CC BY
6DOI 10.47643/1815-1329_2023_10_58 УДК 342.98
ОПРЕДЕЛЕНИЕ КАТЕГОРИЙ ЛИЦ, ПРЕДСТАВЛЯЮЩИХ СВЕДЕНИЯ О ДОХОДАХ, РАСХОДАХ, ОБ ИМУЩЕСТВЕ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВАХ ИМУЩЕСТВЕННОГО ХАРАКТЕРА Definition of categories of persons providing information on income, expenses, property and property obligations
КАРЛОВ Илья Викторович,
кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры управления и административно-правовых дисциплин юридического факультета Владимирского юридического института ФСИН России. 600020,Россия, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е. E-mail: kurlak09@rambler.ru;
СЕМЕНОВ Сергей Александрович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры публично-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России. 600020,Россия, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е. E-mail: kurlak09@rambler.ru;
Karlov Ilya Viktorovich,
deputy head of the Department of management administrative and legal disciplines of the faculty of law of Vladimir Law Institute of the Federal Penitentiary Service, candidate of law. 600020, Russia, Vladimir, B. Nizhegorodskaya str., 67e. E-mail: kurlak09@rambler.ru;
Semenov S. A.,
Associate Professor of the Department of public law disciplines' of Vladimir Law Institute of the Federal Penitentiary Service, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor 600020, Russia, Vladimir, B. Nizhegorodskaya str., 67e. E-mail: kurlak09@rambler.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются теоретические, организационные и правовые проблемы определения категорий государственных служащих и иных лиц, представляющих сведения о доходах, а также предлагаются меры по повышению эффективности контроля имущественного положения таких лиц со стороны государственных органов с учетом ведомственного и международного опыта в данной сфере.
Abstract: The article discusses the theoretical, organizational and legal problems of determining the categories of civil servants and other persons who provide information on income, and also suggests measures to improve the effectiveness of control of the property status of such persons by state bodies, taking into account departmental and international experience in this field.
Ключевые слова: государственная служба, коррупция, сведения о доходах, должность, уголовно-исполнительная система.
Keywords: civil service, corruption, income information, position, penal enforcement system.
Для цитирования: Карлов И.В., Семенов С.А. Определение категорий лиц, представляющих сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера // Аграрное и земельное право. 2023. № 10(226). С. 58-61. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_10_58.
For citation: Karlov I.V., Semenov S.A. Definition of categories of persons providing information on income, expenses, property and property obligations // Agrarian and Land Law. 2023. No. 10(226). pp. 58-61. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_10_58.
Статья поступила в редакцию: 30.08.2023
Контроль за имущественным положением государственных служащих и отдельных категорий работников публичных организаций является распространенной мировой практикой и достаточно важным механизмом профилактики коррупции. Данное положение было имплементи-ровано в российскую правовую систему в соответствии с требованием ч. 5 ст. 8 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, согласно которому каждое Государство-участник Конвенции стремится «устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации ... о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов» [1].
В то же время при проведении анализа сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах) возникает ряд проблем организационного или правового характера, а также коррупционных рисков. Одним из наиболее сложных вопросов механизма декларационных компаний остается вопрос о том, какие конкретно категории лиц должны представлять сведения о своих доходах.
Следует отметить, что антикоррупционное законодательство постоянно расширяет категории лиц, на которых накладывается обязанность предоставления сведений о доходах (в ходе личного опыта работы в кадрово-воспитательном аппарате нам приходилось неоднократно принимать участие в подготовке предложений в обновляемые перечни таких лиц). Причем если первоначально к таким категориям относились руководители государственных органов и их структурных подразделений, то сейчас в декларировании доходов принимают участие и обычные сотрудники и даже лица, не имеющие статуса государственных служащих. Например, такая обязанность была расширена на граждан, претендующих на замещение отдельных должностей в Центральном Банке Российской Федерации (федеральным законом от 03.12.2012 № 231-Ф3), государственных (муниципальных) учреждениях (от 29.12.2012 № 280-ФЗ), федеральных внебюджетных фондах, государственных корпорациях и
публично-правовых компаниях (от 03.07.2016 № 236-ФЗ), финансовых уполномоченных (от 30.12.2021 № 471-ФЗ) и т. д.
Такую практику распространения требований на сотрудников, не занимающих руководящие должности, Верховный Суд Российской Федерации признал обоснованной, поскольку конкретные категории лиц, представляющих сведения о доходах, определяет законодатель с учетом целесообразности правового регулирования в конкретном ведомстве [2].
В то же время, по оценкам экспертов, такая система, преследуя благую цель минимизации коррупции, не всегда учитывает, что значительное количество служащих (прежде всего младшего звена) не обладает реальными возможностями совершать значимые коррупционные действия, в которых были бы заинтересованы третьи лица, следовательно, контроль за их доходами не имеет особого практического значения, но загружает дополнительной работой. Поэтому, как справедливо указывают С.Н. Братановский и М.Ф. Зеленов, необходимо отказаться от подобной «уравниловки» и основываться на реальных коррупционных рисках. При этом точный перечень должностей, связанных с представлением сведений о доходах, целесообразно определять актами наиболее высокого уровня, поскольку чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, то есть наличие бланкетных и отсылочных норм повышает коррупционные риски [3, с. 10].
С учетом рекомендаций Минтруда России по оптимизации коррупции в организациях, более оптимальный перечень должностей может быть получен в результате систематизации информации о возможных коррупционных практиках и способах их реализации сотрудниками организации, которые требуют более пристального внимания в силу реализации функций, связанных с коррупционными рисками. Это позволит избежать возложения избыточных антикоррупционных стандартов на работников, полномочия которых не дают им реальных возможностей для совершения коррупционных правонарушений, и, в то же время, учесть те случаи, когда отдельные работники, занимающие не самые высокие должности в организации, могут играть существенную роль в совершении отдельных коррупционных правонарушений.
Кроме того, оптимизация перечней коррупционно-опасных должностей позволит повысить охват и качество проверок. В настоящее время осуществление проверок деклараций преимущественно проводится на основе случайного выбора или по запросам контролирующих органов. В этом отношении следует согласиться с Р.В. Залепукиным, предлагающем осуществлять сплошную проверку деклараций наиболее значимых должностей как более эффективную для профилактики [4].
Следует обратить внимание, что закон возлагает обязанность предоставления сведений о доходах на служащих и кандидатов на должности, но не затрагивает лиц, уже уволенных со службы. Однако, у таких лиц часто сохраняются старые коррупционные связи по месту службы. При этом контроль за их доходами резко снижается, поэтому такие лица уже без особого опасения обнаруживают свои скрываемые накопления, переоформляют принадлежащее им и оформленное на подставных лиц имущество. Естественно, информация об имущественном положении таких лиц должна носить ограниченный по срокам (лучше лет на 5) и исключительно служебный характер, не подлежать распространению, но при этом быть легко доступной для проверяющих, предоставляться им по первому требованию в порядке, установленном законом. В этом отношении перспективным представляется и предложение повышении срока направления уведомлений о последующем трудоустройстве отдельных категорий госслужащих до 5 лет [5].
Может представлять интерес и предложение о включении требований о декларировании доходов совершеннолетних детей и иных близких родственников госслужащих, поскольку таким лицам может также оказываться покровительство, они могут использоваться в целях сокрытия имущества, полученного в результате коррупционных доходов [6, 7]. Но здесь, необходим взвешенный подход преимущественно в отношении высокопоставленных должностных лиц, обладающие наиболее значимыми полномочиями (например, государственные должности, высшие группы должностей госслужбы). В противном случае это только дополнительно загрузит сотрудников кадровых подразделений новой формальной работой.
В Российской Федерации проводится планомерная работа по совершенствованию системы декларирования. Например, в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2021-2024 годы Правительством Российской Федерации были подготовлены предложения Президенту Российской Федерации по совершенствованию порядка представления сведений о доходах лицами, замещающими государственные должности. Также был разработан порядок осуществления проверок сведений о доходах в случае изменения лицом места прохождения службы (работы), избрания (переизбрания) на государственную (муниципальную) должность, что позволит обеспечить преемственность проверочных мероприятий [8].
В любом случае перечень должностей сотрудников, которые являются ключевыми для совершения коррупционных правонарушений, должен определяться с учетом высокой степени свободы принятия решений, вызванной спецификой служебной деятельности, интенсивности контактов с гражданами и организациями. Безусловно, формирование таких перечней на ведомственном уровне должно опираться на требования вышестоящих нормативных правовых актов.
Базовым нормативным правовым актом в данной сфере является Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557, согласно п. 10 которого к коррупционно-опасным, например в УИС, отнесены следующие должности: директор ФСИН России, руководителя (начальники) структурных подразделений ФСИН России, учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России, территориальных органов ФСИН России, учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов, учреждений, специально созданных для обеспечения деятельности УИС и заместители указанных лиц.
В целом схожие должности выделены и в других ведомствах. Однако, например, в МВД России в число коррупционно-опасных отнесены и руководители филиалов, что по нашему мнению, целесообразно распространить и на другие ведомства (в том числе на ФСИН России).
Также Указом Президента Российской Федерации к коррупционо-опасным отнесены должности федеральной государственной службы
иных видов (к которой относится служба в УИС), исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает функции представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, предоставление государственных услуг гражданам и организациям, осуществление контрольных и надзорных мероприятий, осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений, хранение и распределение материально-технических ресурсов и др.
Значимой проблемой выступает и необходимость анализа массивного объема информации при небольшом количестве проверяющих лиц сотрудниками специализированных подразделений. Если мы добавим справки на супруга (супругу), несовершеннолетних детей, лиц претендующих на замещение вакантных или вышестоящих должностей, то на кадровые и надзорные органы ложится огромный массив работы, сто зачастую приводит к формализация проверок. Как показывает практика, тщательно сведения проверяются при поступлении на службу, запросах правоохранительных органов и выявлении коррупционных правонарушений [7].
Решение указанной проблемы возможно двумя взаимоисключающими способами. Первый из них состоит в расширении штата сотрудников органов и подразделений антикоррупционного контроля, однако подобный вариант всегда ограничен размерами выделяемых бюджетных лимитов.
Второй способ сопряжен с переориентацией методов превентивного воздействия на коррупцию, что требует существенной трансформации мер антикоррупционного контроля, но позволяет расширить не только объект проверок, но ускорить их во временном диапазоне. Данный вариант зарекомендовал себя во многих зарубежных странах и заключается в перекрестной верификации информации, предоставляемой самими должностными лицами. При этом часть таких сведений проверяется государственными антикоррупционными институтами, а основной массив информации передаётся институтам гражданского общества либо смежным структурам (законодательные институты, органы, курирующие проведение выборов, специальные комиссии по профессиональной этике и др.) [10].
Реализация данного подхода основана на презумпции признания необоснованных доходов, расходов и имущества незаконными, если их обладатель (должностное лицо и члены его семьи) не могут в кратчайшие сроки объяснить легальность происхождения спорных ценностей. При этом определяющим критерием служит не столько официально задекларированные активы, сколько экономическое поведение самого подконтрольного субъекта. Это позволяет выявить истинных бенефициаров средств, оформленных на подставных субъектов либо не имеющих вообще никакого юридического характера (наличная масса и движимые объекты). Совершение подконтрольным лицом дорогостоящих сделок оценивается по фактическим затратам, которые подтверждаются выписками самого лица с банковских счетов, либо соответствующим обязательным отчетом контрагента. В частности, такая практика с 2019 года введена в Великобритании и Канаде в качестве нового этапа противодействия отмыванию преступных доходов.
В США должностные лица обязаны отчитываться о совершенных покупках, в том числе за наличные денежные средства. Так, при наличии идентифицирующих карт, дающих скидки или привилегии в торговой сети, на руководство магазина возлагается обязанность сообщить в налоговые органы о фактах превышения определенного разумного лимита (например, в штате Юта он составляет 1000 долл., в штате Миссисипи - 650 долл.) Если оплата произошла по банковской карте или иным способом безналичного расчета, то аналогичная обязанность возлагается на банковскую организацию. Налоговые инстанции агрегируют полученные сведения и сравнивают их с показателями доходов тех граждан, чьи покупки совершены на большие суммы. При возникновении налоговых несоответствий у лиц, занимающих должности публичной службы, автоматически инициируется проведение специальной антикоррупционной проверки, принимаются превентивные меры вплоть до отстранения должностного лица на время осуществления контроля.
В некотором виде схожая практика стала апробироваться в отдельных субъектах Российской Федерации. Так, с 2019 г. в рамках экспериментального налогового проекта самозанятых выборочный контроль за доходами и расходами физических лиц стали осуществлять власти Москвы, Республики Татарстан, Московской и Калужской области [12].
Таким образом, по результатам анализа можно отметить, что при формировании перечней госслужащих и иных лиц, представляющих сведения о доходах, необходимо учитывать коррупционные риски в конкретном государственном органе (подведомственной организации), а также реальные возможности должностных лиц подразделений кадровых служб и иных контрольно-надзорных органов по проверке сведений о доходах. Это позволит избежать формального подхода и сосредоточиться на наиболее коррупционно опасных должностях, усилит реальный контроль за госслужащими за счет повышения удельного веса проверяемых деклараций (что особенно актуально при сложившейся практике выборочных проверок).
Библиография:
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН от 31.10.2003). URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения 27.07.2023).
2. Определение Верховного Суда РФ от 25.02.2014 № АПЛ14-65 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 11.10.2013 № АКПИ13-760» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - № 9, сентябрь, 2014 (извлечение).
3. Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Организационно-правовые проблемы декларирования сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2011. - № 4 (18). - С. 9-18.
4. Зелепукин Р.В. Механизмы повышения эффективности проверки сведений о доходах и расходах государственных служащих // В сб.: Современные проблемы взаимодействия российского государства и общества. 2016. С. 131-132.
5. Дорогова Ю.А., Лоткова Е.Г. Декларирование доходов государственных служащих как инструмент противодействия коррупции // Успехи современного естествознания. - 2012. - № 4. - С. 210-211.
6. Конов А.В., Яковлев А.А. Антикоррупционное декларирование в России: существующие проблемы и возможные подходы к реформированию // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 5-23.
7. Матвеев Е.В., Семенов В.Д., Рассохин А.В. Некоторые аспекты выявления коррупционных рисков при проверке сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих // Юридическая наука. - 2020. - № 4. - С. 48-53.
8. О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 годы: Указ Президента Российской Федерации от 16.08.2021 № 478 // Собр. законодательства Российской Федерации. - 2021. - № 34. Ст. 6170.
9. Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Собр. законодательства Российской Федерации. 25.05.2009. № 21, Ст. 2542.
10. Кабышев С.В. Правовые меры противодействия коррупции: канадский опыт // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. - 2009. - № 2.
- С. 87-90.
11. Кремянская Е.А. Организация борьбы с коррупцией в зарубежных странах: опыт США и Великобритании // Право и управление. - XXI век. - 2013. - № 3 (28). - С. 24-31.
12. Алексеев С.Л. Внедрение зарубежных методов и мер антикоррупционного контроля в практику субъектов Российской Федерации // Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2020. - № 3-2. - С. 154-160.
References:
1. Konvenciya Organizacii Ob"edinennyh Nacij protiv korrupcii (prinyata rezolyuciej 58/4 General'noj Assamblei OON ot 31.10.2003). URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (data obrashcheniya 27.07.2023).
2. Opredelenie Verhovnogo Suda RF ot 25.02.2014 № APL14-65 «Ob ostavlenii bez izmeneniya resheniya Verhovnogo Suda RF ot 11.10.2013 № AKPI13-760» // Byulleten' Verhovnogo Suda RF. - No 9, sentyabr', 2014 (izvlechenie).
3. Bratanovskij S.N., Zelenov M.F. Organizacionno-pravovye problemy deklarirovaniya svedenij o dohodah gosudarstvennyh i municipal'nyh sluzhashchih i chlenov ih semej // YUridicheskaya nauka i pravoohranitel'naya praktika. - 2011. - No 4 (18). - P. 9-18.
4. Zelepukin R.V. Mekhanizmy povysheniya effektivnosti proverki svedenij o dohodah i raskhodah gosudarstvennyh sluzhashchih // V sbornike: Sovremennye problemy vzaimodejstviya rossijskogo gosudarstva i obshchestva. 2016. P. 131-132.
5. Dorogova YU.A., Lotkova E.G. Deklarirovanie dohodov gosudarstvennyh sluzhashchih kak instrument protivodejstviya korrupcii // Uspekhi sovremennogo estestvoz-naniya. - 2012. - No 4. - P. 210-211.
6. Konov A.V., YAkovlev A.A. Antikorrupcionnoe deklarirovanie v Rossii: sushchestvuyushchie problemy i vozmozhnye podhody k reformirovaniyu // Voprosy gosudar-stvennogo i municipal'nogo upravleniya. 2014. No 1. P. 5-23.
7. Matveev E.V., Semenov V.D., Rassohin A.V. Nekotorye aspekty vyyavleniya korrupcionnyh riskov pri proverke svedenij o dohodah, ob imushchestve i obyazatel'st-vah imushchestvennogo haraktera grazhdanskih sluzhashchih // YUridicheskaya nauka. - 2020. - No 4. - P. 48-53.
8. O Nacional'nom plane protivodejstviya korrupcii na 2021 -2024 gody: Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 16.08.2021 № 478 // Sobr. zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 23.08.2021. - No 34, P. 6170.
9. Ukaz Prezidenta RF ot 18.05.2009 № 557 «Ob utverzhdenii perechnya dolzhnostej federal'noj gosudarstvennoj sluzhby, pri zameshchenii kotoryh federal'nye gosu-darstvennye sluzhashchie obyazany predstavlyat svedeniya o svoih dohodah, ob imushchestve i obyazatel'stvah imushchestvennogo haraktera, a takzhe svedeniya o dohodah, ob imushchestve i obyazatel'stvah imushchestvennogo haraktera svoih suprugi (supruga) i nesovershennoletnih detej» // Sobr. zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 25.05.2009. No 21, st. 2542.
10. Kabyshev S.V. Pravovye mery protivodejstviya korrupcii: kanadskij opyt // Vestnik Akademii ekonomicheskoj bezopasnosti MVD Rossii. - 2009. - No 2. - P. 87-90.
11. Kremyanskaya E.A. Organizaciya bor'by s korrupciej v zarubezhnyh stranah: opyt SSHA i Velikobritanii // Pravo i upravlenie. - XXI vek. - 2013. - No 3 (28). - P.
24-31.
12. Alekseev S.L. Vnedrenie zarubezhnyh metodov i mer antikorrupcionnogo kontrolya v praktiku sub"ektov Rossijskoj Federacii // Vestnik Altajskoj akademii ekonomiki i prava. - 2020. - No 3-2. - P. 154-160.
