CC BY
91
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 3 (48). С. 56-60.
УДК 340
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В СОВЕТСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В 1917-1930-е гг.
THE LEGISLATIVE DEFINITION OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES
IN THE 1917-1930th
Т. Ф. ЯЩУК (T. F. YASHCHUK)
Рассматриваются появление и содержание понятия жилищно-коммунального хозяйства. Анализируется его развитие в 1917-1930-е гг. Определен состав жилищно-коммунального хозяйства, перечислены виды входящего в него имущества.
Ключевые слова: коммунальное хозяйство; жилищно-коммунальное хозяйство; местное имущество; муниципальная собственность; жилищно-коммунальные услуги; коммунальные тарифы.
In the article emergence and the contents concept housing and communal services is considered. It is analyzed its developments in the 1917-1930th. Two stages of its development are allocated: the 1920th and 1930th. Qualitative difference of these stages is shown. Housing and communal services structure is defined, types of property entering into it are listed.
Key words: municipal services; housing and communal services; local property; municipal property; housing-and-municipal services; municipal tariffs.
В Российской империи понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» не употреблялось. Действовавшее законодательство, касавшееся организации и компетенции органов местного самоуправления, оперировало терминами земское и городское хозяйство, которые обозначали «местные пользы и нужды».
В основополагающих законодательных актах периода становления советского права, прежде всего в ГК РСФСР 1922 г., также отсутствовало легальное закрепление понятия «жилищно-коммунальное хозяйство». Однако в нормативных правовых актах, относящихся к городскому управлению и хозяйству, и изданных в 1917-1920-е гг. широко использовались такие конструкции, как «местное имущество» и «коммунальное хозяйство», «коммунальное имущество», которые обозначали имущество «коммуны», т. е. городского сообщества.
Комплекс документов, касающихся отношений в сфере городского хозяйства, включал законы и подзаконные акты. Значение подзаконного нормативного регулирования коммунальной отрасли оказывалось неизме-
римо более высоким. Большинство актов, в виде инструкций, циркуляров, распоряжений, исходило от Народного комиссариата внутренних дел РСФСР (НКВД РСФСР) и Главно -го управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР (ГУКХ НКВД РСФСР).
По целевому назначению большая часть таких документов касалась муниципализации, выявления и учёта коммунального имущества. Уточнение и конкретизация понятия жилищно-коммунального хозяйства, идентификация входящих в него материальных объектов шли на протяжении всего периода 1920-х гг.
Достаточно рано, уже в первый послереволюционный период определились основные виды местного имущества, составившего впоследствии комплекс жилищно-коммунального хозяйства. К ним относились городские земли, муниципализированные строения, коммунальные предприятия.
Учёные и практические работники 1920-х гг., занимающиеся данными проблемами, считали термин «хозяйство» не вполне подходящим, поскольку он охватывал и такие отрасли, как народное образование, народные
© Ящук Т. Ф., 2016 56
развлечения и т. д. По мнению П. В. Сытина, известного муниципального деятеля ещё с дореволюционным стажем, в иностранных государствах термину «городское хозяйство» более или менее соответствовал термин «муниципальное хозяйство». Термин «комму-нальное хозяйство» применялся только в некоторых странах (например, в Бельгии) для обозначения хозяйства небольших городов-коммун [1].
П. В. Сытин определил коммунальное хозяйство как совокупность служб, учреждений и предприятий, находящихся в ведении местной государственной власти, объединенных одним управлением и хозяйственным планом и имеющих задачей повышение государственного благоустройства и общественной санитарии на территории определённого поселения, главным образом города [2].
Ю. Х. Митлянский, один из руководящих работников ГУКХ НКВД РСФСР, писал, что обычно под коммунальным хозяйством понимается местное хозяйство, которое находится в ведении местного самоуправления и таким образом противопоставляется государственному и частному. В условиях советской России этот термин применялся в узком смысле, обозначая совокупность предприятий, находящихся в ведении коммунальных отделов [3].
П. В. Сытин выделял три отличительные особенности коммунального хозяйства. Во-первых, все коммунальные службы, учреждения и предприятия объединены общей целью, единым управлением и хозяйственным планом. Во-вторых, коммунальное хозяйство находится в ведении местной власти, которая руководит им в порядке публичной обязанно -сти и этим отличается от частных союзов, которые также могут заниматься городским благоустройством, но в порядке добровольного почина. В-третьих, коммунальное хозяйство локально, поскольку сам характер его услуг не позволяет распространять их на неограниченную территорию.
Таким образом, в муниципальной науке выделялось два важнейших признака, кото -рые позволяли относить какие-либо объекты к коммунальному хозяйству - нахождение в муниципальной собственности и производственная деятельность, направленная на городское благоустройство.
Революция и последующие годы негативно отразились на состоянии городской инфраструктуры. Согласно советскому законодательству были муниципализированы, т. е. переданы в ведение местных органов, городские земли, коммунальные предприятия, многие торговые и промышленные заведения, жилые дома. Бывшие барские особняки и доходные дома заселялись новыми жильцами, осуществлялось так называемое «уплотнение». Наиболее респектабельные здания, расположенные в центральной части города, занимали многочисленные советские учреждения. В муниципальную собственность перешли наиболее крупные жилые постройки. Поэтому, хотя, по данным Всероссийской городской переписи 1923 г., 86 % домовладений оставалось в частной собственности, муниципализировано было около 40 % общей жилой площади городов. В дальнейшем объём муниципального жилья возрастал, но уже не за счёт продолжения муниципализации, а за счёт нового строительства.
Новые жильцы, как, впрочем, и многие прежние владельцы, не имели средств для оплаты жилья, а сама оплата в условиях гиперинфляции и натурализации обмена теряла всякий смысл. В январе 1921 г. она была отменена. Кроме того, трудящиеся, государственные учреждения и предприятия могли безвозмездно пользоваться топливом, водопроводом, канализацией, газом и электричеством. Бесплатность коммунальных благ порождала иждивенческие настроения, менялась психология людей, которые воспринимали жильё как нечто временное и непостоянное. Аналогичным образом относились к занимаемым помещениям и советские учреждения.
Таким образом, муниципализация предприятий городской инфраструктуры, особенно жилья, превратила жилищно-коммунальное хозяйство в важнейшую отрасль социалистической экономики и стала важнейшей предпосылкой появления термина, обозначающего данную отрасль.
Переход к нэпу коренным образом изменил коммунальную политику советского го -сударства. Развернулась инвентаризация коммунального имущества. В 1926-1927 гг. в большинстве городов создаются специальные учреждения, которые занимались учётом
Т. Ф. Ящук
и составлением технического описания объектов местного имущества. В дальнейшем они долгое время работали под названием БТИ (Бюро технической инвентаризации). Накопленная ими информационная база, огромные архивы широко используются в современной муниципальной практике при установлении прав на недвижимое имущество.
Дома небольшой стоимости возвращались бывшим владельцам, промышленные и торговые предприятия передавались кооперации. Предлагалось применять аренду и концессию, причём сдача муниципальных объектов в аренду должна была производиться по результатам публичных торгов и за максимально предложенную цену. В итоге частным лицам и вновь образованным жи-лищно-арендным кооперативам были переданы в аренду многие жилые дома и иные объекты. Договор аренды мог заключаться на любой срок, но максимальный срок составлял 12 лет. Реально далеко не все арендаторы смогли пользоваться полученным имуществом такой срок, поскольку смена политического режима в конце 1920-х гг. привела к расторжению ранее подписанных договоров.
В отличие от аренды концессия в муниципальном хозяйстве не привилась, что объясняется сложной процедурой заключения таких договоров, а также обременительностью условий договоров для потенциальных концессионеров. Однако далеко не каждое коммунальное предприятие можно было сдать в аренду. Так называемые предприятия общего пользования, к которым относились водопровод, городской транспорт, очистные сооружения, объекты внешнего благоустройства, оставались в ведении городского управления.
Другим важным направлением коммунальной политики в период нэпа стало восстановление платности жилья и коммунальных услуг. Декрет Совнаркома от 25 августа 1921 г. вводил плату за пользование водопроводом, канализацией, электроэнергией, газом, городскими железными дорогами и другими средствами передвижения, а также банями, прачечными и т. п., а декрет Совнаркома от 25 августа 1922 г. - квартирную плату. Затем на протяжении 1920-х гг. новые законы, касающиеся квартирных тарифов, издавались практически ежегодно, а в 1928 г. был принят акт «Об оплате жилых помещений в
городах и рабочих поселках», который с изменениями и дополнениями действовал фактически до конца советского периода. Законодательно ограничивалась только предельная величина квартирной платы, конкретные ставки устанавливались местными исполкомами с учётом таких критериев, как классовая принадлежность пользователя квартиры, его доход, потребительские качества самого жилища (например, наличие центрального отопления, близость к центру города, этажность здания и т. п.). Так, Омский губернский исполком разделил территорию города на восемь районов с учётом уровня развития и качества городской инфраструктуры (близость дорог, магазинов, культурных заведений и т. п.), в итоге размер платы за идентичный дом или квартиру различался в два раза. С учётом совокупности всех признаков разрыв между минимальным и максимальным тарифом за единицу жилой площади (а по максимуму платили нетрудовые элементы, проживающие в комфортабельных квартирах в центре города) мог быть ещё больше. Например, в 1923 г. в г. Омске максимальный был в 100 раз больше минимального. Кроме того, местные исполкомы нередко устанавливали повышенные коммунальные тарифы для лиц, лишённых избирательных прав, хотя законодательство этого и не требовало. Коммунальные работники, опираясь на опыт организации жилищного хозяйства в других странах, доказывали, что всюду ограничивается размер квартирной платы и защищаются права жильцов, но нигде квартирная плата не превращается в прогрессивный налог. В России же два совершенно одинаковых дома в зависимости от социального состава жильцов могли давать доход, различающийся в десятки раз.
Однако даже сверхвысокое обложение нетрудовых элементов не покрывало всех расходов муниципального жилищного сектора. Поэтому на протяжении 1920-х гг. жилищные тарифы неоднократно пересматривались в сторону повышения. Причём ком -мунальные работники предлагали изменить методику расчётов и исходить не из того, сколько могут заплатить жильцы, а из того, сколько требуется для полноценного и качественного содержания здания. В случае введения тарифов, основанных на таких техно-
кратических принципах, доля квартирных расходов в семейном бюджете могла достичь 35-50 %, что в советском государстве было совершенно неприемлемо.
В отличие от квартирной платы, конечная величина которой определялась в результате сочетания законодательных предписаний и местных установлений, тарифы на коммунальные услуги централизованно не ограничивались. Общие принципы тарификации указывались в декрете Совнаркома от 4 августа 1926 г. «О порядке установления и построения тарифов на оплату коммунальных услуг». Рекомендовалось вводить такие тарифы, чтобы они покрывали все расходы на содержание предприятий, позволяли производить амортизационные отчисления, а также получать прибыль, достаточную для ремонта и реконструкции производства. Допускалось применение общего и льготного тарифа. При этом предусмотренное советским законодательством предоставление коммунальных льгот, как и в целом низкие тарифы, активно критиковалось многими специалистами. Видный деятель коммунальной отрасли М. Н. Петров доказывал, что «льготный тариф не может быть превращен в социальное обеспечение» [4]. По его расчётам, льготами могли пользоваться не более 20 % потребителей, но и они должны были вносить платежи хотя бы по себестоимости. В итоге из всех коммунальных отраслей существенный доход городу приносил только трамвай, поскольку льготами на проезд обладали около 15 % пассажиров. Помимо трамвая устойчивую прибыль в местные бюджеты обеспечивали бойни и бани. Тарифы на водопроводную воду и электроэнергию в большинстве городов покрывали себестоимость или ненамного её превышали. Как правило, убыточной для города являлось содержание канализации, причём, к 1929 г. централизованная канализация имелась только в 29 городах РСФСР [5].
Термин «жилищно-коммунальное хозяйство» постепенно входит в юридическую практику в начале 1930-х гг. Это связано с рядом факторов. Социально-экономические и политические причины проистекали из возрастания роли городов как промышленных и административных центров. По мере свертывания нэпа и перехода к так называемому
реконструктивному периоду и политике индустриализации в коммунальном хозяйстве проявились новые признаки. Промышленное строительство вызвало значительный рост населения городов, что потребовало создания хотя бы элементарных условий среды обитания для вновь прибывших жителей. Самостоятельно, за счёт собственных ресурсов решить возникшую проблему города не могли. Заложенные в планах индустриализации расходы из государственного бюджета на развитие городской инфраструктуры явно не соответствовали реальным нуждам городов, в которых разворачивались крупные производства. За счёт государственного бюджета развернулось строительство не только мощных промышленных предприятий, но и коммунальных объектов (водопроводов, электростанций и т. д.), развитие общественного транспорта (автобусов, троллейбусов, метро).
Юридическую предпосылку закрепления термина «жилищно-коммунальное хозяйство» создало учреждение в 1931 г. Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСР и принятие в 1933 г. Положения о городских Советах [6]. Признавалось, что жилищно-коммунальная отрасль развивается преимущественно в городах.
В итоге коммунальное хозяйство, которое понималось ранее как местное, обслуживающее потребности городского сообщества, превращается в одну из отраслей социалистической экономики. Происходит «огосударствление» данной сферы. Усиливается её связь с другими отраслями промышленности, которые давно подчинялись централизованному управлению.
В 1930-е гг. возобладал подход, который перелагал ответственность за обеспечение работников жильём и прочими коммунальными благами на сами предприятия. В городах ускоренными темпами строятся ведомственные дома, заселение которых осуществляется не в соответствии с нормами действующего жилищного законодательства, а по непосредственному распоряжению администрации предприятий (в лучшем случае при участии профсоюзного комитета). Многие дома возводятся так называемым «хозспособом», т. е. по упрощённым проектам, из дешевых некачественных материалов и трудом самих работников предприятий. В итоге
Т. Ф. Ящук
в некоторых городах вновь застраиваемые районы почти полностью состоят из ведомственного жилья. К середине 1930-х гг. муниципальный жилой фонд в городах составлял 60 млн кв. м, а ведомственный уступал лишь немного, достиг 45 млн кв. м и продолжал увеличиваться.
Необходимо учитывать, что размещение в городах крупных промышленных предприятий (зачастую с экологически вредными технологиями) и соответственно интенсивное жилищное строительство начались раньше, чем были утверждены Генеральные планы развития городов. Например, в Куйбышеве (Самаре) карбюраторный завод строился на территории садов. Наблюдалось и противоположное явление, когда руководители крупных промышленных объектов, которые размещались вблизи «старого» города, здесь же поблизости располагали посёлки для своих работников. Так, в Свердловске посёлок строителей и рабочих Уралмаша был размещён не рядом с городом, а в противоположной от города стороне за заводом. Аналогичным образом в этом же городе были размещены жилые посёлки завода «Эльмаш» и мясокомбината. Поскольку основные финансовые и материальные ресурсы направлялись на возведение производственных цехов, рабочие посёлки отличались крайне низким уровнем благоустройства, типичной массовой застройкой являлись малоценные деревянные одно- и двухэтажные дома и бараки.
Очевидно, что предприятия не только строили такие посёлки, но и содержали их в дальнейшем. Водой, теплом и электричеством они снабжались от промышленных предприятий, которые фактически самостоятельно устанавливали расценки за такие услуги. Серьёзно проблемой коммунальных тарифов на таких предприятиях никто не занимался, считается, что для жильцов эти платежи, если они вообще взимались, были необременительны. Городские власти старались при помощи тарифного регулирования поддерживать рентабельность муниципальных электростанций, водопровода, канализации и т. п.
По оценкам современников, существенно отличались и суммы квартирной платы, собираемые с муниципальных и ведомственных домов. Благодаря настойчивым действиям местных властей в ряде городов удалось
приблизить поступления с жилья к фактическим затратам на его содержание. Иначе обстояло дело в ведомственном фонде. По данным журнала «Социалистический город» [7], промышленные наркоматы СССР имели убыток от содержания своего жилья около 300 млн руб. Причём эти сведения назывались далеко не полными. Причиной такого положения являлись изначально заниженные тарифы квартирной платы, которые устанавливались каждым наркоматом самостоятельно, большое число лиц, получивших право на льготные расценки или вообще освобожденных от платежей. Негативно сказывались и формы управления ведомственным жильём, где все полномочия находились у комендантов, а жильцы оказывались совершенно не заинтересованы в рачительном ведении жилищного хозяйства. Кроме того, в муниципальных домах на первых этажах нередко располагались магазины, склады, другие заведения, во второй половине 1930-х гг. на их долю приходилось почти 20 % муниципальной площади, а поступавшие от них платежи существенно повышали общую сумму доходов от дома.
Таким образом, в начале исследуемого периода коммунальное хозяйство понималось и функционировало как сфера, обслуживающая интересы местного территориального сообщества. В связи с социально-экономической и политической трансформацией на рубеже 1920-1930-х гг. оно трансформируется в жилищно-коммунальное хозяйство, представляющее отрасль социалистической экономики.
1. Сытин П. Что такое коммунальное хозяйство? // Коммунальное хозяйство. - 1927. - № 56. - С. 3.
2. Там же. - С. 5.
3. Митлянский Ю. К учёту коммунальных предприятий // Власть Советов. - 1923. - № 6-7. -С. 131.
4. Петров М. Основные начала построения тарифов на коммунальные услуги // Коммунальное дело. - 1926. - № 15-16. - С. 6.
5. Финансовая энциклопедия / под ред. Д. П. Бо-голепова, А. И. Буковецкого, Н. Н. Деревянко, Д. Г. Тарасова. - М. ; Л., 1927. - С. 603.
6. Положение о городских Советах от 20 января 1933 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. - 1931. - № 11. - Ст. 142.
7. Социалистический город. - 1937. - № 1. -С. 10.
