax politiki Rossijskoj Federacii)» // Rossijskaya gazeta. 1997. 7 marta.
[10] Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 30.03.1999 g. «Rossiya na ru-bezhe e'pox (o polozhenii v strane i osnovny'x napravleniyax politiki Rossijskoj Fede-racii)» // Rossijskaya gazeta. 1999. 31 marta.
[11] Starostin S.A. Administrativnaya reforma v Rossijskoj Federacii: predvaritel'ny'e itogi, problemy' i perspektivy' // Aktual'ny'e problemy' administrativnogo i administrativno-processual'nogo prava: Materialy' ezhe-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
godnoj УБегозБузксу паисЬпо-ргаЫсИе8ко] копГегепси, ро8ууа8ЬИеппо] рашуаИ dokt. yurid. паик, prof., zasl. deyatelya nauki Rossijskoj Federacii УБ. 8огок1па: V 2-х еИа81уах. 2013.
[12] РеаегаГпу'] 7акоп ог 27.05.2003 g. № 58-FZ <Ю sisteme gosudarstvennoj sluzhby' Rossijskoj Feder-acii», st. 2 // Rossijskaya gazeta. 2003. 31 maya.
[13] Xamaneva N.Yu., Al'ximenko УУ, Vy'ruchaev A.A. i dr. Predlozheniya po osnovny'm napravleniyam
sovershenstvovaniya i kodifikacii administrativnogo zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, a takzhe po rabotke proekta koncepcii ego razvitiya // Gosudarstvo i pravo. 2011. № 12.
[14] Shajxullin M.S. Konstitucionno-pravovy'e garantii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Feder-acii. M.: Yurlitinform, 2016.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
