CC BY
31права. 2013. № 10. С. 69-75. С. 72.
7. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
8. Макаров И.И. Принципы проведения правовых экспериментов в организации местной власти: взгляды советских юристов // Государственная и муниципальная служба. 2013. № 1. С. 22-28. С.25.
9. Никитинский В.И. Значение эксперимента в нормотворческой деятельности // Советское государство и право. 1967. № 6. С. 26-34. С. 34.
References and Sources
1. Nikitinskij V.I., Samoshchenko I.S. Pravovoj ehksperiment i sovershenstvovanie zakonodatel'stva . M.: YUridicheskaya literatura, 1988. S. 7.
2. Konstituciya Rossijskoj Federacii. Prinyata vsenarodnym golosovaniem 12 dekabrya 1993 g. (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonom RF o popravkah k Konstitucii RF ot 21.07.2014 № 11-FKZ) // SZ RF. 2014. № 9. St. 4398.
3. Miheev S. Mestnaya vlast' v poiskah optimal'noj strukturnoj organizacii // Kak upravlyat' Rossiej. Sociologiya odnogo goroda / Pod red. V.V. Fedorova. M.: Algoritm. 192 s. S. 110.
4. Zakon RF ot 06 iyulya 1991 goda № 1550-1 «O mestnom samoupravlenii v RSFSR» // SPS «Konsul'tant Plyus».
5. Postanovlenie Verhovnogo Soveta RSFSR ot 06 iyulya 1991 goda № 1551-1 «O vvedenii v dejstvie Zakona RSFSR «O mestnom samoupravlenii v RSFSR» // SPS «Konsul'tant Plyus».
6. Makarov I.I. Pravovoj ehksperiment kak metod sovershenstvovaniya mestnogo samoupravleniya // ZHurnal rossijskogo prava. 2013. № 10. S. 6975. S. 72.
7. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 06.10.2003. № 40. St. 3822.
8. Makarov I.I. Principy provedeniya pravovyh ehksperimentov v organizacii mestnoj vlasti: vzglyady sovetskih yuristov // Gosudarstvennaya i municipal'naya sluzhba. 2013. № 1. S. 22-28. S.25.
9. Nikitinskij V.I. Znachenie ehksperimenta v normotvorcheskoj deyatel'nosti // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1967. № 6. S. 26-34. S. 34.
ЗАГАЙНОВА ГОАР ГРАНТОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин СевероКавказского филиала Российского государственного университета правосудия, соискатель кафедры конституционного и международного права Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета
ZAGAYNOVA GOHAR GRANTOVNA, Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of state and legal disciplines, Northern Caucasian branch of the «Russian State University of Justice»; applicant of the department of constitutional and international law of Juridical Institute, Belgorod State National Research University ([email protected]).
УДК 342.9
ВОЛКОВА В.В.
ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПООЩРЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Ключевые слова: закон, классный чин, должность, государственная гражданская служба, поощрение, служебная деятельность, правоприменитель.
В настоящей статье рассмотрены отдельные проблемные вопросы, оказывающие влияние на позитивное развитие законодательства о поощрении государственных гражданских служащих. Аргументировано мнение о том, что заслуга должна выступать в качестве главного основания поощрительных мер, являться юридическим условием для их применения, гипотезой, стержнем всех норм, носящих поощрительно-правовой характер. Как позитивный момент развития поощрений государственных гражданских служащих отмечается, что в некоторых нормативно-правовых актах закреплен правильный путь: заслуга применяется в качестве условия при реализации механизмов поощрения. Выделена проблема в развитии законодательства, регулирующего поощрение государственных гражданских служащих. В частности, для правоприменителя представляет определенную сложность понимания смысла и содержания терминов, раскрывающих основания поощрения государственных гражданских служащих. Содержание понятия «безупречной и эффективной службы», а также других понятий не раскрывается в законе, вынуждая правоприменителя так или иначе поступать по своему усмотрению. Сделан вывод о том, что в случае закрепления указанных понятий в нормативно-правовых актах возможность субъективизма в поощрительной деятельности будет существенно ограничена, что, в свою очередь, придаст реальную действенность применению мер поощрения.
VOLKOVA, V.V.
PROSPECTS OF PERFECTION OF DEVELOPMENT OF LEGISLATION ON THE PROMTION OF STATE CIVIL SERVANTS
Keywords: law, class rank, position, state civil service, promotion, service activity, a law enforcer.
In the article viewed the specific problematic issues affecting the positive development of the legislation on the promotion of state civil servants. It researched the opinion of scientists on the incentive system as a means of education and stimulation of performance. Promotion is defined as motivating, stimulating and motivating factor for each of the civil servants, the article also describes the Federal normative legal acts and acts of subjects of the Russian Federation regulating the order of incentives. Reasoned opinion that merit should be the main reason of incentives to be a legal condition for their application to be hypothesis, the core of the standards having the incentive law. As a positive moment in the development of incentives of civil servants noted that, in some normative legal acts enshrined the right way: merit is used as a condition in the implementation of mechanisms for the promotion. Highlighted the problem in the development of legislation governing the promotion of civil servants. In particular, the enforcer is a certain difficulty understanding the meaning and content of terms, revealing the Foundation for the promotion of state civil servants. The meaning of complex "impeccable and efficient service" as well as other concepts are not revealed in the law, forcing the law enforcers, one way or another to do things on your own. It substantiated the conclusion that in case of fixation of these concepts in normative legal acts,
the possibility of subjectivity in incentive activities will be severely limited, which, in turn, would give real validity to the use of incentives in the state civil service.
Все виды деятельности нашего государства в сфере обеспечения безопасности и правопорядка осуществляются системой государственной службы РФ. Эффективность государственной службы находится в определенной зависимости от установленных в законодательстве и реализуемых на практике норм поощрения самих служащих. На практике реализация указанной поощрительной системы называется поощрительно-правовой политикой государства [1, с. 381-388].
Как отмечается А.А. Гришковцом: «среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных гражданских служащих система мер их поощрения занимает самостоятельное место» [2, с.30]. Вместе с тем, эффективность поощрений государственных гражданских служащих может быть успешной лишь при условии соблюдения установленных требований в области их применения. Как указывает Д. М. Овсянко: «важнейшее требование -это соблюдение законности, обоснованности применения любой из мер поощрения. Они могут применяться только теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять только поощрения, предусмотренные в соответствующих нормативных правовых актах, в пределах предоставленной им власти и в установленном порядке» [3, с.192].
В соответствии с положениями ст. 191 ТК РФ [4], работодатели поощряют работников, которыми добросовестно исполняются трудовые обязанности (может быть объявлена благодарность, выдана премия, работник может быть награжден ценными подарками, представлен к званию и т.д.). Нормы о поощрения аккумулируются разными отраслями права (в частности, они имеются в конституционном, трудовом, уголовном, уголовно-исполнительном, административном праве и т.д.). Как отмечается Д.Н. Бахрахом, «российский институт правового поощрения - это межотраслевой институт» [5, с.362].
Статьей 55 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6] (далее - Закон) определяются основания для применения поощрительных мер. На государственной гражданской службе важны меры поощрения, которые являются мотивирующими, симулирующими и побудительными факторами для каждого из государственных служащих. Именно путем реализации поощрительных санкций возможно оказывать стимулирующее воздействие на деятельность государственных гражданских служащих, мотивируя их не только добротно выполнять свои служебные обязанности, но и достигать высоких результатов. Кроме того, косвенно рассматриваемыми поощрительными мерами, по нашему мнению, возможно предупреждать совершение правонарушений на службе [7, с.62-65]. Вместе с тем, в результате исследования перспектив развития законодательства о поощрении государственных гражданских служащих нами были выделены отдельные проблемные вопросы.
Так, в качестве проблемного вопроса развития законодательства о поощрении государственных гражданских служащих можно обозначить детальную правовую регламентацию процедуры применения вышеуказанных мер, а также основания их применения. Каждый вид государственной гражданской службы предполагает действие значительного количества нормативных правовых актов (на федеральном уровне и уровне субъектов РФ), которыми регулируется порядок применения рассматриваемых мер.
Изначально для правоприменителя определенную сложность составляет понимание смысла и содержания терминов, которыми раскрывается основание для поощрения государственного служащего
С целью исследования данного проблемного вопроса обратимся к Закону, а также к Закону Краснодарского края от 31.05.2005 №870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» (далее - Закон №870-КЗ) [8]. В ст.55 Закона и ст. 29 Закона №870-КЗ содержится одинаковая правовая дефиниция, выступающая в качестве основания применения мер поощрения и награждения, - это норма о «безупречной и эффективной гражданской службе».
Обратимся к Федеральному закону от 30.11.2011 №342-ФЗ [9] (далее - Закон №342-ФЗ) (ст.48), в соответствии с которым сотрудник ОВД может быть поощрен «за добросовестное
выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности, а также за успешное выполнение задач повышенной сложности».
Содержание вышеуказанных понятий, а именно «безупречной и эффективной службы», «добросовестного выполнения служебных обязанностей», «успешного выполнения задач повышенной сложности» не раскрыто в исследуемых Законах. Вследствие чего правоприменители на сегодняшний день принимают решение исходя из своего усмотрения.
И.В. Пановой изучался вопрос о том, возможно ли сделать поощрительное законодательство более эффективным путем введения единого критерия оценки деятельности государственных гражданских служащих «выше среднего уровня» [10, с.13-14]. Данный вопрос является, по нашему мнению, очень актуальным, поскольку использование основания поощрения в виде «безупречной эффективности гражданской службы», нашедшее свое закрепление в положениях ст.55 Закона №79-ФЗ и ст.29 Закона №870-КЗ, не соответствует стимулирующей цели поощрения. Поскольку безупречная и эффективная профессиональная деятельность государственного гражданского служащего предполагает получение денежного содержания.
По нашему мнению, в качестве главного основания применения мер поощрения должна быть определена заслуга. Именно она - юридическое условие для применения поощрения, стержень поощрительно-правовой нормы.
Как положительный момент развития поощрений государственных гражданских служащих отметим, что в некоторых нормативных правовых актах наблюдается верная тенденция применения заслуги в качестве условия в механизме поощрения. В частности, Федеральным законом от 04.03.2002г. №21-ФЗ [11] уделяется внимание заслуге, а утратившее силу Положение о государственных наградах РФ [12] выделяло различные виды заслуг.
Однако в настоящее время ни в одном законодательстве, ни в юридической науке единого содержания понятия «заслуга» не выработано.
Кроме того, отметим, что можно встретить дефекты в положениях действующего законодательства. Так, один из примеров дефекта закрепляется в Законе. То есть, вне зависимости от того, что указанным нормативным актом не раскрыта дефиниция «заслуги государственного гражданского служащего» в ст.60 указывается, что кадровый состав гражданской службы формируется, учитывая заслуги в профессиональной служебной деятельности и деловые качества.
Отметим также нелогичность правового регулирования продвижения по службе, часто применяемого в виде поощрения. К примеру, данный вид поощрения предусматривается для служащих ОВД (п.п.7 и 8 ч.1 ст.48 Закона №342-ФЗ), а также военнослужащих.
Считаем, что в перспективе, необходимо урегулировать в ст.55 Закона №79-ФЗ, детально разъяснив, сам порядок применения подобных поощрений: в виде присвоения очередного классного чина в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы, либо повышения в должности за особые заслуги.
Согласно позиции А.А. Гришковец, независимо от значительного пласта поощрительно-правовых норм в системе законодательства, регулирующего государственную службу, существует особая группа - группа неформальных поощрений [2, с.44]. К данной группе относятся поощрения, явно не названные в законодательстве, но часто используемые в практической деятельности. Данная проблема также исследовалась профессором С.Н. Братановским. В частности, он отмечал, что на практике часто встречаются случаи поощрения руководством своих подчиненных путем предоставления им дополнительных отгулов, отдельных кабинетов, новой офисной техники и мебели. Помимо того, отмечалось, что подобные неформальные меры поощрения более эффективны чем те, которые предусматриваются в законе [13, с.136]. Чаще всего подобные виды неформальных мер поощрения применяются к служащим, находящимся в «команде» определенного руководителя. Тем самым, этим служащим создаются лучшие (или даже привилегированные) для них условия труда и отдыха.
Кроме того, анализируя вопросы перспектив развития поощрительно-правовых норм на государственной гражданской службе, следует выяснить, обладают ли государственные гражданские служащие правом на поощрения.
В.М. Манохиным обосновывается наличие данного права у государственных гражданских служащих [14, с.196-197]. Однако в этом случае возникает закономерный вопрос: если государственный гражданский служащий обладает таким правом, то почему отсутствует его законодательное закрепление и гарантии реализации данного права в действительности? Процессуальное законодательство РФ не содержит указаний на наличие возможности служащего в судебном порядке оспаривать решение руководителя о применении или неприменении мер поощрения.
Подобное положение дел дает руководству возможность использовать неформальные меры поощрения не на основе закона, а исходя из своего усмотрения. Исследовав ст.55 Закона, можно проследить и обратную мысль законодателя о наделении полномочиями в области применения мер поощрения не государственного служащего, а «представителя нанимателя» государственного служащего. Это, по нашему мнению, также не отвечает целям и задачам поощрительно-правовой политики.
В завершении отметим, что в перспективе реализация поощрительных норм на государственной гражданской службе самым тесным образом связана с дальнейшим раскрытием правовыми методами всего стимулирующего потенциала. В связи с этим, представляется необходимой детальная формулировка таких понятий как «заслуга государственного служащего», «безупречная и эффективная гражданская служба», «поощрение государственного гражданского служащего». В случае закрепления указанных понятий в нормативно-правовых актах возможность субъективизма в поощрительной деятельности будет существенно ограничена, что, в свою очередь, придаст реальную действительность применению мер поощрения на государственной гражданской службе.
Литература и источники
1. Сытюгина В.А. Доктрина наградной политики современной России: проблемы теории и практики // Вестник ТГУ. 2013. №11(127). С.381-388.
2. Гришковец А.А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения // Право и политика. 2012. №1.
3. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009. С. 192.
4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // Собрание законодательства РФ. 2002. №1 (ч. 1). Ст. 3.
5. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 362.
6. Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
7. Волкова В.В. О механизме применения мер поощрения к государственным служащим// Бизнес в законе. 2012. №6. С.62-65.
8. Закон Краснодарского края от 31.05.2005 №870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» (принят ЗС КК 25.05.2005) // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2005. №30.
9. Федеральный закон от 30.11.2011 №342-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
10. Панова И.В. Продвижение по государственной службе // Государство и право. 2014. №2. С. 13-14.
11. Федеральный закон от 04.03.2002 №21-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» // Собрание законодательства РФ. 2002. №10. Ст. 964.
12. Указ Президента РФ от 02.03.1994 №442 (ред. от 07.09.2010) «О государственных наградах Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. №10. Ст. 775. (утратил силу).
13. Братановский С.Н., Стрельников В.В. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации / Под ред. С.Н. Братановского. Саратов, 2007. С. 136.
14. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2014. С. 196 - 197.
References and Sources
1. Sytyugina V.A. Doktrina nagradnoj politiki sovremennoj Rossii: problemy teorii i praktiki // Vestnik TGU. 2013. №11(127). S.381-388.
2. Grishkovec A.A. Pooshchrenie gosudarstvennyh sluzhashchih: pravovye osnovy i praktika primeneniya // Pravo i politika. 2012. №1.
3. Ovsyanko D.M. Gosudarstvennaya sluzhba Rossijskoj Federacii. M., 2009. S. 192.
4. Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii ot 30.12.2001 №197-FZ (red. ot 11.10.2018) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. №1 (ch. 1). St. 3.
5. Bahrah D.N. Administrativnoe pravo Rossii. M., 2000. S. 362.
6. Federal'nyj zakon ot 27.07.2004 №79-FZ (red. ot 03.08.2018) «O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2004. №31. St. 3215.
7. Volkova V.V. O mekhanizme primeneniya mer pooshchreniya k gosudarstvennym sluzhashchim// Biznes v zakone. 2012. №6. S.62-65.
8. Zakon Krasnodarskogo kraya ot 31.05.2005 №870-KZ «O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe Krasnodarskogo kraya» (prinyat ZS KK 25.05.2005) // Informacionnyj byulleten' ZS Krasnodarskogo kraya. 2005. №30.
9. Federal'nyj zakon ot 30.11.2011 №342-FZ (red. ot 03.08.2018) «O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2011. № 49 (ch. 1). St. 7020.
10. Panova I.V. Prodvizhenie po gosudarstvennoj sluzhbe // Gosudarstvo i pravo. 2014. №2. S. 13-14.
11. Federal'nyj zakon ot 04.03.2002 №21-FZ (red. ot 07.03.2018) «O dopolnitel'nom ezhemesyachnom material'nom obespechenii grazhdan Rossijskoj Federacii za vydayushchiesya dostizheniya i osobye zaslugi pered Rossijskoj Federaciej» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. №10. St/
12. Ukaz Prezidenta RF ot 02.03.1994 №»442 (red. ot 07.09.2010) «O gosudarstvennyh nagradah Rossijskoj Federacii» // Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF. 1994. №10. St. 775. (utratil silu).
13. Bratanovskij S.N., Strel'nikov V.V. Administrativno-pravovoe regulirovanie sluzhby v organah i uchrezhdeniyah prokuratury Rossijskoj Federacii / Pod red. S.N. Bratanovskogo. Saratov, 2007. S. 136.
14. Manohin V.M. Sluzhba i sluzhashchij v Rossijskoj Federacii: pravovoe regulirovanie. M., 2014. S. 196 - 197.
ВОЛКОВА ВИКТОРИЯ ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, доцент, кафедра административного и финансового права, Северо-Кавказский филиал Российского университета правосудия (г. Краснодар). VOLKOVA, VICTORIA V. - Ph.D. in Law, Assistant Professor? Northern Caucasian branch of Russian state university of justice (c. Krasnodar) ([email protected])
УДК 343.1(019)
УПОРОВ И.В., ЭФРИКЯН Р.А. НАКАЗАНИЯ ВСЕ СТРОЖЕ: НАЧАЛЬНАЯ КОНЦЕПЦИЯ УГОЛОВНОГО КОДЕКСА 1996 ГОДА ПРЕТЕРПЕВАЕТ СУЩЕСТВЕННЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ
Ключевые слова: уголовный закон, кодекс, преступление, наказание, гуманизм, тенденция, изменения, политика.
В статье исследуются тенденции развития уголовного законодательства в постсоветской России с позиции сопоставления его гуманной и репрессивной составляющих. Отмечается, что определенная при принятии УК РФ 1996 г. концепция опиралась на европейские ценности и, соответственно, в новом уголовном законе преобладали, в целом, относительно мягкие наказания (по сравнению с прежним УК РСФСР 1960 г.). Однако за прошедший более чем двадцатилетний срок действия УК РФ существенно изменился, законодатель внес в этот акт огромное количество поправок, в результате которых уголовный закон потерял свою системность и, главное, стала очевидной тенденция усиления уголовно-правовых санкций. Обосновывается необходимость ее приостановления.
UPOROV, I.V., EFRIKYAN, R.A.
PUNISHMENTS ARE MORE STRICT: THE INITIAL CONCEPT OF CRIMINAL CODE 1996 BECOMES A REAL CHANGE
Keywords: criminal law, code, crime, punishment, humanism, trend, changes, policy.
In the article researched the trends of development of criminal legislation in post-Soviet Russia from the position of comparing its humane and repressive components. It is noted that the concept defined at adopting the Criminal Code of the Russian Federation 1996 was based on European values, and, accordingly, relatively mild penalties prevailed in the general criminal law (as compared with the former Criminal Code of the RSFSR 1960). However, over the past twenty years, the Criminal Code of the Russian Federation has changed significantly, the legislator introduced a large number of amendments to this act, as a result of which the criminal law lost its system and, most importantly, the tendency to strengthen criminal sanctions became apparent. It substantiated the necessity of its suspension.
После распада СССР в 1991 г. Россия осуществила переход в новую общественно-экономическую формацию (из социализма в капитализм), что обусловило соответствующие коррективы в российском законодательстве, в том числе в сфере уголовного права. Так, УК РФ 1996 г. [1], в отличие от предшествовавшего УК РСФСР 1960 г. [2], изначально ориентировался на приоритет прав и свобод человека и личности, как важнейший объект уголовно-правовой охраны, на защиту всех форм собственности, гуманизацию уголовно-наказательной политики. Это, в свою очередь, определялось общей направленностью построения, по существу, новой правовой системы в постсоветской России. И в этом смысле УК РФ 1996 г. являл собой один из элементов такой системы, теоретическую базу которой в рассматриваемой области составляли труды С. Е. Вицина, Н.Ф. Кузнецовой, В.Н. Кудрявцева, Т.Г. Морщаковой, Р.В. Назарова, С.А. Пашина, И.Л. Петрухина и других российских ученых-правоведов. Новая уголовно-правовая концепция сначала была конкретизирована в нескольких проектах уголовного кодекса, после многочисленных и острых обсуждений которых научной общественностью, депутатами, представителями судебных и правоохранительных органов в первой половине 1990-х гг. и появился итоговый вариант в виде УК РФ 1996 г.
В этом законе репрессивная составляющая (в сравнении в предыдущим УК РСФСР) была, в целом, уменьшена. Достаточно указать, например, на то, что число составов преступлений, за совершение которых могла быть назначена смертная казнь, сократилось с 28 до 5-ти. Причем смертную казнь законодатель определял как исключительную меру уголовного наказания за особо тяжкие преступления, посягающие на жизнь (убийство при отягчающих обстоятельствах ст. 105 УК РФ; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля ст. 277 УК РФ; посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное
