CC BY
284
Вопросы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Часть II*
Н.В. Волович
профессор Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, директор ООО «Институт оценки», член Европейской академии по земельным отношениям (г. Цюрих), доктор экономических наук (г. Москва)
Н.Н. Щуров
старший эксперт Департамента аудита ЗАО «Делойт и Туш СНГ» (г. Москва) Николай Владимирович Волович, [email protected]
Основная сложность, с которой сталкивается оценщик при определении выкупной цены изымаемого земельного участка для государственных или муниципальных нужд, связана с принципиальным отсутствием свободных рыночных условий для ценообразования на территории, где приняты решения о размещении объектов федерального или местного значения. Для российских оценщиков сложность оценки усугубляется тем, что в законодательстве не определен характер взаимоотношений между собственником участка и государством с момента принятия документов территориального планирования.
Рынок земельных участков, которые предполагается изымать для государственных или муниципальных нужд, после принятия решения о размещении соответствующих объектов, а тем более после принятия решений об их изъятии, существенным
образом изменяется. Уже сама распространившаяся информация о возможном проекте существенно влияет на рыночную стоимость земельных участков и других объектов недвижимости в предполагаемом районе изъятия1.
Несмотря на отсутствие ограничений в распоряжении земельных участков после принятия решений об их изъятии, интерес (спрос) к приобретению последних имеет спекулятивный характер - приобретение не с целью использования для собственных нужд, а исключительно с целью перепродажи, часто сопровождаемой использованием коррупционных возможностей2. Совершаемые среди частных лиц подобные сделки нельзя считать свободными от влияния мер об изъятии (как принятых, так и ожидающихся всеми участниками рынка). Вот почему использование в качестве исходной информации при определении
Окончание. Начало см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 3.
Подробный анализ влияния мер территориального планирования на динамику цен в районе изъятия см.: Волович Н. В. Проблемы изъятия земельных участков для государственных нужд // Имущественные отношения в Российской федерации. 2008. № 3.
На практике можно найти достаточно доказательств этого. Подобного рода информация, как правило, становится публичной в связи со следственными действиями. Так, в рамках проверки обоснованности расходования средств на строительство «танцующего» моста в городе Волгограде стало известно о неэффективном использовании бюджетных средств на выкуп земельных участков. Это связано с тем, что, хотя работы по изготовлению проектной документации были завершены в 2006 году, а инженерный проект по его строительству утвержден в 2007 году, решение о резервировании необходимых земель было издано только в 2008 году. Непосредственно изъятие земельных участков у частных собственников проводилось в 2009 году. В итоге за это время произошла смена собственников ряда частных участков, а некоторые собственники в ускоренном порядке изменили застройку своих земель. Это позволило частным собственникам получить необоснованную прибыль, в десятки раз превышающую обычную для такого рода сделок. Контрольные органы подчеркнули, что эти факты говорят о коррупционной составляющей при выкупе земельных участков и объектов недвижимости и неэффективном использовании бюджетных средств. См.: Турбаза под мостом отлита в золоте. Ш1_: http://www.dp-volgograd.rU/prarh_2310_2010-07-05@kompanii_i_rinki@ turbaza_pod_mostom.html
*
2
рыночной стоимости изымаемого земельного участка сведений о ценах предложений предлагаемых к продаже (или покупке) в зоне изъятия земельных участков лишено смысла. Однако по сложившейся в России практике именно так строится работа оценщика, в том числе, при организации оценки в рамках подготовки Сочинской Олимпиады.
Изменяется и рынок недвижимости близлежащей территории. С одной стороны, изъятие земельных участков сокращает объем их предложения. С другой стороны, реализация градостроительных проектов ведет к изменению возможностей использования территории, прежде всего за счет повышения уровня инженерно-транспортного обеспечения. Эти факторы определяют возможный рост цен на значительной территории, прямо или косвенно затронутой этими проектами. Но планирование на отведенной территории размещения экологически или социально опасных объектов может вызвать и существенное падение цен на рядом расположенные земельные участки. По этой причине вопрос достоверности методов определения выкупной цены земельных участков важен для всех участников процесса их изъятия и является сложным с методологической точки зрения задачей.
В итоге объективно и субъективно после утверждения проекта планировки в целях будущего размещения объектов, подпадающих под действие процедуры принудительного изъятия у частных собственников необходимых земельных участков, формируется самостоятельный рынок, ориентированный на такое изъятие. Он имеет следующие особенности:
1) единый публичный орган как покупатель;
2) обязанность продавцов продать свою недвижимость;
3) выплата компенсации в размере не только рыночной стоимости недвижимости, но и всех связанных с ее потерей убытков.
Окончательные ценовые пропорции такой рынок приобретает после того, как
организатор процедуры изъятия впервые предлагает собственникам земельных участков определенную выкупную цену и заключается первое соглашение с участками, попавшими под процедуру изъятия для государственных или муниципальных нужд. Мировая практика заключения таких соглашений показывает, что при оценке предлагаемой собственникам земельных участков компенсации за изымаемое имущество стороны соглашения прямо ориентируются на ранее заключенные добровольные соглашения в рамках процедуры изъятия по аналогичным участкам. В особых случаях такими ценовыми ориентирами служат выкупные цены земельных участков, расположенных не в районе изъятия, а в других районах, по ранее заключенным сделкам по их выкупу. Например, при изъятии участков для расширения аэродромов сравниваются выкупные цены в аналогичных случаях в других регионах, что вызвано в первую очередь одинаковым перечнем учитываемых при компенсации убытков правообладателей.
Непосредственно оценка рыночной стоимости изымаемых земельных участков осуществляется в два этапа:
1) идентификация объекта оценки на конкретном сегменте рынка исходя из возможности его наиболее эффективного использования. В первой части настоящей статьи3 мы показали, что такая идентификация должна проводиться на дату, когда рынку в районе изъятия впервые стало достоверно известно о месте размещения объекта, в отношении которого предполагается возможность принудительного выкупа для государственных или муниципальных нужд;
2) определение конкретных стоимостных условий, сложившихся на рассматриваемом сегменте рынка недвижимости, с учетом индивидуальных особенностей (состояния) объекта оценки на дату определения выкупной цены земельного участка, то есть непосредственно на дату оценки.
В большинстве стран оценка рыночной стоимости для целей определения выкуп-
3 См.: Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 3.
ной цены при изъятии объектов недвижимости для общественных нужд регулируется специальными методическими рекомендациями, так как на практике все оценщики сталкиваются с необходимостью разрешения противоречия - определить рыночную стоимость недвижимости в отсутствие свободного рынка. Теоретической основой его решения является понимание, что рыночная стоимость - не факт, а расчетная величина цены конкретных объектов недвижимости на конкретную дату времени. Она не обязана совпадать с ценой сделки, совершаемой с объектом, но отражает ожидания покупателей и продавцов оцениваемого недвижимого имущества получить выгоду от совершения сделки с ним в соответствии с имеющейся в их распоряжении информацией о рынке, то есть информацией о ценах продаж или сдаче в аренду аналогичных (сопоставимых) объектов, а также о затратах на их приобретение или создание. Практика, в том числе в российских условиях (ранее в стандартах оценки было такое определение), показала, что попытка обосновать решение этого конфликта через определение «рыночная стоимость в условиях ограниченного рынка» не решает вопрос о необходимости так или иначе моделировать рыночные процессы.
В мировом оценочном сообществе сложилось единое понимание категории «рыночная стоимость недвижимости» как наиболее вероятной цены, по которой этот объект может быть отчужден на открытом рынке. Рыночная стоимость земельного участка в стандартах оценки всех стран определяется ценой, которая устанавливается на дату оценки в обычном деловом обороте с учетом правовых условий, фактических характеристик объекта оценки, прочих свойств и его местоположения без учета влияния необычных или личных отношений. Еще в 1934 году Верховный Суд США указал: «В отношении каждого объекта недвижимости стоимость можно определить как сумму, которая с учетом всех обстоятельств могла бы быть получена за это
имущество; то есть как сумму, к которой, по всей вероятности, пришли бы в результате честных переговоров владелец, желающий продать, и покупатель, желающий купить. При такой оценке должны быть учтены все соображения, которые можно было бы выдвинуть и которые могли бы иметь значение в ходе торга. Определение стоимости должно делаться в свете всех влияющих на стоимость фактов, по которым представлены доказательства, и в связи со всеми фактами, доказательства не требующими. Влияющие на стоимость факторы, которые зависят от событий или сочетания событий маловероятных, хотя и возможных, должны из рассмотрения исключаться, поскольку в противном случае праздные размышления привели бы к установлению несправедливой величины стоимости»4.
Этот подход может применяться при оценке как объектов недвижимости с развитым рынком, так и объектов, рынок которых ограничен или отсутствует. В случае отсутствия или ограниченности рынка оценка осуществляется на основании рыночно ориентированной модели с учетом всех экономических преимуществ и недостатков объекта оценки. Однако оценщик и в условиях достаточности рыночной информации моделирует рыночную стоимость объекта оценки. Связано это с тем, что каждый объект недвижимости уникален в силу своего местоположения, формы, физического состояния и других характеристик, поэтому каждый земельный участок в силу оригинальности его местоположения, формы и размера нельзя в полной мере заменить другим участком. Особенности индивидуального вида использования, правового режима и статуса каждого земельного участка еще более увеличивают многообразие сегментов этого рынка (прежде всего под различные жилые или производственные объекты, сельскохозяйственные угодья, рекреационные зоны и т. д.).
Рынок недвижимости ограничен по определению самим объектом рыночного оборо-
4 Верховный Суд США, Олсон против США, 292/257, 1934. См.: Организация оценки и налогообложения недвижимости / под общей редакцией Дж. К. Эккерта // Российской общество оценщиков ; Академия оценки. М. : Стар Интер, 1997. С. 119. Т. 1.
та - индивидуальностью земельного участка. По этой причине определение рыночной стоимости земельного участка всегда так или иначе затруднено ограниченностью земельного рынка. В итоге и при оценке для целей изъятия также нет необходимости отказываться от использования понятия «рыночная стоимость», которое предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации.
Существует мнение, что справедливая компенсация при изъятии собственности может составлять сумму, меньшую, чем полная рыночная стоимость собственности, если изъятие осуществляется для общественного блага (Ultima ratio), например в рамках проведения экономической реформы или с целью достижения большей социальной справедливости, как это определяет Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) для случаев изъятия прав собственности, как часть процесса экономической, социальной или политической реформы5. В российском законодательстве это соответствует понятию национализация (и в ряде случаев ограничение прав) частной собственности.
Для случаев же определения выкупной цены в рамках изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд согласно российскому законодательству нет необходимости отказаться от использования понятия «рыночная стоимость». По этой причине предложение профессора Коростелева С.П. использовать понятие «справедливая стоимость» как наиболее полно и наилучшим образом отражающее экономический смысл оценки при определении выкупной цены в процессе изъятия земельных участков в госу-
дарственных целях6 не может решить проблему. Более того, понятие справедливой компенсации как отличное от компенсации эквивалентной (то есть по рыночной стоимости) противоречит положениям российского законодательства, касающимся изъятия земельных участков, и вводит в заблуждение. Необходимо конкретизировать методологические подходы при определении выкупной цены и рыночной стоимости земельных участков как ее составной части, но не отменяя, а развивая и конкретизируя основные методологические и нормативные требования к такой оценке.
В соответствии с общеметодологическими подходами к оценке рыночной стоимости земельных участков, зафиксированными в Международных стандартах оценки, существуют два основных метода оценки земельных участков - способ сравнения продаж и способ развития подразделений7. При этом способ развития подразделений рассматривается как метод, который может быть приемлемым в некоторых ситуациях, когда недостаточно цен сделок с прямыми аналогами объекта оценки, но есть достоверная информация о ценах сделок с участками, находящимися на иной стадии градостроительного освоения, чем объект оценки. Поскольку этот метод рассматривается как требующий больших допущений, он в большей степени ориентирован на расчеты в рамках определения инвестиционной, а не рыночной стоимости. Использование других методов оценки, приводимых в Международных стандартах оценки (метод техники остатка или метод капитализации земельной ренты), в силу большой погрешности при расчетах и незащищенности от субъективизма конкретного оценщика мож-
5 «Принимая во внимание все указанные обстоятельства, Европейский суд счел, что компенсация, присужденная заявителям, была несоразмерной, учитывая незначительный размер этой компенсации и отсутствие оснований наличия общественного интереса, которые могли бы обосновать компенсацию ниже рыночной стоимости собственности. Соответственно, заявители были вынуждены нести непропорциональное и чрезмерное бремя, которое не может быть оправдано законной целью в интересах общества, преследуемой национальными властями». Обобщение этого мнения см.: постановление Европейского суда по правам человека по делу «Скордино (Scordino) против Италии (№ 1)». Жалоба № 36813/97. Страсбург. 29 марта 2006 года.
6 Коростелев С. П. Проблемы оценки для целей возмещения убытков при изъятии земельных участков. Ш1_: http://www.ocenchik.ru/docs/227.html
7 См.: Международные стандарты оценки. Седьмое издание. 2005 / пер. с англ. И. Л. Артеменкова, Г. И. Ми-керина, Н. В. Павлова. М. : ООО « Российское общество оценщиков», 2006. С. 177-179.
но применять только в условиях невозможности использования метода сравнения продаж. Такой вывод тем более оправдан при оценке в рамках изъятия земельных участков, когда требуется абсолютная доказательность итогового результата и существуют минимальные расхождения между оценками, проведенными разными оценщиками. В связи с этим при разработке соответствующих методических рекомендаций оценщикам необходимо прежде всего конкретизировать применение метода прямого сравнения продаж при определении рыночной стоимости земельных участков в рамках процедуры их изъятия для государственных или муниципальных нужд.
Основными характеристиками земельных участков для нахождения объектов сравнения (то есть сопоставимых по своим основным характеристикам объектов) являются:
1) местоположение объекта оценки, включая доступ к землям общего пользования;
2) правовой статус объекта оценки, то есть категория земельного участка, разрешенный и текущий виды его использования, виды прав на объект недвижимости с учетом всех обременений и ограничений в использовании;
3) физические свойства земельного участка (качество грунта и почвы, форма, площадь, рельеф);
4) состояние, вид и объем строительного и иного использования земельного участка, включая технические условия его подключения к сетям инженерно-технического обеспечения;
5) экономические результаты (доходы и расходы) от использования объекта оценки.
При этом основной фактор, характеризующий объект недвижимости, - это уникальность его местоположения. Различие между объектами, близкими по местоположению, или незначительно влияет на различие в ценах на них, либо оно может быть учтено с помощью поправок на соответствующие факторы сравнения. Такие поправки могут быть внесены после проведения необходимых корректировок на местоположение объекта оценки и объектов-
аналогов. При этом, как уже отмечалось, найти аналоги для оценки изымаемых для государственных или муниципальных нужд земельных участков на территории, где проводилось их изъятие, невозможно. Таким образом, возникает задача нахождения аналогов объекту оценки на соответствующем рынке (с идентичным или близким видом разрешенного использования), в районе, как можно ближе расположенном к территории, подпадающей под действие решений об изъятии земельных участков.
В такой формулировке задача нахождения аналогов для применения метода сравнения продаж при оценке земельных участков является типичной при любой оценке рыночной стоимости объекта недвижимости. Оценщики недвижимости традиционно сталкиваются с проблемой корректировок на удаленность объекта оценки от объектов-аналогов. Если в месте расположения земельного участка - объекта оценки не находится достаточное количество участков, имеющих такие же цены, используются цены сделок или предложений похожих по своим основным характеристикам объектов недвижимости из сопоставимых районов. Эту проблему постоянно приходится решать и российским, и зарубежным оценщикам, так как в редких случаях удается найти достаточное количество объектов-аналогов, расположенных непосредственно рядом с объектом оценки. Объекты, удаленные от объекта оценки, привлекаются как аналоги для установления его рыночной стоимости, если их основные характеристики определены и обобщены в соответствии с состоянием рынка, а также с учетом их местоположения, правового и фактического состояния.
В рамках проведения работ по оценке изымаемых для государственных или муниципальных нужд земельных участков нахождение рядом расположенных с объектом оценки и свободных от влияния мер по изъятию объектов-аналогов в принципе невозможно. В связи с этим в практическом плане необходимо решить задачу формирования ценового зонирования территории, в которую на дату определения вида использования изымаемого земель-
ного участка входят как сама зона изъятия, так и примыкающие или близко расположенные к ней другие зоны, где расположены аналогичные для этого сегмента рынка объекты, о которых имеется рыночная информация.
За 20 лет реализации принципа платности землепользования в России накоплен практический опыт ценового зонирования путем систематизации на территории населенных пунктов информации о соотношении стоимости земельных участков в различных по местоположению зонах (относительная ценность территории). Уже в начале 90-х годов прошлого века в рамках реализации Закона «О плате за землю»8 проводилось разделение территории населенных пунктов на оценочные зоны, и для каждой из них определялись коэффициенты градостроительной ценности территории. В 1996 году Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству было рекомендовано и методическое пособие «Комплексное ценовое зонирование территории населенных пунктов для дифференциации ставок земельного налога»9. Согласно этим рекомендациям последовательность действий по ценовому зонированию состоит из трех этапов, в какой-то степени соответствующих и современному подходу в рамках проведения Государственной кадастровой оценки земель:
1)территория поселения разбивается на оценочные участки. Так, на селитебных землях выделяются участки, застроенные однотипными жилыми домами: малоэтажной и различной многоэтажной застройки. Границами оценочных участков принимаются естественные рубежи (ярко выраженные элементы рельефа), крупные инженерные
сооружения, границы предприятий и сельскохозяйственных угодий;
2) для каждого оценочного участка устанавливается перечень факторов влияния, производятся их оценка и расчет суммарного коэффициента дифференциации по отдельным оценочным участкам. Для этого учитывается влияние различных групп факторов, характеризующих местоположение и состояние земельных участков. Каждому фактору присваивается определенный весовой коэффициент, в итоге позволяющий свести все значения факторов по каждой зоне к одному коэффициенту;
3) участки, имеющие близкие значения коэффициентов дифференциации, объединяются в оценочные зоны.
Такой алгоритм определения ценности отдельных зон имел один основной недостаток: градостроительная ценность
территории и ее экономическая ценность - взаимозависимые категории, но в реальной практике рыночных отношений редко совпадающие. Идеально подготовленный под застройку участок может не представлять (и часто не представляет) никакого интереса для инвесторов. Практика ценового зонирования показала, что необходимо выработать единый подход к ценовому зонированию городов как экономической основе регулирования всей системы землепользования на основе рыночных данных. На это обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации, потребовавший разработать единые правила расчета дифференциации ставок земельного налога в зависимости от местоположения и градостроительной ценности территории10. К сожалению, такие методические рекомендации так и не были разработаны, что в первую очередь было связано с от-
8 О плате за землю : Закон РСФСР от 11 октября 1991 года № 1738-1.
9 Комплексное ценовое зонирование территории населенных пунктов для дифференциации ставок земельного налога : методическое пособие : письмо Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 11 марта 1996 года № 1-16/431 (документ не был опубликован).
10 «Между тем в федеральном законодательстве вообще не содержатся нормативные предписания о порядке расчета - на основе средней ставки - ставок земельного налога, дифференцированных по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Нельзя считать допустимым такое положение вещей, когда дифференцированные ставки могут устанавливаться органами местного самоуправления и государственной власти фактически произвольно, так как в силу различных методик расчетов ставок земельного налога средняя ставка лишается какого-либо смысла» (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 октября 1997 года № 13-П).
сутствием рынка земельных участков как такового.
После перехода к налогообложению земельных участков в зависимости от их кадастровой стоимости положения о ценовом зонировании территории были развиты с учетом необходимости при определении кадастровой стоимости статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также на основе иных методов массовой оценки недвижимости. Проведение оценочного зонирования территории является необходимым этапом государственной кадастровой оценки земель11. Среди специалистов в области кадастровой оценки земель достигнуто единство относительно этапов работ по ценовому зонированию территории. Такими этапами являются:
• дифференциация земель в границах административно-территориального образования по их правовому режиму, функциональному использованию, градостроительной и иной ценности, типам объектов недвижимости и основным видам текущего использования с выделением оценочных микрозон;
• установление типичных земельных участков, входящих в состав оценочных микрозон;
• сбор, группировка данных рынка земельных участков по оценочным микрозонам и оценка их достоверности;
• установление кадастровой стоимости типичных земельных участков;
• объединение оценочных микрозон, имеющих близкие значения кадастровой стоимости земли, в ценовые зоны.
Рыночные цены единицы площади земли типичных земельных участков устанавлива-
лись путем анализа рыночных цен сделок и цен предложений на основе общепринятых методов оценки. Заложенный в основу такого подхода метод определения кадастровой стоимости типового земельного участка основан на обобщении рыночных цен на земельные участки по отдельным тестовым зонам, где существует реальный рынок земли. Путем переноса этих показателей на другие территории, где рынок отсутствует или ограничен, через учет ценообразующих факторов происходит кадастровая оценка и этих земель. Таким образом, ценовое зонирование территории является не только одним из итоговых результатов работ по кадастровой оценке земельных участков, но и необходимым звеном при ее проведении. При этом принцип определения зависимости кадастровой стоимости земельных участков от основных ценообразующих факторов на конкретном сегменте земельного рынка полностью соответствует требованиям не только массовой, но и индивидуальной оценки.
Такой же подход для определения стоимости земельных участков на территориях, где ограничен или отсутствует рынок, применяется и в других странах. Так, в Правилах кадастровой оценки Латвийской Республики, изданных в соответствии с Законом о Государственном кадастре недвижимой собственности12 дано указание о том, что если в зонах установления кадастровой «стоимости количество сделок менее 5, базовые показатели устанавливаются путем сравнения с другими зонами с учетом влияющих на стоимость факторов».
Проблема определения стоимости земельных участков на территориях, где рынок земельных участков ограничен или отсутствует, возникла во время последнего
11 «Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов. По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон» (Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель : постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316 : в действующей редакции).
12 Правила кадастровой оценки : постановление Кабинета Министров Латвийской Республики от 18 апреля 2006 года № 305 : в редакции от 23 февраля 2011 года. Ш1_: http://www.likumi.lv/doc.php?id=134568
кризиса на рынке недвижимости и в тех странах, где традиционно считалось, что нет и не может быть проблем с получением достоверной рыночной информации на любой территории. В связи с этим, например, в Германии на практике стали активно использоваться возможности, предоставляемые постановлением Правительства Германии о Правилах определения рыночной стоимости недвижимости13, позволяющем, в случае если на территории месторасположения оцениваемого земельного участка недостаточно информации о ценах на объекты-аналоги, использовать цены аналогов из других сопоставимых территорий.
В России при изъятии земельных участков их рыночная стоимость также может быть определена путем сравнения объектов оценки с аналогичными по своим основным характеристикам земельными участками в других территориальных зонах, что возможно при качественном выполнении работ по государственной кадастровой оценке земель. При этом применение результатов работ по ценовому зонированию территорий для целей определения выкупной цены при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд может быть эффективно только при следующих условиях. Такое зонирование должно проводиться не только на момент выполнения работ в рамках кадастровой оценки, оно должно постоянно корректироваться и в период между соответствующими работами.
В настоящее время, к сожалению, никакого зонирования, а тем более корректировки его в период между очередными этапами работ по государственной кадастровой оценке земель, нет, несмотря на прямое указание Правительства Российской Федерации14. Это связано с возможностью построения единой модели кадастровой оценки всех расположенных на территории субъекта федерации земельных участков без выделения оценочных зон. Попытки же восполнить этот пробел путем система-
тизации рыночной и иной информацией в период выполнения работ по изъятию земельных участков не приводят к желаемому результату, так как для этого требуются большие временные и финансовые затраты, а также отсутствующее сегодня методическое обеспечение. Этот пробел необходимо восполнить. Речь идет о том, чтобы обеспечить государство и муниципалитеты надежной информацией о текущем состоянии рынка недвижимости.
Во всех странах информацию о рынке недвижимости собирают как государственные и муниципальные органы в рамках выполнения их прямых обязанностей, так и частные институты в собственных интересах. При этом среди стран с развитым рынком недвижимости две эти самостоятельные сферы объединены только в Германии, где на уровне муниципалитетов или сельских административных районов организованы комиссии экспертов по стоимости объектов недвижимости. В какой-то степени эти комиссии похожи на структуру российского Национального совета по оценочной деятельности (НСОД). Однако если НСОД создан на общенациональном уровне и в сферу его деятельности входит прежде всего формирование оценочных стандартов по всем объектам оценки, то немецкие экспертные комиссии имеют другую компетенцию и в большей степени соответствуют задачам, которые возлагались на межведомственные комиссии по кадастровой оценке на уровне российских регионов.
Экспертные комиссии создаются на муниципальном и региональном уровнях (их численность, как правило, до 20 человек), а в их состав входят опытные эксперты из разных сфер (муниципальные и государственные служащие, архитекторы, риелторы, оценщики и другие специалисты). Это позволяет сформировать всестороннее и профессиональное мнение о ситуации и динамике рынка недвижимости с учетом всех факторов. Деятельность экспертных сове-
13 Verordnung ueber Grundsaetze fuer die Ermittlung der Verkehrswerte von Grundstuecken (Vertermittlungsverordnung-Wert) // Bundesgesetzblatt Jahrgang 2010 teil i Nr . 25, ausgegeben zu Bonn am 27. Mai 2010.
14 См. постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель» в действующей редакции.
тов как коллективных органов является деятельностью по реализации государственных функций, но такие советы не входят в структуру государственных органов.
Основной задачей экспертных комиссий является обеспечение прозрачности рынка недвижимости путем систематизации информации о ценах на нем и других характеристик его функционирования, в том числе их динамики. Для этого комиссии собирают и систематизируют информацию о ценах всех сделок с учетом конкретного местоположения и вида использования объектов недвижимости. Эффективность такой системы доказала практика ее применения, что позволило и в период стагнации на рынке недвижимости обеспечить надежной рыночной информацией всех заинтересованных в ней лиц.
Получение экспертными комиссиями информации обо всех ценах продаж недвижимости на подведомственной территории и другой информации, необходимой для реализации возложенных на них функций, законодательно обеспечено. Для этого отделы недвижимости муниципальных образований систематизируют по установленным правилам всю информацию о рыночных сделках, а также проводят специальные исследования15.
Таким образом, корректно обосновать рыночную стоимость земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд возможно прежде всего за счет организации текущей работы по систематизации рыночной информации на уровне муниципальных образований. Наличие карты ценового зонирования с коэффициентами соотношений ценности земельных участков в разных зонах и другими характеристиками сравнения позволило бы иметь соотношение рыночных стоимостей земельных участков в зонах, попав-
ших и не попавших под действие решений об изъятии, сложившееся до периода начала изъятия земельных участков. При этом сами абсолютные величины кадастровых стоимостей не имеют принципиального значения, так как в любом случае нужна их актуализация на дату оценки.
В этом отношении интересно судебное решение Европейского суда по правам человека в Страсбурге о соотношении рыночных стоимостей, определяемых для целей выкупа изымаемых земельных участков и их налогообложения. 21 мая 2002 года ЕСПЧ рассматривал спор «Йокела против Финляндии»16. Заявители требовали устранения несправедливости, заключающейся в том, что рыночная стоимость их участка, изымаемого государством, была определена из расчета 1,26 евро за один квадратный метр, а налог на наследство этого земельного участка, также рассчитываемый одновременно, исчислялся исходя из рыночной стоимости 5,05 евро за один квадратный метр. Страсбургский суд увидел в этом расхождении нарушение требований о праве на беспрепятственное пользование собственниками своим имуществом, однако принял во внимание, что оценка осуществлялась местными органами, независимыми друг от друга, а на апелляционном уровне - земельным судом и административным судом, действовавшими также независимо. Более того, как определил ЕСПЧ в своем решении, в соответствии с национальным законодательством рыночная цена подлежала определению на основе ценового уровня, преобладающего в различные моменты, в зависимости от объекта. При таких обстоятельствах норма права, требующая беспрепятственного пользования своим имуществом, не может быть истолкована как требующая, чтобы рыночная цена
15 Подробнее о деятельности экспертных комитетов в Германии см.:
Кляйбер В., Дитерих Х. Оценка стоимости земельных участков. Томск : Издательство «Курсив», 2004. С. 28-77;
Волович Н., Кляйбер В. О необходимости активного участия самих оценщиков в формировании более прозрачного рынка недвижимости // Оценочная деятельность в Российской Федерации. 2009. № 4.
16 Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Йокела (Jokela) против Финляндии (Finland)». Жалоба № 28856/95 [Электронный ресурс]. Страсбург. 21 мая 2002 года. URL: http://www.echr.ru/ documents/doc/2462767/2462767-010.htm
была фиксированной при ее определении для различных целей.
Рассмотрим, как удовлетворяется потребность в проведении качественных оценочных работ на примере организации оценки выкупных цен изымаемых для государственных нужд земельных участков в рамках подготовки к проведению зимней Олимпиады 2014 года в Сочи. Именно здесь сложившаяся практика оценки рыночной стоимости земельных участков при их изъятии для государственных нужд получила свое системное оформление. При этом случай Сочи является наиболее показательным и в силу особых трудностей для оценщиков, так как в этом городе традиционно высокие цены на земельные участки любого вида использования, а процедура изъятия земельных участков затронула значительные территории в условиях неопределенности на рынке недвижимости. После объявления 5 июля 2007 года Сочи центром проведения Олимпийских игр 2014 года в городе и его окрестностях начался скачкообразный рост цен на недвижимость. Падение рынка осенью 2008 года с последующей стагнацией цен определило особые сложности в проведении оценки рыночной стоимости земельных участков, к чему российские оценщики не были готовы. Помимо этого, в процессе работы оценщики обнаружили противоречия между фактическим состоянием многих объектов оценки и правоустанавливающими документами, документами кадастрового и технического учета на них.
В какой-то степени решить проблемные вопросы с искаженной рыночной информацией на дату оценки могло ценовое зонирование в рамках утвержденных результатов государственной кадастровой оценки земель города, тем более последняя кадастровая оценка как раз проводилась по состоянию на 1 января 2007 года, то есть за полгода до принятия решения о проведении Олимпиады в Сочи. Однако такое зонирование соответствующим образом не прово-
дилось, отсутствуют и актуализированные на эту дату документы территориального планирования.
В силу значительной важности и ограниченных сроков реализации взятых Россией международных обязательств принят ряд законов, устанавливающих специальные требования к проведению оценки выкупной цены земельных участков при их изъятии для государственных и муниципальных нужд, прежде всего в рамках специального олимпийского закона17 (далее -Закон № 310-ФЗ). Далее рассматриваются его основные особенности в сравнении с обычным порядком изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Необходимо учесть, что совершенствование этого законодательства шло по мере накопления конкретного опыта по оценке изымаемых для размещения олимпийских объектов земельных участков.
Изменение организации процесса изъятия
Функции по организации всей деятельности, связанной с осуществлением полномочий по изъятию земельных участков в рамках реализации Закона № 310-ФЗ, возложены на высшее должностное лицо Краснодарского края. Им сформирован специальный департамент Краснодарского края по реализации полномочий при подготовке зимних Олимпийских игр 2014 года (далее - Департамент Краснодарского края). Это соответствует передовому опыту других стран и показало свою эффективность в Сочи за прошедший период.
Процесс изъятия земельных участков проводится в ускоренном порядке. Введены специальные процедуры кадастрового учета земельных участков и регистрации прав на них в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов. Отсутствие кадастровых сведений о земельном участке,
17 Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ.
в отношении которого принято решение об изъятии в целях размещения олимпийских объектов, не является основанием для отказа в осуществлении государственной регистрации прав на указанный земельный участок. Решение об изъятии может быть принято относительно участка еще до его образования, в том числе в случаях, когда права на него и (или) расположенные на нем иные объекты недвижимости не зарегистрированы. Решение об изъятии земельных участков не подлежит государственной регистрации. Также утвержден ускоренный семидневный срок с момента принятия такого решения для уведомления собственников изымаемых земельных участков, сокращен срок обращения в суд в случае несогласия собственника изымаемого недвижимого имущества с предлагаемыми условиями заключения добровольного согласия на изъятие земельного участка и определенной выкупной ценой земельного участка и других объектов недвижимости. Оспаривание в суде решений, связанных с будущим предоставлением изымаемых земельных участков, не является препятствием для принятия решений об изъятии земельных участков.
Установление специальных требований к оценке объектов
Выкупная цена земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, а также размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием, не могут превышать размеры, определенные в отчете об оценке.
При определении выкупной цены изымаемых объектов недвижимого имущества оценщик обязан представить отчет об оценке в течение не более чем 30 дней со дня заключения договора. Определение выкупной цены производится на указанный в задании на оценку день, который не может более чем на шесть месяцев предшествовать дню, когда правообладателю изымаемых объектов недвижимого имущества была предоставлена возможность ознакомления с проектом соглашения. Администрация Краснодарского края и (или)
государственная корпорация «Олимстрой» (далее - ГК «Олимстрой») вправе по согласованию с оценщиком проводить актуализацию данных, содержащихся в отчете об оценке выкупной цены.
При отсутствии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на земельный участок, который подлежит изъятию в целях размещения олимпийских объектов в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и на котором расположено здание или сооружение, права на которые зарегистрированы, размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием указанного земельного участка, проводится аналогично с определением убытков, причиняемых арендатору земельного участка, переданного в аренду на 49 лет, исходя из минимальной площади, необходимой для эксплуатации такого здания или сооружения. При этом образование изымаемого земельного участка не требуется, рыночная стоимость указанного земельного участка не определяется и не возмещается. В случае если на таком участке находится индивидуальный жилой дом, то эта норма действует даже при отсутствии у проживающих в нем лиц правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов при наличии регистрации их по месту жительства.
При проведении оценки рыночной стоимости права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком юридического лица, которое прекращается в связи с изъятием у него этого земельного участка в целях размещения олимпийских объектов, такое право оценивается как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на 49 лет. При проведении оценки рыночной стоимости права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком гражданина, которое прекращается в связи с изъятием у него этого земельного участка в целях размещения олимпийских объектов, такое право оценивается как право собственности на указанный земельный участок.
Информационное обеспечение оценочной деятельности
Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, должны предоставлять статистическую информацию, полученную на основе сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оценочным организациям, с которыми заключены договоры на проведение оценки изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, а также саморегулируемым организациям оценщиков и Национальному совету по оценочной деятельности, действующим в интересах указанных оценочных организаций, для определения выкупной цены земельных участков, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения. Статистическая информация должна содержать сведения об общем количестве прошедших государственную регистрацию сделок с недвижимым имуществом, заключенных на определенной территории за определенный период, с указанием цены сделок и дат их совершения, а также обобщенную информацию о субъектах таких сделок без указания их персональных данных, данные о месте нахождения, площади и разрешенном использовании земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества, информацию о средней цене приобретения прав на недвижимое имущество и другую подобную информацию.
Как повлияло применение специального законодательства на качество выполнения оценщиками отчетов об оценке выкупной цены изымаемых в интересах проведения Олимпийских игр 2014 года земельных участков?
На первом этапе проведения работ по оценке изымаемых земельных участков (вторая половина 2008 - первая половина 2009 года) 19 специально отобранных ГК «Олимстрой» оценочных организаций не вели работу по объединению своих баз
данных и методов оценки. В итоге результаты определения выкупной цены по аналогичным земельным участкам существенно различались. Поскольку сделки с выкупаемыми для государственных или муниципальных нужд земельными участками имеют публичный характер, фактически был сформирован рынок земельных участков для целей изъятия на заведомо более высоком уровне, чем собственно земельный рынок в обычных условиях, так как собственники изымаемых земельных участков ориентировались на более высокие из предлагаемых цен. Важно еще раз подчеркнуть, что формирование рынка земельных участков под изъятие идет не в момент заключения сделки с конкретным собственником (тем более на новую дату оценки после актуализации отчетов), а намного раньше.
Исходной ошибкой оценщиков было то, что они в рамках устоявшейся российской методологии оценочных работ использовали цены предложения на участки, предлагаемые к продаже в самой зоне будущей олимпийской застройки. Это привело к манипуляции с ценами со стороны собственников изымаемых земельных участков, которые в средствах массовой информации начали активно предлагать свои попавшие под изъятие участки для продажи по заведомо завышенным ценам. Надо учесть и то, что традиционно рынок Сочи отличают большая спекулятивная составляющая и значительное превышение цен предложений над ценами реальных сделок. Кроме того, по времени это совпало с тем, что после принятия решения о проведении Олимпиады в Сочи в июле 2007 года на рынке недвижимости в целом создалась ситуация большой неопределенности, а также с тем, что во второй половине 2008 года на этом рынке наступила острая фаза кризиса. В итоге используемые оценщиками на этом этапе исходные стоимостные показатели рынка предложений земельных участков серьезно их дезориентировали, что еще больше подогрело рынок.
После получения осенью 2009 года через администрацию Краснодарского края информационной базы Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии по
совершенным за последние годы сделкам с объектами недвижимости в Сочи (в дальнейшем это было специально закреплено в рамках изменений, внесенных в Закон № 310-ФЗ) оценщики провели актуализацию ранее выполненных отчетов о рыночной стоимости объектов. Актуализированные итоговые величины выкупных цен в 3-10 раз были ниже, чем величины, полученные до этого. Нередкими стали ситуации, когда один из собственников жилого дома на несколько хозяев успевал заключить соглашение и получал компенсацию в 5 раз выше, чем предлагалось другим собственникам после новой оценки рыночной стоимости земельного участка, на котором находится их общий дом. Возник острый конфликт с собственниками изымаемого имущества, недовольными как ходом организации работ по изъятию земельных участков, так и предлагаемыми несправедливыми ценами выкупа. Удивительно, но на все отчеты об определении выкупной цены земельных участков были получены положительные заключения саморегулирующих организаций оценщиков.
При этом в рамках анализа полученных данных о реальных ценах сделок с земельными участками были выделены сделки (примерно 20 процентов), зарегистрированные цены по которым полностью соответствовали фактически полученным продавцами суммам. Большая же часть зарегистрированных цен сделок была в 5-8 раз ниже фактически оплаченных сумм. Такие сделки, как правило, совершались на сумму до 1 миллиона рублей. По этой причине оценщики могли избежать ошибки простого усреднения всех цен по базе данных как способа оценки земельных участков на основе зарегистрированных цен сделок и определить рыночные стоимости изымаемых земельных участков. Для этого, во-первых, требовалось правильно от-
корректировать цены сделок (прежде всего с точки зрения инфляционных процессов),
а, во-вторых, устранить из базы данных информацию о сделках с заведомо ложными данными об их ценах.
Стало ясно, что методологическую работу в части определения выкупной цены необходимо перевести на новый уровень, прежде всего чтобы исключить несправедливость в размерах выкупной цены для различных собственников. В конце 2009 года заказчиками оценки, Департаментом Краснодарского края и ГК «Олимпстрой» совместно с Национальным советом по оценочной деятельности было принято решение систематизировать работу оценщиков на основе единых подходов и принципов. Для этого рабочей группой НСОД (руководитель группы - Е.И. Нейман) были утверждены Методические рекомендации по составлению, актуализации и экспертизе отчетов об оценке объектов недвижимого имущества, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения (далее - Методические рекомендации НСОД18), которые сыграли положительную роль в повышении качества всех оценочных работ.
Во-первых, и это главное, создан реально действующий механизм объединения оценщиков для решения общих задач. Ранее каждая оценочная организация самостоятельно выполняла всю работу, что неминуемо вело к частым ошибкам и срывам установленных сроков оценки. Это позволило принять эффективный регламент взаимодействия заказчиков и исполнителей работ по оценке выкупной цены, четко прописывающий процедуру и сроки выполнения таких работ. Форма организационного взаимодействия оценщиков с Департаментом Краснодарского края и ГК «Олимстрой» заключается в обязательном предварительном контроле-проверке
18 Методические рекомендации по составлению, актуализации и экспертизе отчетов об оценке объектов недвижимого имущества, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения и (или) предоставляемых в рамках Федерального закона № 310-Ф3, включающих расчет платы за установление сервитута и (или) расчет размера убытков, подлежащих возмещению правообладателям объектов недвижимости в связи с их изъятием, или в связи с установлением сервитута [Электронный ресурс]. Национальный совет по оценочной деятельности, декабрь 2009. URL: http://ncva.ru/rprice/Metod-rekomendacii-12-01-10. pdf
со стороны Рабочей группы НСОД расчетов и итоговых результатов оценки каждого объекта. Утвержден и реально работает Информационный портал оценщика, на котором происходит обмен информацией между оценщиками, заказчиками оценки и Рабочей группой НСОД.
Во-вторых, оценщики получили возможность пользоваться едиными исходными данными для оценки. Для оценки земельных участков такими данными служат утвержденные материалы ценового зонирования, цены зарегистрированных сделок и систематизированные цены предложений. Все эти данные представляются оценщикам безвозмездно. В качестве источника информации о затратах на строительство рекомендованы конкретные размеры платы за подключения к инженерной инфраструктуре, а также справочники «Ко-Инвест». Таким образом, когда объектом оценки являются не только земельный участок, но и находящиеся на нем здания и сооружения, его расчет должен осуществляться компанией «Ко-Инвест». Несмотря на то, что такой контроль может повлиять на сроки выполнения работ, подобная систематизация имеет очевидное преимущество.
В-третьих, даны рекомендации по определению итоговой величины выкупной цены изымаемых земельных участков. Например, в части согласования различных подходов при оценке рыночной стоимости рекомендовано, что «если расхождение значений рыночной стоимости при применении подходов превышает 30 процентов, целесообразно определять итоговое значение равным максимальной величине». Закреплен отказ от определения наиболее эффективного использования земельного участка в пользу определения рыночной стоимости на основе текущего разрешенного (утвержденного) вида его использования. Расчет величины убытков при изъятии оценщиками проводится обязательно, но оформляется отдельное письменное заключение об их размере, формально не входящее в состав отчета об определении рыночной стоимости изымаемого земельного участка. Так решено противоречие между требованием законодательства
(прямо указывающим на необходимость оценить в рамках определения выкупной цены связанные с его изъятием убытки) и отсутствием убытков как объекта оценки в законодательстве об оценочной деятельности (убытки не являются объектом гражданского оборота). Приведен и примерный перечень убытков для учета оценщиком при подготовке заключения.
В-четвертых, даны важные разъяснения для решения многих конкретных вопросов. Например, относительно возможности применения сравнительного подхода выделены основные факторы, позволяющие корректировать цены на объекты-аналоги в зависимости от индивидуальных особенностей объекта оценки. В частности, как основной ценообразующий фактор (на 60-80 процентов определяющий стоимость) выделен фактор удаленности от береговой линии. В методике приведена и формула (функция) зависимости рыночной стоимости участков в городе Сочи от их удаленности от береговой линии. При этом очевидно: зависимость цены земельного участка от удаленности от моря не может быть описана простой линейной функцией, что показала и практика применения рассматриваемых рекомендаций на практике. Так, для района «Красная Поляна», более чем другие зоны удаленного от моря, характерны цены на земельные участки, превышающие цены большинства земельных участков на берегу моря (это зафиксировано и в Методических рекомендациях НСОД). Есть проблема и в измерении удаленности от береговой линии. В соответствии с рекомендациями Рабочей группы НСОД она измеряется с помощью функций линейки на карте Яндекса. Возникают проблемы и с определением самой корректировки на удаленность от береговой линии. Однако даже расхождения в удаленности в 5 процентов имеют существенное значения для собственников изымаемого имущества. Таким образом, относительно основной корректировки цен в зависимости от местоположения земельных участков получение итогового значения связано с необходимостью нахождения максимально приближенных к объекту оценки аналогов. При наличии большего времени Рабочей группе НСОД
удалось бы, возможно, найти более полное описание зависимостей между основными факторами сравнения, что еще раз свидетельствует в пользу системной организации всей оценочной деятельности в стране.
Как вспомогательные факторы при оценке земельных участков принимаются инженерное обеспечение земельного участка (есть рекомендованные величины корректировок на наличие коммуникаций), его конфигурация и площадь, рельеф местности и вид разрешенного использования.
В качестве итоговой величины рыночной стоимости объектов оценки принимаются среднеарифметические между ценами сделок (или ценами предложений с учетом поправки на торг) и ценами предложений. В случае расхождения итоговых показателей цен сделок и цен предложений более чем на 30 процентов в качестве итоговой величины рыночной стоимости земельного участка берутся их средневзвешенные значения с учетом количества цен предложений и цен сделок. При этом расхождение между ценами предложений и ценами сделок составляет в среднем 85 процентов. Такая величина и берется в качестве поправки на торг. При этом коэффициент вариации в нормированной базе данных по сделкам составляет 53 процента. В итоге невозможно применить корреляционно-регрессивный анализ. Причина в малой выборке и недостаточном предварительном анализе достоверности в условиях высокой волатильности рынка недвижимости. Это еще раз доказывает бесперспективность поиска объектов сравнения для оцениваемого объекта непосредственно в зоне изъятия.
При этом с точки зрения методологии Рабочей группой НСОД был выбран правильный подход - предварительное составление ценового зонирования города Сочи и определение интервалов возможного колебания рыночных цен на земельные участки с наиболее распространенным видом разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство. Однако методически зонирование построено на основе цен сделок и цен предложений в зонах изъятия уже в условиях реально начавшегося процесса изъятия после выбора города
Сочи местом проведения Олимпиады 2014 года. Сам механизм расчета строился не на выявлении пропорций между ценами в зоне изъятия и территориями города, где процедура изъятия земельных участков в соответствии с документами территориального планирования и другой градостроительной информацией не проводится. Оправдывает разработчиков нехватка времени на разработку таких документов, сложная ситуация на рынке недвижимости города, а также необходимость исправления ранее допущенных ошибок и серьезных перекосов в работе оценщиков.
Тем не менее недостаток практического опыта проведения работ по массовому изъятию земельных участков для государственных нужд обусловил допущение ряда ошибок при подготовке Методических рекомендаций НСОД, исправлять которые пришлось в рамках совершенствования этих рекомендаций.
Во-первых, материалы ценового зонирования никоим образом не соответствовали требованиям к таким документам. В частности, оно было проведено без учета реальной и проектируемой планировочной структуры города Сочи. Не были приняты необходимые нормативные правовые акты, закрепляющие статус такого зонирования, в том числе документы, описывающие местоположение границы каждой ценовой зоны в соответствии с отработанными на практике требованиями. Карта ценового зонирования составлена в мелком масштабе, и в некоторых случаях по ней практически невозможно определить ценовую зону, в которой находится оцениваемый объект. В итоге стало возможным произвольно относить участки к той или иной зоне. Без описания конкретных границ каждой зоны собственники и арендаторы земельных участков всегда будут стремиться к отнесению их к другой, более «дорогой», зоне.
Во-вторых, утвержденные параметры ценового зонирования (коэффициенты ценности и диапазон цен в каждой зоне города по отношению к цене в центральной зоне города) вызывали большие сомнения уже на стадии принятия документа. Цены земельных участков, относимых к разным, но
рядом расположенным зонам, могли различаться в 2 раза, что ставило в неравные условия владельцев соседних, но отнесенных к разным зонам земельных участков при их изъятии (оптимальным была бы 10-20-процентная разница). Попытку корректировки ценового зонирования нельзя признать удачной19.
В-третьих, остались непонятными для оценщиков и условия, при которых определялись коэффициенты ценности земельных участков в каждой зоне, а именно какой земельный участок (по виду использования, площади, степени градостроительного освоения, подключения к объектам инженерно-транспортной инфраструктуры, местонахождению в границах зоны) определен в качестве типового земельного участка для каждой зоны.
Сложилось впечатление, что ценовое зо-
нирование проводилось без учета реальной рыночной ситуации на конкретную дату. Рабочей группой НСОД не было представлено экономическое обоснование такого расчета ни одному оценщику, вследствие этого они сами не были уверены в результатах проводимых расчетов. Учитывая, что диапазон цен по ценовому зонированию был велик, это делало расчеты очень уязвимыми с точки зрения обоснованности. Любые нечетко обоснованные различия в выкупных ценах земельных участков в рамках процедуры их изъятия для государственных или муниципальных нужд вызывают справедливые возражения собственников этих участков, равно как и при предоставлении взамен изымаемых новых участков для переселения.
В силу этого материалы ценового зонирование пришлось менять в течение квартала (см. табл.). Но основные ошибки
Таблица
Сравнение средних значений коэффициента ценности территории (КЦТ) по карте ценового зонирования города Сочи по основным зонам изъятия для функционального использования «земельные участки под индивидуальное жилищное строительство и
личное подсобное хозяйство»
Зона изъятия КЦТ на 1.01.2010 КЦТ на 1.04.2010 КЦТ на 1.07.2010 КЦТ на 1.10.2010 КЦТ на 1.01.2011
Центр Сочи 1,0 1,0 1,0 1,0 1.0
Черешня 0,275 0,252 0,245 0,261 0.257
Адлер Центр 0,591 0,563 0,763 0,785 0.776
Ахштырь 0,226 0,238 0,346 0,347 0.337
Монастырь 0,226 0,188 0,346 0,347 0.337
Адлерское Кольцо 0,515 0,563 0,640 0,713 0.651
Молдовка 0,275 0,438 0,415 0,432 0.400
Нижнеимеритинка (Зап.) 0,762 0,792 0,643 0,705 0.645
Нижнеимеритинка (Сев.) 0,484 0,501 0,499 0,549 0.528
Нижнеимеритинка (Южн.) 0,758 0,825 0,799 0,787 0.795
Нижнеимеритинка (Вост.) 0,758 0,825 0,799 0,787 0.795
Красная Поляна 0,632 0,621 0,699 0,601 0.600
Центральный Сочи 0.922 0.977 0.959 0.945 0.986
19 Согласно Методическим рекомендациям НСОД по состоянию на 1 января 2010 года диапазон цен в зоне «Адлерское кольцо» составлял 982-1 076 тысяч рублей за сотку, а в граничащей с ней зоне «Молдовка» -476-622 тысячи рублей за сотку. По состоянию на 1 апреля 2010 года диапазон цен составлял уже 997-1 141 и 750-887 тысяч рублей соответственно.
в определении границ зон и обосновании коэффициентов ценности земельных участков в каждой зоне исправлены не были, что связано с уже начавшимся процессом применении этих исходных данных.
Как показывает анализ таблицы, в процессе актуализации данных ценового зонирования ежеквартально происходит изменение относительной ценности в районах изъятия и переселения. В некоторых случаях такое колебание незначительно, что входит в размеры возможной ошибки измерений и вполне могло бы быть нивелировано учетом индивидуальных особенностей конкретного земельного участка при его оценке. Например, в зонах «Черешня» или «Центральный Сочи» за год изменение ценности территории составило примерно 5 процентов. В других зонах, наоборот, скачки столь значительны, что не могут быть разумно объяснены ничем, кроме стремления исправить первоначально допущенные ошибки путем увеличения размера выплачиваемых собственникам изымаемых земельных участков компенсаций. Так, рост ценности территории в зоне «Молдовка» составил 60 процентов, в зоне «Адлерское Кольцо» - около 40, в зонах «Ахштырь» и «Монастырь» - 50 процентов.
Попытка исправления ошибок в процессе выполнения работ приводит к новым конфликтам. В глазах собственников земельных участков это выглядит как неуверенность и непрофессионализм организаторов процесса, у них может возникнуть подозрение в «заказном», а не независимом характере оценочных работ. Так, если первоначально принятое допущение (на начало января 2010 года) о том, что земельные участки под индивидуальное жилищное строительство (далее - ИЖС) и личное подсобное хозяйство (далее - ЛПХ) имеют одинаковые цены при прочих равных условиях, было положительно принято всеми участниками процесса изъятия, то введен-
ное (рекомендованное дополнениями Методических рекомендаций НСОД) с 1 октября 2010 года допущение о трех - пятикратной разнице в ценах земельных участков с видами разрешенного использования «личное подсобное хозяйство» и «садоводство» вызвали новый всплеск конфликтов - уже с владельцами садовых земельных участков. При этом аналогов для земельных участков с видом разрешенного использования «садоводство» в верифицированной базе данных НСОД не найдено. В связи с этим оценщику необходимо самому искать объекты-аналоги с таким видом разрешенного использования, ориентируясь на рекомендации о названной кратной разнице в ценах. Затем информация о таких объектах передается Рабочей группе НСОД, которая ее проверяет, и высылается обратно оценщику как достоверная. В итоге разрастается конфликт20, что совершенно логично. Это свидетельствует об отсутствии практического опыта реализации проектов изъятия земель для размещения, о недостатках научных исследований в области земельного рынка, а также о наличии пробелов в законодательстве. Исправлять эти ошибки без конкретных издержек (прежде всего путем завышения выкупных цен) невозможно.
Один из авторов настоящей статьи в рамках обсуждения изменений в Методические рекомендации НСОД просил воздержаться от таких рекомендаций или в рамках сравнительного подхода к ценовым характеристикам прямо уравнять все три вида разрешенного использования земельных участков в городе Сочи. Это соответствовало бы ранее принятой логике приравнивания земельных участков под ИЖС и ЛПХ. В Сочи фактически единственным видом использования земельных участков под ЛПХ является выращивание садовых культур. С точки же зрения использования таких участков для целей строительства
20 Департамент Краснодарского края по реализации полномочий при подготовке зимних Олимпийских игр 2014 года вынуждает сочинцев - членов садоводческого товарищества «Дружба» отдавать свою землю по цене в десять раз меньше рыночной и в 2,5 раза ниже кадастровой. При этом на территории товарищества законно выстроены дома, которые зарегистрированы как жилые в центре города Сочи. Чиновники объясняют манипуляции категорией земли тем, что формально она является землей под сады. Ш1_: Ь|Кр://аррга1вег. ги/с1е1аи!1.а8рх?8ес1юп1с1=83&1с1=4533&Соп11с1=301
земельные участки с видом разрешенного использования «садоводство» могут застраиваться в рамках существующего законодательства намного более интенсивно, без ограничений на этажность и площадь застройки. Таким образом, принятое решение о трехкратной рекомендуемой разнице в ценах на эти участки прямо противоречит и здравому смыслу, и нормативному регулированию использования таких земельных участков. Ссылка же авторов Методических рекомендаций НСОД на наличие рыночной информации о трехкратном различии не может быть корректной, так как она не была представлена. В Методических рекомендациях НСОД; такой же пробел и в отношении определения выкупных цен земельных участков, используемых для коммерческих целей.
Таким образом, попытка несистемно регулировать земельный рынок всегда имеет значительные издержки как для участников рынка, так и для всего государства. Отсутствие информации о происходящих на рынке процессах прежде всего ведет к ав-ральности проведения работ в рамках таких сложных и конфликтных по характеру работ, как изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд или определение платежей в бюджеты для собственников объектов недвижимости в рамках государственной кадастровой оценки недвижимости. Предположение, что рынок все сам расскажет и покажет, а также что наши оценщики способны в короткий срок решить задачу любого уровня, - иллюзия. Можно составить математическую модель любого процесса, однако ее соответствие реальным процессам будет тем меньше, чем более она конкретна, если при этом модель не основана на полной и достоверной информации и научно обоснованной методике моделирования рыночных процессов. Неконкретная же модель не имеет практического значения.
Исходя из проведенного анализа можно сделать ряд общих выводов.
1. Необходимо совершенствовать законодательство в части определения компенсации за изымаемые для государственных
или муниципальных нужд земельные участки и другие объекты недвижимости. Для этого желательно собрать в специальный закон все основные положения, которые в настоящее время отнесены к гражданскому, жилищному, земельному и градостроительному законодательству.
В отдельном нормативном регулировании нуждается порядок отношений между заинтересованными лицами после утверждения документов по планировке территории, в соответствии с которой может быть принято решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В этом отношении необходимо внимательно проанализировать накопленный положительный опыт реализации специального «олимпийского» закона в части предоставления земельных участков для подготовки Олимпиады в Сочи, равно как и Саммита АТЭС во Владивостоке. Положительным является прежде всего опыт формирования и деятельности специального органа на уровне субъекта федерации, уполномоченного в комплексе решать все вопросы изъятия и предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
2. С целью повышения обоснованности определения выкупной цены на общефедеральном уровне должны быть разработаны и утверждены методические рекомендации по определению выкупной цены в случае изъятия земельных участков и других объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд. В основу таких рекомендаций на уровне муниципальных образований может быть положен принцип перманентной актуализации баз данных и определяемых на их основе карт (схем) ценового зонирования территорий относительно основных видов использования расположенных в их границах земельных участков.
Основным принципом, закладываемым при разработке таких методических рекомендаций, должна быть конкретизация положения о том, что предлагаемое в качестве компенсации недвижимое имущество по своему целевому назначению, виду использования, фактическому состоянию и
рыночной стоимости должно соответствовать тому земельному участку и находящимся на нем объектам недвижимости, которые были у правообладателя на момент его информирования о предполагаемом (планируемом) размещении на его участке объектов, подпадающих под возможное изъятие для государственных или муниципальных нужд.
3. Кризисные явления на рынке недвижимости и финансов выявили слабые стороны организации оценки и работы профессиональных консультантов в целом. Итогом является отсутствие как качественной информации о происходящих процессах на рынке, так и возможности дать достоверный прогноз даже на короткую перспективу. Это снижает эффективность принимаемых инвестиционных решений государством, бизнесом и населением. Вот почему необходимо по-новому отнестись к формированию баз информации о состоянии и динамике рынка недвижимости. Основой для таких баз данных в первую очередь должны служить сведения государственного реестра прав на недвижимое имущество, права на получение которых есть и у регионов, и у муниципалитетов. Рассуждения о том, что зарегистрированные цены сделок не отражают их реальный уровень, несостоятельны. В большинстве регионов зарегистрированные цены сделок в значительной степени соответствуют фактическим, но и там, где состояние таких сведений далеко от желаемого, тщательный анализ позволит сформировать достоверные сведения вместе с данными о рынке недвижимости из других источников. Для этого на уровне муниципальных образований должны быть созданы постоянно действующие комиссии (рабочие группы) по систематизации рыночной и иной информации о земельных участках и других объектах недвижимости с привлечением наиболее квалифицированных и признанных специалистов различных отраслей. Оптимально, чтобы полномочия комиссий по кадастровой оценке на уровне субъектов Российской Федерации были расширены в части организации работы по формированию системной информационной базы рынка недвижимости региона.
Необходимо идти вперед и не отказываться от эффективной формы взаимодействия государства и независимых консультантов. Без систематизированной информации о процессах на рынке недвижимости пострадают экономические интересы как бизнеса и каждого гражданина, так и муниципалитетов и всего государства.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 310-Ф3 : в редакции от 30 июля 2010 года // Российская газета. 2010. 3 августа.
2. О плате за землю : Закон РСФСР от 11 октября 1991 года № 1738-1 : в редакции от 26 июня 2007 года // Парламентская газета. 2007. 3 июля.
3. Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель : постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316 : в редакции от 30 июня 2010 // Российская газета. 2010. 7 июля.
4. Правила кадастровой оценки : постановление Кабинета Министров Латвийской Республики от 18 апреля 2006 года № 305 : в редакции от 23 февраля 2011 года [Электронный ресурс]. URL: http://www.likumi.lv/ doc.php?id=134568
5. Verordnung ueber Grundsaetze fuer die Ermittlung der Verkehrswerte von Grundstuek-ken (Vertermittlungsverordnung - Wert) // Bundesgesetzblatt Jahrgang 2010 teil i Nr 25, ausgegeben zu Bonn am 27. Mai 2010.
6. По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году» : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 октября 1997 года № 13-П // Российская газета. 1997. № 204.
7. Методические рекомендации по составлению, актуализации и экспертизе от-
четов об оценке объектов недвижимого имущества, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения и (или) предоставляемых в рамках Федерального закона № 310-ФЗ, включающих расчет платы за установление сервитута и (или) расчет размера убытков, подлежащих возмещению правообладателям объектов недвижимости в связи с их изъятием, или в связи с установлением сервитута [Электронный ресурс]. Национальный совет по оценочной деятельности, декабрь 2009. иЯЬ: http://ncva.ru/rprice/ Metod-rekomendacii-12-01-10.pdf
8. Комплексное ценовое зонирование территории населенных пунктов для дифференциации ставок земельного налога : методическое пособие : письмо Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 11 марта 1996 года № 1-16/431 (документ опубликован не был).
9. Международные стандарты оценки. Седьмое издание / пер. с англ. Артеменкова И. Л., Микерина Г. И., Павлова Н. В. М. : Издательство «ООО «Российское общество оценщиков», 2006.
10. Кляйбер В., Дитерих Х. Оценка стоимости земельных участков. Томск : Издательство «Курсив», 2004.
11. Эккерт Дж. К. Организация оценки и налогообложения недвижимости // Российской общество оценщиков ; Академия оценки. М. : Стар Интер, 1997.
12. Волович Н. В. Проблемы изъятия
земельных участков для государственных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. № 3(78).
13. Волович Н., Кляйбер В. О необходимости активного участия самих оценщиков в формировании более прозрачного рынка недвижимости // Оценочная деятельность в Российской Федерации. 2009. № 4.
14. Кравченко С. Олимпийский департамент отказывается платить за сочинскую землю ее рыночную стоимость [Электронный ресурс]. URL: http://appraiser.ru/default. aspx?SectionId=83&Id=4533&ContId=301
15. Коростелев С. П. Проблемы оценки для целей возмещения убытков при изъятии земельных участков [Электронный ресурс]. URL: http://www.ocenchik.ru/docs/227.html
16. Турбаза под мостом отлита в золоте [Электронный ресурс]. URL: http://www. dp-volgograd.ru/prarh_2310_2010-07-05@ kompanii_i_rinki@turbaza_pod_mostom.html (дата обращения: июль 2010 года).
17. Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Йокела (Jokela) против Финляндии (Finland)». Жалоба № 28856/95 [Электронный ресурс]. Страсбург, 21 мая 2002 года. URL: http://www.echr. ru/documents/doc/2462767/2462767-010.htm
18. Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Скордино (Scordino) против Италии (Italy). № 1». Жалоба № 36813/97. Страсбург, 29 марта 2006 года // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2006. № 11.
