CC BY
350ПРОБЛЕМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА И ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
УДК 342:35.08
ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ГОССЛУЖАЩИХ В ТРУДОВОМ ПРАВЕ РОССИИ
Алиева З.А., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, zainab-09@rambler.ru
В статье рассматривается современное законодательство, регулирующее труд государственных служащих. Исследуются проблемы, возникающие при реализации трудовых отношений государственных служащих. Целью статьи является сравнительный анализ трудового законодательства и законодательства о гражданской службе. В статье были использованы сравнительный метод, метод анализа и синтеза и др. Перечисляются особенности трудовой деятельности государственных служащих. Обращается внимание на взаимосвязь между Трудовым кодексом РФ и Федеральным законом о государственной гражданской службе, обусловленная необходимостью внутреннего единства трудового законодательства и законодательства о государственной гражданской службе. Говорится также о том, что особенности правового регулирования труда госслужащих обусловлены задачами, принципами организации и деятельности государственной службы. Делается вывод о необходимости совершенствования законодательства о труде, касающегося регулирования труда госслужащих.
Ключевые слова: государственный гражданский служащий, государственная гражданская служба, особенности регулирования, трудовое законодательство, трудовая деятельность.
DOI: 10.21779/2224-0241-2017-22-2-82-86
UDC 342:35.08
FEATURES OF THE REGULATION OF THE EMPLOYMENT OF CIVIL SERVANTS IN LABOUR
LAW OF RUSSIA
Alieva Z.A., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, zainab-09@rambler.ru
This article deals with modern legislation governing public servants. Explores the problems arising from the implementation of the labour relations of public servants. The aim of this paper is a comparative analysis of labour legislation and legislation on the civil service. The article has been used comparative method, method of analysis and synthesis, etc. Lists the features of employment of public servants. Attention is drawn to the relationship between the labour code of the Russian Federation and the Federal law on the State civil service, due to the need for internal unity of the labour law and the law on the State civil service. Also address the peculiarities of the legal regulation of the employment of civil servants due tasks, principles of organization and activity of the public service. Conclusion about the need to improve labour legislation relating to the regulation of the employment of civil servants.
Key words: State civil servant, State civil service, particularly regulation, labour legislation, labour market activities.
Б01: 10.21779/2224-0241-2017-22-2-82-86
Основной целью государственной гражданской службы Российской Федерации является исполнение функций государства на должном профессиональном уровне. От профессионализма гражданских служащих, их коррупционной устойчивости, умения вовремя и результативно решать задачи государственного управления, оказывать ка-
чественные публичные услуги, зависит и нормальное развитие рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, а также обеспечение и защита законных прав и интересов граждан [1].
Как представляется, правовое регулирование отношений, связанных с трудом гражданских
ЗА. АЛИЕВА
служащих, должно осуществляться, прежде всего, на основе принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, указанных в ст. 2 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ). В первую очередь надо сказать, что проблема правового регулирования трудовых отношений гражданских служащих всегда имела особое значение, а в последнее время приобрела особую остроту. Анализируя научную юридическую литературу, можно выделить следующие проблемы в регулировании трудовых отношений государственных гражданских служащих: быструю «текучку» кадров, снижение профессионального уровня государственных гражданских служащих, отсутствие связи эффективности работы с уровнем оплаты труда государственного гражданского служащего и многие другие [2].
На протяжении всего «постперестроечного» периода (с 1993 г. и до настоящего времени) в России не раз предпринимались попытки упорядочить действующее правовое регулирование деятельности государственной гражданской службы [3]. Как отмечают О.Ю. Герасимова и Н. В. Коше-лева, «целью проводимых преобразований являлось создание высокопрофессионального корпуса государственных служащих, способных качественно реагировать на быстро меняющиеся требования экономики и политики» [4]. Однако основные цели не были достигнуты.
За последние одиннадцать лет в Российской Федерации была сформирована нормативная база, регулирующая трудовые отношения государственных гражданских служащих. Специфика профессиональной деятельности государственных служащих как работников, состоящих в трудовых отношениях с государственными органами, и правовые основы регулирования их труда нашли свое отражение, помимо Трудового кодекса РФ, в Конституции РФ, федеральных законах "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года №58-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г. и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года №79-ФЗ (в ред. от 03.04.2017 г.); других федеральных законах, в том числе федеральных законах, регулирующих особенности прохождения гражданской службы; указах Президента РФ и т.д. Учитывая данный факт, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепил, что на государственных служащих распространяется трудовое законодательство с различными особенностями, установленными данным законом.
Особое внимание надо уделить положениям Трудового кодекса РФ, как федеральному закону, который напрямую не регулирует трудовые отношения государственных служащих, однако применяется к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» [5]. Статьи 251 и 252 Трудового кодекса РФ (в ред. от 03.07.2016 г.) позволяют сегодня рассматривать особенности регулирования труда государственных служащих в рамках отрасли трудового права. То есть надо подчеркнуть, что ТК РФ и другие акты законодательства о труде применяются к отношениям гражданской государственной службы не в полном объеме. Об этом свидетельствует ст. 11 ТК РФ.
В статье 11 ТК РФ провозглашается, что трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержавшие нормы трудового права, распространяются на всех работников, которые заключили трудовой договор с работодателем. Однако в этой же статье указывается, что на отдельные категории работников, в том числе государственных служащих, «действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе». В этой же статье предусматривается круг лиц, на которых трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются. Таковыми названы: «военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы; члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор); лица, работающие на основании договоров гражданско-правового характера; другие лица, если это установлено федеральным законом». Однако надо учитывать, что в статье 11 ТК РФ из этого правила есть исключение. Нормы трудового права распространяются на всех указанных лиц, если они выступают в качестве работодателей или их представителей.
Необходимо обратить внимание на то, что между Трудовым кодексом РФ и вышеназванным нормативным актом существует взаимосвязь, которая обусловлена необходимостью внутреннего единства трудового законодательства и законодательства о государственной гражданской службе. Статья 73 Федерального закона четко устанавливает, что федеральные законы, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом. Основы статуса государственных служащих, как и других субъектов государственно-управленческой и трудовой деятельности, устанавливаются основным законом нашего государства — Конституцией РФ.
Особенности труда госслужащего естественным образом определяются спецификой самой госслужбы, которая выступает, прежде всего, как социально-правовой институт, устанавливаемый людьми в целях организации жизни общества, она
является технологией государственной власти и связующим звеном между государством и его гражданами [6].
К основным особенностям трудовой деятельности государственных служащих относится отстранение чиновника от выполнения своих обязанностей, в случае: появления в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; не прохождения обучения и проверки знаний по охране труда; привлечения в качестве обвиняемого и выдвижения судебного постановления об отстранении от служебной деятельности; если в отношении его проводится проверка [7].
На государственной службе применяются способы и формы организации труда, расстановки, перестановки кадров, их привлечения к труду, обеспечения служебной дисциплины, поощрения и наказания работников (испытание, конкурс, аттестация, трудовой договор (служебный контракт), переводы, командирование, поощрения, дисциплинарные взыскания и т. д.), идентичные или принципиально схожие с теми, что используются в «обычных» сферах общественной организации труда [8]. При этом, как отмечает Е.А. Ершова, «в какой-то период своего развития трудовое право использовало специфику государственно-служебного регулирования труда для формирования правовых моделей, рассчитанных на всех работников» [9].
Отношения, возникавшие в связи с исполнением служебных обязанностей по должности гражданской службы на основе служебного контракта, заключенного гражданским служащим с конкретным государственным органом, — «это служебно-трудовые отношения, входящие в предмет трудового права». Нормы, регулирующие данные отношения, которые содержатся в законодательстве о государственной службе, являются нормами трудового права, закрепляющими особенности правового регулирования служебно-трудовых отношений.
Особенностью правового регулирования гражданской службы является то, что она опирается на смежные самостоятельные отрасли права, имеющие свои предмет и метод правового регулирования. В силу этого можно обоснованно утверждать, что формирование нормативно-правовой базы гражданской службы делает наиболее значимым возникновение новых комплексных отраслей права и (или) законодательства [10]. Особенности правового регулирования труда госслужащих обусловлены задачами, принципами организации и деятельности государственной службы, «целью поддержания ее высокого уровня, специфическим характером профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной гражданской службы». Они касаются почти всех вопросов регламентации трудовых правоотношений государственных служащих, включая вопросы, возникающие в связи с
поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением.
Эти особенности состоят в том, что, «с одной стороны, они предоставляют им дополнительные льготы и социальные гарантии в связи с исполнением государственной службы, а с другой -устанавливают для них определенного рода ограничения, связанные с исполнением служебных обязанностей» [11]. Большая часть таких дополнительных требований и ограничений для государственных служащих являются вполне оправданными и абсолютно правомерными, в частности, установленные Законом о государственной службе, при поступлении на государственную службу: «относительно возраста, уровня квалификации, состояния здоровья, перечня документов, порядка заключения и условий служебного контракта» и др. В отличие от Трудового кодекса Российской Федерации, допускающего прием на работу с 16-летнего возраста, право поступления на государственную службу возникает у гражданина лишь с 18-ти лет (ст. 21 ТК РФ) [12]. Законом о государственной службе, в отличие от ТК РФ, устанавливается и предельный возраст поступления на государственную службу -65 лет (ст. 25.1). Поступающие на службу должны соответствовать требованиям, вытекающим из особенностей государственной службы [11, с. 19].
Кроме ограничения по возрасту, Законом о государственной службе предусматриваются и некоторые другие ограничения, препятствующие поступлению и нахождению на государственной службе. ТК РФ подобного перечня не содержит, а также каких-либо ограничений по совместной работе родственников на одном предприятии [12].
В отличие от трудового законодательства в Законе о государственной службе закреплено положение, в соответствии с которым замещение любых должностей государственной гражданской службы происходит на конкурсной основе. Также законодателем четко определены случаи, когда конкурс может не проводиться. Так, установив, что поступление на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется на основе результатов конкурса (ст. 22), Закон о гражданской службе определяет пять исключений из данного правила. Согласно этим исключениям из установленных Законом категорий гражданских служащих две (руководители, помощники, замещающие должности на срок) назначаются вне конкурса. Из других категорий гражданских служащих от прохождения конкурса освобождаются лица, с которыми заключается срочный служебный контракт; лица, включенные в кадровый резерв на гражданской службе лица и др. Таким образом, конкурс, декларированный Законом как основная форма комплектования кадров гражданских служащих, на деле остается исключительной формой, применяемой на практике довольно редко [8, с. 114].
ЗА. АЛИЕВА
При дальнейшем изучении Трудового кодекса оказывается, что он фактически не содержит специальных норм о труде государственных служащих. Исключение составляют лишь несколько статей. Так, статья 28 ТК РФ содержит ограничение трудовых прав государственных служащих. В частности, согласно данной статье особенности применения норм раздела II «Социальное партнерство в сфере труда» «к государственным гражданским служащим, муниципальным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов безопасности, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации устанавливаются федеральными законами». Как видим, эта статья носит отсылочный характер. Однако установление в статье 28 ТК РФ и ряде других статей ТК ограничений для некоторых категорий работников на участие в системе социального партнерства не только опирается на положения статьи 55 российской Конституции, но и соответствует международной практике. В главе 53 ТК РФ содержатся особенности регулирования труда работников, которые направляются на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений РФ за границей. В соответствии со статьей 142 ТК РФ не допускается приостановка работы государственными служащими при задержке выплаты заработной платы на срок более пятнадцати дней, тогда как на других работников, этот запрет не распространяется. Представляет интерес статья 251 «Особенности регулирования труда», где установлено, что «особенности регулирования труда — нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила». В связи с этим можно сказать, что положение статьи 5 ТК РФ, согласно которому «в случае противоречий между настоящим Кодексом
и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс», относится только к федеральным законам, которые содержат общие нормы о труде.
Все это свидетельствует о том, что большинство вопросов труда государственных и гражданских служащих регулируются двумя федеральными законами: от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В заключение можно сделать следующие выводы.
Сравнительный анализ законодательства, регулирующего труд государственных гражданских служащих, позволяет сказать, что законодательство о государственной гражданской службе во многом напрямую связано с нормами трудового права. Трудовой кодекс РФ распространяет свое действие на гражданских служащих в полном объеме.
На государственных гражданских служащих, как субъектов трудовых правоотношений, распространяется трудовое законодательство с различными особенностями, установленными Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Такая направленность предусмотрена Трудовым кодексом РФ, что, по сути, отвечает одному из трудовых принципов -принципу дифференциации и единства условий трудовой деятельности.
Трудовое законодательство довольно подробно регулирует трудовые правоотношения с участием государственных служащих, но имеются некоторые несовершенства этого законодательства, а также пробелы в нем, в связи с чем его необходимо регулярно корректировать. Считаем, что реформирование государственной службы Российской Федерации должно основываться на Трудовом кодексе Российской Федерации как новейшем кодифицированном федеральном законе в области законодательства о труде.
Литература
1. Валеев Х.А. Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. URL: http ://www.superinf.ru/view_helpstud.php?id= 1202 (дата обращения: 08.04.2017).
2. Герасимова О.Ю., Бурцева Ю.В. Профессиональное развитие государственных служащих: проблемы и перспективы развития // Фундаментальные исследования. 2016. № 7-2. С. 330—333.
3. Шатоеа Т.А. Актуальные проблемы трудовых правоотношений государственных гражданских служащих Российской Федерации // Актуальные проблемы права: материалы V международной научной конференции. 2016. С.120-122.
4. Герасимова О.Ю., Кошелева Н.В. Электронное обучение: возможности применения в системе государственной гражданской службы // Фундаментальные исследования. 2016. № 8-2. С. 315—319.
5. Волкова В.В., СапфироваА.А. Государственная служба. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
6. Смоленцева Э.Н. Особенности труда государственных служащих // Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 2 (331). Управление. Вып. 9. С. 100-102.
7. Ворона A.A., Демъянчук В.А., Астапова A.A., Гордеев И.А. К вопросу об особенностях регулирования труда государственных служащих // Новшества в юриспруденции: сб. науч. тр. по итогам между-нар. науч.-практ. конф. Тюмень, 25 декабря 201б г. "Эвенсис", 201б. С. 1б—18.
8. Коваленко Ю.Ю., Кораблина О.В. Правовые механизмы регулирования труда государственных гражданских служащих // молодежный научный форум: гуманитарные науки: сб. ст. по материалам XIV студенческой международной заочной научно-практической конференции. 2014. С. 110—121.
9. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России: монография. М.: Статут, 2008.
10. Миннигулова Д.Б. Проблемные вопросы классификации правоотношений на государственной гражданской службе // Вестник Академии государственного управления при Президенте Кыргызской Республики. 2012. №1б. С. 27-34.
11. Бабкина О.В., Гладких Н.М. Проблемы правового регулирования труда государственных и муниципальных служащих // Студенческий научный форум-2015: VII международная студенческая электронная научная конференция. 2014. URL: https://www.scienceforum.ru/2015/10б9/11571 (дата обращения: 0б.03.2017).
12. Николаева Е.И. Особенности правового регулирования трудовых отношений на государственной гражданской службе Российской Федерации. URL: http://pobeda-kum.ru/ofitsialno/251-osobennosti-pravovogo-regulirovaniya-trudovykh-otnoshenij-na-gosudarstvennoj-grazhdanskoj-sluzhbe-rossijskoj-federatsii (дата обращения: 1б.04.2017).
References
1. Valeev Kh.A. Normativno-pravovoe regulirovanie gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhby v Ros-siiskoi Federatsii. URL: http://www.superinf.ru/view_helpstud.php?id=1202 (data obrashcheniya: 08.04.2017).
2. Gerasimova O.Yu., Burtseva Yu.V. Professional'noe razvitie gosudarstvennykh sluzhashchikh: prob-lemy i perspektivy razvitiya // Fundamental'nye issledovaniya. 201б. № 7-2. S. 330-333.
3. Shatova T.A. Aktual'nye problemy trudovykh pravootnoshenii gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh Rossiiskoi Federatsii // Aktual'nye problemy prava: materialy V mezhdunarodnoi nauchnoi konfer-entsii. 201б. S. 120-122.
4. Gerasimova O. Yu., Kosheleva N. V. Elektronnoe obuchenie: vozmozhnosti primeneniya v sisteme gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhby // Fundamental'nye issledovaniya. 201б. № 8-2. S. 315-319.
5. Volkova V.V., SapfirovaA.A. Gosudarstvennaya sluzhba. M.: YuNITI-DANA, 2012.
6. Smolentseva E.N. Osobennosti truda gosudarstvennykh sluzhashchikh // Vestnik Chelyabinskogo go-sudarstvennogo universiteta. 2014. № 2 (331). Upravlenie. Vyp. 9. S. 100-102.
7. Vorona A.A., Dem'yanchuk V.A., Astapova A.A., Gordeev I.A. K voprosu ob osobennostyakh reguli-rovaniya truda gosudarstvennykh sluzhashchikh // Novshestva v yurisprudentsii: sb. nauch. tr. po itogam mezhdu-nar. nauch.-prakt. konf. Tyumen', 25 dekabrya 201б g. "Evensis", 201б. S. 1б—18.
8. Kovalenko Yu.Yu., KoraMina O.V. Pravovye mekhanizmy regulirovaniya truda gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh // molodezhnyi nauchnyi forum: gumanitarnye nauki: sb. st. po materialam XIV studencheskoi mezhdunarodnoi zaochnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii. 2014. S. 110-121.
9. Ershova E.A. Trudovye pravootnosheniya gosudarstvennykh grazhdanskikh i munitsipal'nykh sluz-hashchikh v Rossii: monografiya. M.: Statut, 2008.
10. Minnigulova D.B. Problemnye voprosy klassifikatsii pravootnoshenii na gosudarstvennoi grazhdan-skoi sluzhbe // Vestnik Akademii gosudarstvennogo upravleniya pri Prezidente Kyrgyzskoi Respubliki. 2012. №1б. S. 27-34.
11. BaЪkina O. V., Gladkikh N.M. Problemy pravovogo regulirovaniya truda gosudarstvennykh i munitsi-pal'nykh sluzhashchikh // Studencheskii nauchnyi forum-2015: VII mezhdunarodnaya studencheskaya elektron-naya nauchnaya konferentsiya. 2014. URL: https://www.scienceforum.ru/2015/1069/11571 (data obrashcheniya: 0б.03.2017).
12. Nikolaeva E.l. Osobennosti pravovogo regulirovaniya trudovykh otnoshenii na gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhbe Rossiiskoi Federatsii. URL: http://pobeda-kum.ru/ofitsialno/251-osobennosti-pravovogo-regulirovaniya-trudovykh-otnoshenij-na-gosudarstvennoj-grazhdanskoj-sluzhbe-rossij skoj -federatsii (data obrashcheniya: 1б.04.2017).
Поступила в редакцию 17 апреля 2017 г.
Received 17 April, 2017
8б
