CC BY
204
Определение рыночной стоимости земельных участков при их изъятии
для государственных нужд.
Determining the market value of land plots in case of their seizure for
government needs.
Щуров Николай Николаевич Аспирант кафедры «Оценка и управление собственностью» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»,
г. Москва nschurov@gmail.com Shchurov Nikolay Nikolayevich Postgraduate in Valuation Financial university under the Government of the Russian Federation,
Moscow
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые особенности изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в соответствии с действующим законодательством. Разбираются методы определения рыночной стоимости земельных участков при их изъятии. Также внимание уделяется судебным разбирательствам, связанных с процедурой изъятия земельных участков. Выдвигаются предложения по совершенствованию процедуры оценки рыночной стоимости земельных участков при изъятии для государственных нужд.
Abstract. In the article features of withdrawal (seizure) of land plots for government or municipal needs reviewed in accordance with current legislation. Methods of determining of market value of land plots in case of their seizure examined. Also attention focused on litigations related to the process of withdrawal of land plots. Proposals for improvement of the valuation process of the market value of land for compulsory acquisition purpose suggested.
Ключевые слова: изъятие земельных участков, рыночная стоимость, выкупная цена, практика изъятия, нормативное регулирование, Международные стандарты оценки, Методические рекомендации НСОД.
Key words: Withdrawal (seizure) of land plots (compulsory acquisition), market value, compensation, practice of compulsory acquisition, regulation, International Valuation Standards, NCVA guidelines.
С принятием в 1991 г. Земельного кодекса РСФСР наряду с другими видами собственности в России была признана собственность на землю граждан и их коллективов. Конституция РФ 1993 г. в ст. 9 провозгласила, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности»1. В связи с чем было положено начало приватизации земельных участков.
В последние несколько лет в России наблюдается обратный процесс -процедура изъятия земельных участков. Наиболее яркими примерами являются изъятие для проведения Саммита стран Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) в 2012 г., а также Олимпиады в 2014 г., где данный процесс уже начался. Также следует отметить недавнее одобрение Международной федерации футбола (ФИФА) о проведении Чемпионата Мира по футболу в 2018 г. в России и совсем недавно анонсированное решение о расширении территории г. Москвы (а также, возможно, создание Московского федерального округа) для целей строительства необходимой инфраструктуры для органов государственной власти, где возможно также потребуется изъятие большого количества земельных участков.
В настоящий момент, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации изъятие земельных участков возможно только в следующих случаях:
• изъятие земельного участка, который не используется в
соответствии с его целевым назначением (ст. 284 Гражданского Кодекса РФ);
• изъятие путем выкупа жилых помещений в многоквартирных
домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на
застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома (ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ);
• изъятие земельных участков для государственных или
муниципальных нужд (ст. 281 Гражданского кодекса РФ и ст. 49 Земельного кодекса РФ).
Наиболее сложным процессом принято считать именно третий случай изъятия, то есть для государственных или муниципальных нужд. Это обусловлено слабой методологической разработанностью данного процесса.
1 Вахаев М.Х. Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка. - СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006.
Сложность в данной области связана с особенностями современного этапа становления рыночных отношений в Российской Федерации. В царской России проблема изъятия имела значимое положение в силу необходимости привлечения частных земель для строительства инфраструктурных объектов, например, железной дороги. Во времена Советского Союза данный вопрос не мог существовать в силу монополии государственной собственности на землю. Основные научные исследования в Российской Федерации были посвящены изучению вопроса приватизации, что связано с переходом к рыночным отношениям. В последние годы развивается и обратный приватизации процесс - изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Эта проблема слабо разработана среди отечественных ученых и образовался пробел в методологическом обеспечении процедуры изъятия для государственных или муниципальных нужд. В то же время в странах с развитым рынком земли этому вопросу посвящены многочисленные публикации и исследования, которые трудно применить в условиях современной России на этапе формирования земельного рынка.
Создавшийся вакуум в рамках процедуры изъятия осознается и в Правительстве Российской Федерации, так например, слова премьер-министра Российской Федерации по данному вопросу, посвещенные совещанию по строительству автомобильных дорог 30 мая 2011 г. точно отражают всю проблематику, поведение участников рынка земли в случаях, когда требуется изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд: «Поручаю подготовить предложения по сокращению сроков изъятия и резервирования земель под строительство новых трасс... Ну сколько раз мы видели одно и то же: еще только запроектировали новую дорогу — сразу бам! И участки скупают. Кто скупает? Понятно, скупают те, кому известно об этом дорожном строительстве. Не простые граждане, не работяги, с которыми я сегодня встречался на заводе. Они ничего не скупают. Скупают те, которые информацию имеют» . Решение этого конфликта является сложнейшей социально-экономической задачей, поставленной перед российскими учеными.
Существенным звеном решения данной проблемы являются вопросы определения рыночной стоимости земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, а также определению размера убытков.
Рыночная стоимость земельного участка определяется в процессе взаимодействия спроса и предложения. Процесс социально-экономического развития отражает взаимозависимость спроса через потребность в земельных участках и предложением через ограниченность рынка земли. Существуют множество факторов, которые влияют на спрос и предложение, тем самым и на рыночную стоимость, что также отличает уникальностью тот или иной
2 «Путин предложил сократить сроки изъятия земель под автотрассы» // Ведомости. 30 мая 2011 г. ЦКЬ: http://www.vedomosti.rU/politics/news/2011/05/30/1285367#ixzz1NwZPXnwV
рынок земли. Факторы условно можно разделить на четыре группы. Первая группа - экономические факторы, вторая - социальные и демографические, третья государственное регулирование рынка земли, четвертая - физическое состояние участка, а также окружающая среда.
Совокупность всех вышеперечисленных факторов влияет на рыночную стоимость земельных участков в условиях свободного ценообразования. В то же время достаточно проблематичным является оценка рыночной стоимости земельных участков в условиях изъятия для государственных или муниципальных нужд, так как в данном случае не выполняется основное условие свободных рыночных отношений между покупателями и продавцами, а именно существует обязанность собственника конкретного земельного участка продать государству, а последнему выкупить в установленные сроки.
В ранее действовавших стандартах оценки, обязательных к применению субъектами оценочной деятельности № 519 ПП существовал такой вид стоимости, как стоимость объекта оценки с ограниченным рынком, что более бы соответствовало методической проблеме определения выкупной цены земельных участков при их изъятии. Действующие федеральные стандарты оценки определяют, как и требует законодательство, только рыночную стоимость для данных случаев.
Тем не менее в международной практике сложилось четкое понимание того, что при изъятии земельных участков определяется именно рыночная стоимость. В соответствии с Международными стандартами оценки (далее МСО) рыночная стоимость - это расчетная денежная сумма, за которую состоялся бы обмен имущества на дату оценки между заинтересованным покупателем и заинтересованным продавцом в результате коммерческой сделки после проведения надлежащего маркетинга, при которой каждая из сторон действовала бы, будучи хорошо осведомленной, расчетливо и без
4
принуждения .
В тоже время существуют и другие альтернативные варианты определения стоимости изымаемого имущества, отличные от рыночной, так например, Методические рекомендации Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) по принудительному изъятию земельных участков5 включают в себя следующие:
3 Постановление Правительства Российской Федерации № 519 от 06.07.2001 «Об утверждении стандартов оценки» // Документ утратил силу 20.07.2010 в связи с Приказом Минэкономразвития и торговли № 254, 255,256.
4 Международные стандарты оценки. Восьмое издание. 2007 / Пер. с англ. И.Л. Артеменкова, Г.И. Микерина, Н.В. Павлова, А.И. Артеменкова; Под ред. Г.И. Микерина, И.Л. Артеменкова. - М.: Саморегулируемая общероссийская общественная организация «Российское общество оценщиков, 2009. Стр. 68.
5 Наиболее полно общие системные правила по подготовке и реализации мер изъятия земельных участков у частных собственников изложены в Методических рекомендациях Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) по принудительному изъятию земельных участков (Compulsory acquisition of land and compensation). Усилия ФАО в решении этих вопросов связаны с тем, что в большинстве стран мира под изъятие в первую очередь подпадают земли сельскохозяйственного
• Модель восстановительной стоимости, которая может быть полезна в странах, не имеющих четкого определения рыночной стоимости и где нет рынка для конкретного использования (например, религиозные здания). Некоторые страны рассчитывают компенсацию, как определение восстановительной стоимости изымаемой земли и зданий, а также стоимость прогнозируемых сельскохозяйственных объемов продукции. В Южной Африке, компенсация определяется, как стоимость замещения улучшений, плюс дополнительно средства на основе процента от стоимости этих улучшений. Чем меньше собственнику выплачивается компенсация за улучшения, тем выше процент от стоимости этих улучшений. В Индии, в зависимости от качества земли и вида использования, орган, осуществляющий изъятие использует различные подходы к определению стоимости земли, а затем выбирает тот подход, который дает самые высокие значения.
• Оценка для целей налогообложения, которая используются в некоторых странах для определения компенсации. Такое положение основывается на следующей логике, если собственник имел возможность платить налоги на основе низкой стоимости земли, то собственник должен согласиться на компенсацию, рассчитанную на той же самой основе. Результаты несправедливой компенсации, полученные такой оценкой являются необоснованными, поскольку оценка стоимости для целей налогообложения, как правило, принципиально отличается от оценки для целей изъятия земли.
В рамках международной практики, в соответствии с МСО наиболее распространенный метод оценки рыночной стоимости земельного участка является техника сравнения продаж, которая включает прямое сравнение рассматриваемого имущества с аналогичными земельными участками, для которых имеются фактические данные по последним рыночным сделкам. Хотя наибольшее значение имеют продажи, анализ списков и цен, предлагаемых за аналогичные участки, которые конкурируют с рассматриваемым, может способствовать лучшему пониманию рынка6.
Второй основной метод оценки рыночной стоимости земельных участков - техника разбивки на участки также может применяться. Этот процесс связан с предположением о разделении конкретного объекта имущества на ряд участков, определением доходов и расходов, связанных с процессом такого деления, и дисконтированием получающихся в результате чистых доходов для вывода показателя стоимости. Эта техника может быть
использования. Методические рекомендации ФАО основано на большом накопленном опыте реализации конкретных программ ФАО и Всемирного банка и направлено на оказание консультаций тем странам, которые стремятся совершенствовать свое законодательство и практику изъятия земельных участков в интересах общества в целом. Методические рекомендации по принудительному отчуждению, а также компенсации составлены для тех, кто работает в области землеустройства и всех тех, кто заинтересован в вопросе землевладения и управления.
Compulsory acquisition of land and compensation [Электронный ресурс]. Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2008. URL: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/011/i0506e/i0506e00.pdf.
6 Там же: С. 168.
приемлема в некоторых ситуациях, однако она связана с рядом допущений, которые чрезвычайно трудно связать с толкованием рыночной стоимости. К выработке приемлемых допущений при применении данной техники рекомендуется подходить с особой осторожностью .
Возможность использования других методов оценки рыночной стоимости земельных участков в соответствии с МСО, например, метод техники остаточной стоимости или метод капитализация арендной платы за свободный участок, является сомнительной в силу большой погрешности этих методов, а также субъективным взглядом конкретного оценщика. Тем не менее, применение является возможным в случае отсутствия информации о ценах сделок в рамках техники сравнения продаж.
В силу этого, разумным представляется использование техники сравнения продаж, как основы для определения рыночной стоимости земельных участков при изъятии для государственных или муниципальных нужд. Единственным повышенным требованием, предъявляемым к данному методу, является наличие и использование достоверной информации. В зоне изъятия отсутствует свободная рыночная информация, соответствующие цены не могут считаться объективной основой для определения рыночной стоимости, хотя именно так построена работа российских оценщиков.
Главной задачей перед оценщиком стоит определение эквивалентной рыночной стоимости земельного участка, тем более это является важной задачей в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд в силу некоторых сложностей, связанных с социальным напряжением в обществе. Для достижения поставленной цели перед оценщиком возникает важная проблема, подбор аналогов в рамках техники сравнения продаж для определения рыночной стоимости, что в условиях изъятия сделать крайне сложно, так как информация об изъятии деформирует рынок и как правило подстегивает стоимость земельных участков вверх. В связи с этим необходимо менять сложившуюся практику в выборе аналогов, целесообразным является использование информации об объектах, находящихся в непосредственной близости от объекта оценки, но не затронутых изъятием.
Действующая методика, утвержденная Национальным советом по оценочной деятельности8 в рамках изъятия земельных участков для размещения объектов капитального строительства Олимпиады в г. Сочи противоречива, в силу того, что она составлялась в условиях начавшегося процесса изъятия и не учитывала всех особенностей сложившихся на рынке земельных участков. Методика предполагает использование источников
7 Там же: С. 168.
8 Методические рекомендации по составлению, актуализации и экспертизе отчетов об оценке объектов недвижимого имущества, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения и (или) предоставляемых в рамках Федерального закона № З10-ФЗ, включающих расчет платы за установление сервитута и (или) расчет размера убытков, подлежащих возмещению правообладателям объектов недвижимости в связи с их изъятием, или в связи с установлением сервитута [Электронный ресурс]. Национальный совет по оценочной деятельности, декабрь 2009. URL: http://ncva.ru/rprice/Metod-rekomendacii-12-01-10. pdf.
информации именно в зоне изъятия, что является сомнительным, так как данные изначально подверглись влиянию со стороны процесса изъятия.
Предложение об использовании информации об объектах-аналогах в зонах, максимально приближенных к зоне изъятия, позволяет устранить один из важных пробелов в области оценочной деятельности, связанной с оценкой рыночной стоимости земельных участков, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд, а именно отсутствие информации. Данный подход является ключевым инструментом подбора объектов-аналогов для определения рыночной стоимости оцениваемого объекта. Важной задачей является поиск зоны, максимально удовлетворяющую требованию о необходимом количестве аналогов, а также условии отсутствия искажения исходной информации в связи с начавшейся процедурой изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Анализ законодательства зарубежных стран показывает, что возможность использования данных об объектах-аналогов в зонах, находящихся максимально близко к зоне изъятия, а также сопоставимых территориях, более чем обосновано.
Для более достоверного расчета рыночной стоимости земельных участков, подлежащих изъятию, целесообразным является использовать в качестве основы, помимо цен сделок и предложений данные, проведенной государственной кадасровой оценки земельных участков. Использование этих данных позволит обосновать расчет рыночной стоимости в силу того, что информация является результатом деятельности оценщиков, а также утверждается органами государственной власти. Применение данных о ценах предложений может подвергнуться критике и необходимости дополнительного обоснования, в свою очередь данные результатов государственной кадастровой оценки являются достоверными. Это позволит удовлетворить требования к повышенной степени надежности информации.
Существующие методы оценки рыночной стоимости земельных участков не удовлетворяют повышенным требованиям, предъявляемые в данном случае. Это обусловлено тем, что рынок не является классическим, так как не выполняются некоторые критерии, а также существуют особенности. Во-первых, отсутствует возможность для свободного ценообразования, у собственника возникает обязательство продать, а у государства выкупить имущество в установленные сроки. Во-вторых, спекулятивный характер отношений части собственников с целью извлечения дополнительной выгоды при выкупе имущества государством. В-третьих, часто наблюдается картина, когда собственники меняют вид разрешенного использования земельного участка перед принятием решения об изъятии. В-четвертых, интерес связанных с местными администрациями инвесторов к приобретению участков с целью их перепродажи государству.
Отсутствие методического обеспечения оценщиков по определению рыночной стоимости земельных участков при изъятии для государственных или муниципальных нужд, которое бы использовалось всеми независимым консультантами без исключения и имело статус государственного
нормативного акта, позволило избежать длительных судебных процессов, а также снизить социальную напряженность по этому крайне важному вопросу.
Для понимания серьезности этой проблемы следует привести в качестве примера изъятие земельных участков в г. Сочи для строительства Олимпийских объектов. Ранее упомянутые Методические рекомендации, утвержденные Национальным советом по оценочной деятельности были специально разработаны для стандартизации работы оценщиков по изъятию земельных участков в г. Сочи. Сделано это было в связи с тем, что на ранних стадиях изъятия земельных участков, рыночная стоимость рядом расположенные участков могла отличаться в разы, что не устраивало ни собственников в силу невозможности понять, почему практически одинаковые объекты имеют столь значительную разницу в стоимости, ни органы государственной власти, нежелающие переплачивать огромные бюджетные средства за ошибочные расчеты оценщиков. Данные Методические рекомендации послужили отправной точкой общего понимания всех оценщиков на рынок земельных участков в г. Сочи.
Тем не менее, некоторые собственники не согласились с расчетами оценщиков и отказались подписывать соглашение об изъятии, в связи с чем Администрация Краснодарского края, ответственная за изъятие земельных участков в г. Сочи, обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края, суд удовлетворил требования и постановил изъять земельный участок у собственника с выплатой установленной компенсации на основании отчета об оценке9. Несогласный собственник обратился в Пятнадцатый Арбитражный апелляционный суд, на этот раз был удовлетворен иск собственника. Стоимость изъятого имущества в соответствии с решением суда увеличена в четыре раза10. Дело в том, что независимый эксперт, назначенный судом, не использовал в своих расчетах указанные выше Методические рекомендации, мотивировав тем, что они не являются нормативным актом. В связи с чем можно сделать вывод, что иски от собственников изымаемой недвижимости будут направлены в суды выше стоящих инстанций для оспаривания размера компенсации. Вышесказанное подтверждает, что следует разрабатывать единую методику, так как регулирование процедуры изъятия земельных участков для конкретного случая представляется сложной, невыполнимой задачей, которая будет порождать социальное напряжение, конфликты с собственниками и длительные судебные разбирательства. Статус документа должен быть определен на федеральном уровне.
9 Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.10.2010. [Электронный ресурс]. Арбитражный суд Краснодарского края. ЦКЬ: http://kad.arbitr.ru/data/pdf/c1eeb664-e923-4eed-a1e0-3169db2d767b/A32-24414-2010_20101007_Reshenija+i+postanovlenija.pdf
10 Решение Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2010. [Электронный ресурс]. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд. ЦКЬ: http://kad.arbitr.ru/data/pdf/34c3eccb-cbd9-46c5-8ccf-874f4211c325/A32-24414-2010_20110527_Postaшvleшe+apeПjacii.pdf
Перечисленные проблемы в данном вопросе позволяют сделать ряд выводов о необходимости корректировки сложившейся практики существенным образом.
Во-первых, необходима методика, которая бы имела действие на всей территории страны. Это позволит снизить социальное напряжение среди собственников изымаемых земельных участков, снять неопределенности, возникающие в ходе оценки рыночной стоимости.
Во-вторых, необходимо руководствоваться принципами, которые бы отражали интересы всех участников этого процесса. Соблюдение баланса интересов позволит добросовестным собственникам получить эквивалентную компенсацию, государству эффективнее расходовать бюджетные средства, выделенные в рамках изъятия, а спекулянтам земельных участков снизить дополнительный доход.
В-третьих, использование качественной и достоверной информации позволит получить более точные результаты оценки, что позитивно скажется на доказуемости итоговых величин рыночной стоимости.
В-четвертых, возможность создания единого органа или расширение полномочий существующего, например Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), в компетенцию которого входило бы постоянный мониторинг, сбор и обработка данных по земельным участкам, а также непосредственно организация, проведение и контроль за ходом выполнения процедуры изъятия. Это позволит снять часть проблем, а также избежать ситуации, с которой сталкиваются оценочные организации при проведении работ по изъятию, а именно в отсутствии информации. Опыт работы администрации Краснодарского края в рамках реализации полномочий при подготовке зимних Олимпийских игр 2014 г. показывает, что данный путь, традиционный для многих западных стран, следует расширять и в России.
Список литературы:
1. Постановление Правительства Российской Федерации № 519 от
06.07.2001 «Об утверждении стандартов оценки» // Документ утратил силу 20.07.2010 в связи с Приказом Минэкономразвития и торговли № 254, 255,256.
2. Методические рекомендации по составлению, актуализации и экспертизе отчетов об оценке объектов недвижимого имущества, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения и (или) предоставляемых в рамках Федерального закона № 310-Ф3, включающих расчет платы за установление сервитута и (или) расчет размера убытков, подлежащих возмещению правообладателям объектов недвижимости в связи с их изъятием, или в связи с установлением сервитута [Электронный ресурс]. Национальный совет по оценочной деятельности, декабрь 2009. URL: http ://ncva.ru/rprice/Metod-rekomendacii- 12-01-10.pdf.
3. Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.10.2010. [Электронный ресурс]. Арбитражный суд Краснодарского края, октябрь
2010. ЦКЬ: http://kad.arbitr.ru/data/pdf/c1eeb664-e923-4eed-a1e0-
3169db2d767Ь/А32-24414-2010 20101007 Resheniia+i+postanovleniia.pdf■
4. Решение Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2010.
[Электронный ресурс]. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, май 2010. URL: http://kad.arbitr.ru/data/pdf/34c3eccb-cbd9-46c5-8ccf-
874f421 ^325/А32-24414-2010 20110527 Postanovlenie+apelliacii.pdf■
5. Вахаев М.Х. Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка. - СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. - 364 с.
6. Международные стандарты оценки. Восьмое издание. 2007 / Пер. с англ. И.Л. Артеменкова, Г.И. Микерина, Н.В. Павлова, А.И. Артеменкова; Под ред. Г.И. Микерина, И.Л. Артеменкова. - М.: Саморегулируемая общероссийская общественная организация «Российское общество оценщиков, 2009.
7. «Путин предложил сократить сроки изъятия земель под автотрассы» // Ведомости. 30 мая 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.vedomosti.m/poПtics/news/2011/05/30/1285367#ixzz1NwZPXnw V
