CC BY
221
1З. ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ, УЧЕТ
13.1. ОПТИМИЗАЦИЯ ФОРМ И МЕТОДОВ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ
Ряховский Д.И., проректор по качеству и прогрессивным технологиям, Институт экономики и антикризисного управления, д.э.н., доцент
Контакты автора: [email protected]
Аннотация. В статье рассмотрены основные ориентиры совершенствования налогового контроля в современных условиях: оптимизация камеральной и выездной проверок, введение контроля за физическими лицами, принципы трансформации налогового контроля, оптимизация предпроверочного анализа, совершенствование контроля за применением контрольно-кассовой техники.
Ключевые слова: принципы совершенствования налогового контроля, камеральная проверка, выездная проверка, контроль за расходами физических лиц, предпроверочный анализ, контроль за ККТ
OPTIMIZATION OF THE FORMS AND METHODS OF FISCAL CONTROL
Ryakhovskyi D., Vice-rector for quality and advanced technologies, Institute of Economics and anticrisis management Doctor of Economic Sciences, Associate Professor
Annotation: This article explains the main guidelines improving of tax control in the present conditions: optimization of cameral and field audits, the introduction of control over individuals, the principles of transformation of the of tax control, optimization of the check analysis, improvement of control over the use of cash registers. Keywords: principles of improving of tax control, a desk audit, field examination, monitoring of expenditures of individuals, test analysis, control of the KKT
Любое государство имеет определенные цели своего существования - экономические, политические, социальные, - для выполнения которых необходима мобилизация определенного количества денежных средств, основным источникам которой являются налоговые поступления. Сегодняшний курс на социально ориентированное государство требует значительных вложений в социальную сферу. К тому же задачи по перевооружению армии, развитию ряда регионов России, проекты, связанные с развитием спорта и модернизацией требуют огромных финансовых вложений. Нестабильность макроэкономических параметров и волатильность цен на сырьевые ресурсы требует поиск финансовых резервов для выполнения поставленных целей. Усиление налогового контроля приведет к улучшению собираемости налоговых платежей, и значительного уменьшения теневого сектора российской экономики, который составляет по оценке Всемирного Банка и других авторитетных организаций около 49%, и позволит решить проблему источника финансирова-
ния государственных нужд. К тому же, по оценкам экспертов, величина теневого сектора экономики может увеличиться из-за увеличения ставок по страховым взносам с 2012 года для среднего класса. Именно поэтому оптимизация форм и методов налогового контроля в рамках развития современной налоговой системы является актуальной проблемой, стоящей перед государством.
Президент РФ В. Путин в своем послании в 2005 году отметил: «Только в свободном и справедливом обществе каждый законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты. <...> При этом любой преступивший закон должен знать, что наказание неотвратимо».
В настоящее время сложно говорить о неотвратимости наказания за налоговые правонарушения. Согласно аналитическим данным, размещенным на официальном сайте Федеральной налоговой службы (ФНС России) на 01.07.2011 года было проведено 19,1 млн камеральных проверок и лишь в 5% случаях были обнаружены налоговые правонарушения. Выездных проверок было проведено 32947 и в 99,9% были обнаружены налоговые правонарушения. По данным ФНС охват выездными проверками составляет 1% налогоплательщиков (http://www.nalog.ru/html/flash/fns/fns.ht-ml), однако, статистика ФНС не учитывает выездные проверки в отношении физических лиц или такая форма налогового контроля вообще не планируется в отношении физических лиц (единичные исключения не в счет). В России на 5 октября 2011 года по данным ФНС России зарегистрировано 60,5 млн юридических лиц (http:// nalog.ru/gosreg/reg_ul/reg_ur_lic/), 4,08 млн индивидуальных предпринимателей (http://nalog.ru/ gosreg/reg_fl/ip_stat/) и проживают примерно 86 млн человек в возрасте от 20 до 59 лет (http:// www.gks.ru/free_doc/2010/ demo/nasvoz10.xls). С учетом безработных и прочих экономически неактивного населения в России получается примерно 61 млн налогоплательщиков физических лиц. Исходя из вышеперечисленных данных, можно сделать вывод о том, что охват камеральными проверками составляет 15,2% от общего количества налогоплательщиков и
0,2% выездными. Данная цифра может быть скорректирована, т.к. не все физические лица представляют налоговые декларации и множество организаций и предпринимателей подают так называемые «нулевые» декларации, которые в основном проверяются только на правильность заполнения и оформления. Также согласно статистике ФНС количество выездных проверок в 2011 году уменьшилось на 15% (http://www.nalog.ru/ html/flash/fns/fns.html) и служба делает акценты на проведении контроля в отношении групп риска, к которым почему-то в массовом порядке относятся крупные и крупнейшие российские организации.
Вместе с тем следует отметить, что существующее нормативное регулирование мероприятий налогового контроля полностью соответствует современным условиям хозяйствования и требует незначительной доработки, совершенствования и уточнения.
В сложившейся ситуации необходимо повышать эффективность налогового контроля, акцентируя внимание на следующие принципы:
-массовость;
Ряховский ОПТИМИЗАЦИЯ ФОРМ И МЕТОДОВ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ Д.И.
- неотвратимость наказания;
- минимальные трудовые и финансовые издержки государства.
Снижение количества выездных налоговых проверок является абсолютно грамотным решением, однако, при этом следует делать акцент на увеличение количества камеральных проверок и повышение их эффективности.
Не секрет, что основная масса решений о привлечении к налоговой ответственности, вынесенных по итогам камеральных проверок, связана с дебетовыми декларациями по налогу на добавленную стоимость, налоговыми льготами, применяемыми налогоплательщиками, а также обнаруженными техническими неточностями и применением 119 статьи Налогового кодекса, т.е. с теми случаями, когда проверка связана с представлением налогоплательщиком дополнительных документов или налицо явное нарушение налогового законодательства. Данную ситуацию необходимо исправлять, прежде всего, расширением полномочий налоговых органов в рамках камеральной проверки, связанных со снятием ограничений на истребование документов у налогоплательщиков (ст.93 НК РФ), созданием четкого пошагового регламента проверки, предоставления доступа должностных лиц, проводящих камеральную проверку, на территорию налогоплательщика (ст. 91 НК РФ), права проведения осмотра (ст. 92 НК РФ).
Необходимо рассмотреть вопрос о повышении роли проводимого предпроверочного анализа и его массового и обязательного применения не только при выездных, но и при камеральных проверках.
В качестве ориентиров для совершенствования предпроверочного анализа можно предложить:
1. Разработка методики проведения предпровероч-ного анализа физических лиц с использованием баз Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Государственной инспекции безопасности дорожного движения.
2. Законодательное закрепление в 23 статье Налогового кодекса обязанности по представлению учетной политики в ИФНС и других документов и сведений, необходимых для проведения анализа (перечень документов необходимо унифицировать и конкретизировать в зависимости от категории налогоплательщика и внести в 88 статью Налогового кодекса).
3. Создание единой межведомственной государственной федеральной базы с информацией о движении денежных средств по счетам налогоплательщиков с удаленным доступом ИФНС с ежедневной выгрузкой на федеральный уровень массива данных о движении денежных средств по счетам (участники: Центральный банк РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Федеральной таможенной службы). Использование данной базы при проведении камеральной проверки и предпроверочном анализе будет одним из ключевых инструментов по борьбе с фирмами однодневками при банках, а также в борьбе с коррупцией и нарушениями в сфере государственных закупок.
Одной из существенных проблем, возникающих при проведении выездных налоговых проверок, является используемый атрофированный подход к процедуре проведения проверки. Это связано, прежде всего, на смещение акцентов при проверке на поиск недобросовестных контрагентов и выявление получения необос-
нованной налоговой выгоды. Данный недостаток будет полностью устранен в случае использования данной базы в предпроверочном анализе, предваряющему выездную проверку.
4. Трансформация камеральной проверки в части обязанности налоговых органов по направлению результатов анализа налогоплательщику с предложением внести изменения в налоговую декларацию в рамках 81 статьи Налогового кодекса с одновременным законодательным закреплением моратория на проведение выездной налоговой проверки в случае предоставления уточненных деклараций и доплаты налога в сумме не меньшей, чем в полученном в результате проведения предпроверочного анализа. В связи с тем, что на сегодняшний день накоплен достаточный опыт проведения предпроверочного анализа и доначисления по итогам выездной налоговой проверки в основном составляют величину не меньшую, чем полученную в результате анализа, предлагаемая позиция будет иметь положительный эффект. Особое внимание следует обратить на то, что данный вид контроля возможно проводить без участия налогоплательщика.
С учетом вышеизложенного, можно также предложить меры по повышению эффективности выездных проверок. Прежде всего, хотелось отметить необходимость смещения акцента от комплексных выездных проверок к тематическим. Во-первых, это позволит проводить проверку сплошным способом, а не выборочным, а во-вторых сместить акцент на проверку ключевых налогов (НДС, налога на прибыль, НДФЛ и акцизы - варьируются в зависимости от отраслевой принадлежности). Следует иметь ввиду, что существующая редакция Налогового кодекса предусматривает вынесение дополнительного решения о включении в перечень проверяемых налогов и периодов дополнительных, т.е. всегда имеется возможность трансформации тематической проверки в комплексную.
Смещение акцентов на досудебное урегулирование налоговых споров позволяет не только снизить государственные издержки на осуществление налогового контроля, но и многократно улучшает рейтинги России в части инвестиционной привлекательности и простоты ведения бизнеса, однако, необходимо законодательное закрепление в Налоговом кодексе понятия протокола рассмотрения разногласий и выработки единой позиции по ряду спорных вопросов, связанных с определением налоговой базы.
На сегодняшний день законодательно закреплено два основных вида налогового контроля - камеральная проверка и выездная проверка. Отдельно хотелось отметить проверку, проводимую ИФНС по контрою за применением контрольно-кассовой техники, которая требует, по нашему мнению, существенного дополнительного уточнения в законодательстве. По данным ФНС России, по состоянию на 01.04.2011 г. в России зарегистрировано 2899741 кассовых аппаратов, собственниками которых являются 1594 034 организаций и индивидуальных предпринимателей. По данным ФНС охват проверок правильности применения ККТ - 9,37%, однако, если исходить из количества проверенных предприятий данная величина возрастает до 17%, причем в 49% случаев проверяющие столкнулись с нарушением кассовой дисциплины и порядка применения контрольно-кассовой техники. В настоящее время снижение налоговых обязательств налогоплательщиками происходит в основном путем снижения (неоприходования) доходов и увеличения расхо-
дов. В случае с контрольно-кассовой техникой налогоплательщики не оприходуют получаемые денежные средства, а контроль, производимый ИФНС в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, охватывает лишь наказание за нарушение порядка ведения кассовых операций и использования ККТ. В этой связи необходимо установление налоговой ответственности за порядок ведения кассовых операций, а также полная регламентация процедурных вопросов проведения проверки в Налоговом кодексе с обязательным контролем правильности отражения доходов в целях налогообложения. Стоит изучить вопрос целесообразности передачи функций по регистрации и учету контрольно-кассовой техники в Роспотребнадзор, а функции контроля полностью делегировать ИФНС. В связи с отменой единого налога на вмененный доход с 2013 года и заменой его упрощенной системой налогообложения на основе патента следует рассмотреть вопрос о регламентации процедуры контроля за ведением книги учета доходов и расходов субъектами малого бизнеса, применяющими УСН, и проводимыми налоговыми органами и введении налоговой ответственности за нарушение порядка ведения данной книги.
Огромная проблема, практически не охваченная контролем со стороны налоговых органов, заключается в выплате так называемых «серых» заработных плат. Попытки борьбы с ними налоговыми органами, как правило, не имеют положительного результата, из-за непроработанности нормативно-правовой базы и отсутствия соответствующих методик и регламентов проведения данного вида контроля из-за чего судебная практика по данным вопросам в 89,8% (анализ проведен автором на основании сложившейся арбитражной практики по состоянию на 01.10.11 г.) случаев встает на сторону налогоплательщика. Именно это и является одной из основных причин недобора доходной части бюджетов субъектов РФ, и как следствие, наличие 83 дотационных регионов. К данной проблеме необходим комплексный подход и совместные действия налоговых органов, органов внутренних дел, региональных и местных властей, Пенсионного фонда и др. Формирование комплексного подхода может быть обеспечено следующими ориентирами:
- повышение налоговой грамотности населения и выработки единой позиции по спорным вопросам налогового законодательства в части налогообложения физических лиц, проведение разъяснительной работы с физическими лицами с использование средств массовой информации и интернет-ресурсов о последствиях выплаты «серой» заработной платы;
- организация и обеспечение контроля за исчислением и уплатой НДФЛ и страховых взносов совместными тематическими проверками ИФНС, полиции и Пенсионного фонда. В перспективе стоит рассмотреть вопрос о делегировании контрольных функций, связанных и исчислением и уплатой страховых взносов налоговым органам;
- внесение в Уголовный кодекс (ст. 198, 199) ответственности за неуплату страховых взносов;
- уточнение 24 и 228 статей Налогового кодекса с целью четкого разграничение уровней ответственности между физическими лицами и налоговыми агентами в случае выявления выплаты серой заработной платы и возможного амнистирования физических лиц в случае сотрудничества с контролирующими органами;
- разработка нормативно-правовых документов (разъяснений, регламентов проверок и т.д.) и соответствующей арбитражной практики, позволяющей в полной мере организовать массовый налоговый контроль и существенным образом уменьшить выплату «серой» заработной платы;
- полноценная ратификация Европейской конвенции по борьбе с коррупцией;
- введение контроля за расходами физических лиц.
Одним из ключевых элементов развития налогового
контроля является отсутствие контроля за расходами физических лиц, введение которого будет не только мощнейшим инструментов, влияющим на коррупцию в российской экономике, но и значительным образом осложнит функционирование теневого сектора экономики. С 01.01.1999 года (с момента введения в действие первой части Налогового Кодекса) контроль за расходами был введен, однако, существующий принцип презумции невиновности, как основа современного налогового законодательства, не позволяла налоговым органам осуществлять контроль в полной мере, из-за чего его эффективность приближалась к нулю, т.к. с 2002 года были внесены изменения, которые полностью отменили данный контроль. Существующий контроль охватывал пять ключевых элементов:
- недвижимость,
- транспорт,
- ценные бумаги,
- золото в слитках,
- предметы старины, искусства и антиквариата, представляющие научную, культурную и пр. ценность и занесенные в специальные каталоги.
На сегодняшний день назрела необходимость введения данного вида контроля и его внедрение не влечет за собой существенных изменений в современное законодательство, а механизм реализации практически полностью прописан в Налоговом Кодексе.
Механизм контроля за расходами физических лиц, по нашему мнению, может выглядеть следующим образом:
1. В целях контроля за исчислением и уплатой транспортного налога и налога на имущество физических лиц (с 2013 года налога на недвижимость) в соответствии с действующей редакцией НК лица, регистрирующие соответствующие сделки с недвижимостью и осуществляющие постановку на учет транспортные средства обязаны в течение 10 дней сообщать об этом в налоговые органы, что позволяет полностью владеть информацией о приобретенном имуществе. Действующая с 01.01.2012 года новая глава в Налоговом кодексе, связанная с введением в действие методики определения рыночной стоимости товаров (работ, услуг) в целях налогообложения, в случае принятия, устранит спорные вопросы в методиках определения рыночной стоимости. Это позволит налоговым органам полностью владеть информацией не только о факте приобретения или продаже имущества, но и о ее рыночной стоимости, что позволит сделать соответствующие доначисления.
2. В рамках проведения камеральной проверки происходит сопоставление доходов физического лица и фактически произведенных расходов, связанных с приобретением имущества, подпадающего под контроль.
3. В случае выявления фактов расхождения полученных доходов и произведенных расходов в соответствии со статьей 88 НК РФ налоговые органы просят
Ряховский ОПТИМИЗАЦИЯ ФОРМ И МЕТОДОВ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ Д.И.
налогоплательщика в пятидневный срок дать пояснения выявленным несоответствиям.
4. В случае отсутствия пояснений налоговые органы составляют акт проверки (ст. 100 НК РФ) с доначислением суммы налога на доходы физических лиц, с суммы дохода который получается в виде вычитания стоимости приобретенного имущества и фактически полученного дохода.
Рассмотренный механизм контроля предусмотрен полностью Налоговым Кодексом, кроме права налоговых органов определять сумму налога, подлежащего внесению в бюджет на основании разницы произведенных расходов и полученных доходов. Для эффективного осуществления данного контроля необходимо внесение уточнений в налоговое законодательство в части применения принципа презумции невиновности налогоплательщика - физического лица, а также ограничения минимальной пороговой суммы несоответствия доходов и расходов, которую можно установить на уровне от 500 000 рублей и соотнести со статьей 198 Уголовного Кодекса РФ. Причем, на первоначальном этапе введения контроля за расходами физических лиц целесообразно осуществление данного контроля исключительно за государственными служащими и взаимозависимыми с ними лицами. Также необходимо исследовать вопросы делегирования полномочий по контролю за ценообразованием в целях налогообложения по налогу на доходы физических лиц от ФНС к территориальным налоговым органам.
Состояние российской экономики, наличие положительной динамики темпов ее роста, увеличение инвестиционной составляющей, массовое внедрение инноваций во многом зависят от существующей налоговой системы и эффективности налогового контроля. В результате исследований, проводимых Российской экономической школой на протяжении с 2002 по 2009 год, было выделено 13 основных причин, мешающих развитию российского бизнеса. Респондентами выступали предприятия, осуществляющие свою деятельность на территории РФ. На первом месте уровень налоговой нагрузки, на втором - недостаточно квалифицированная рабочая сила, а на третьем - налоговое администрирование. Именно поэтому совершенствование налогового контроля повышение его качественной и количественной составляющей является важнейшей задачей, стоящей перед государством.
Список литературы:
1. Налоговый кодекс РФ;
2. Кодекс об административных правонарушениях;
3. Федеральный закон от 18.07.2011 г. №227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения»;
4. worldbank.org
5. gov.ru
6. nalog.ru
References:
1. 1. The tax code of the Russian Federation;
2. The code about administrative offences;
3. The federal law from 18.07.2011 №227-ФЗ «About
modification of separate acts of the Russian federation in connection with perfection of principles of definition of the prices fortthedri<Xbtjon»:!rg <http://www.worldbank.org/>
5. gov.ru
6. nalog.ru
