CC BY
31
УДК 64.032
О. В. Качура
Московский государственный открытый университет ул. Павла Корчагина, 22, Москва, 129805, Россия E-mail: [email protected]
ОПЛАТА НАСЕЛЕНИЕМ УСЛУГ ЖКХ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Предложения по совершенствованию оплаты услуг населением, содержащиеся в правительственных документах по коммунальной реформе, основываются на убеждении в том, что жилищно-коммунальные услуги ничем не отличаются от частных товаров. И поэтому каждый потребитель должен оплатить потребленное им количество услуг по полной стоимости. В соответствии с таким пониманием была поставлена задача постепенного перехода на 100 %-ю оплату жилищно-коммунальных услуг населением, отмены всех льгот и ликвидации «перекрестного субсидирования».
Ключевые слова: экономика, управление, услуги жилищно-коммунального хозяйства.
Правительством признается необходимость финансовой поддержки низкодоходных семей при оплате услуг, используя систему жилищных субсидий. Уже один этот факт может служить основанием для того, чтобы усомниться в частном характере услуг.
Главным становится вопрос о том, как сделать коммунальные услуги доступными каждому, кто в них нуждается, не нанося при этом ущерба интересам поставщиков услуг. С этих позиций должен решаться и вопрос о совершенствовании оплаты услуг, выборе формы взаимоотношений между поставщиками, потребителями и администрацией муниципального образования, обязанного регулировать и координировать эти отношения, не допускать ущемления интересов никакой стороны.
Любое демократическое государство (общество) обязано помогать своим гражданам, неспособным содержать себя [1]. В сфере коммунальной деятельности существует еще ряд
ся недоплаченной указанной группой потребителей.
Разрабатывая направления решения двух первых из указанных проблем, аналитики склоняются к следующему общему мнению:
• семьи и отдельные граждане, средний душевой доход которых не превышает размера прожиточного минимума, должны быть полностью освобождены от оплаты жилищно-коммунальных услуг;
• бремя коммунальных расходов или стандарт максимальной доли в семейном бюджете не должен превышать 10-12 % [3].
Эти положения следует дополнить еще и следующими.
1. Полное освобождение от оплаты, на наш взгляд, должно распространяться только на часть стоимости услуг, относимых к постоянным затратам. Оплата переменных затрат группой населения, средний душевой доход которой не превышает размер прожиточного минимума, должна сохраняться и происходить пропорционально потребленному и учтенно-
ISSN 1818-7862. Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2009. Том 9, выпуск 3 © О. В. Качура, 2009
му количеству услуг. Это необходимо для того, чтобы у потребителей не исчезли стимулы к экономии ресурсов.
2. Ограничение платежа не должно исчерпываться указанием потолка расходов, а должно подкрепляться дополнительными условиями, побуждающими льготополучателей к рациональному потреблению услуг.
3. Вопрос о принятии решения по данным проблемам должен находиться в сфере компетенции исполнительных и законодательных органов местного самоуправления, отчасти у субъектов Федерации, которые наряду с законодательно установленной ответственностью за обеспечение муниципального сообщества коммунальными услугами, располагают возможностями получения достоверных сведений о социально-экономической ситуации на местах, уровне и структуре доходов населения, их распределении между различными социальными группами, что позволяет методически грамотно рассчитать и обосновать уровень общих тарифов на жилищно-коммунальные услуги и все другие связанные с ними параметры распределения коммунальных платежей по каждому конкретному муниципальному образованию.
Относительно вопроса о возможных источниках или способах компенсации недооплачен-ной низкодоходными и малоимущими гражданами стоимости коммунальных услуг следует сказать, что общественный характер коммунальной деятельности позволяет предложить многовариантность решения этой проблемы.
Компенсация расходов за счет налоговых источников (финансирование из бюджета) -один из вариантов, который использован в правительственной программе коммунальной реформы, - сначала в форме предоставления предприятиям ЖКХ бюджетных дотаций, а затем - в форме «адресных жилищных субсидий» из федерального бюджета, перечисляемых непосредственно на персонифицированные счета граждан. В адресном «субсидировании» нет никакой необходимости - оно создает лишь дополнительные трудности в регулировании межбюджетных отношений [4].
Уравнительный характер средней цены проявляется еще и в том, что она не учитывает в оплате услуг потребителями индивидуальные различия в затратах на доставку услуг и в обслуживании системы, различия, которые обусловливаются дальностью транспортировки услуг, особенностью месторасположения и типом зданий, сложностью инженерного оборудования, эффективностью его использования и т. д. Особенно велики эти различия в системах теплоснабжения городов, использующих различные типы источников и схемы распределения тепла.
Любой уравнительный принцип распределения рождает несправедливость, поскольку происходит асимметричное присвоение потребительских излишков в пользу более состоятельных покупателей - больше излишков остается у тех, кто был готов платить за товар больше, т. е. излишки достаются богатым. Такую ситуацию мы наблюдаем в оплате жилищно-коммунальных услуг. Устанавливая льготные тарифы на услуги, с тем чтобы они были подъемны для основной массы населения, мы одновременно делаем скидку в стоимости услуг для состоятельных семей, которые на самом деле способны и готовы платить полную стоимость услуг.
Развитие систем инженерного обеспечения в форме централизованных систем сопровождается: а) снижением величины максимальной совмещенной нагрузки системы и б) концентрацией производства, в результате которых происходит значительная экономия финансовых ресурсов на коммунальное производство и снижение себестоимости единицы услуг. Другими словами, эффект естественной монополии - это экономия, обусловленная снижением величины совмещенного максимума нагрузок потребителей системы (эффект централизации) и экономия от масштаба, имеющая место при концентрации производства. В конечном счете эффект естественной монополии выражается в снижении стоимости (тарифов) услуг для потребителей системы, т. е. имеет характер положительных внешних эффектов (экстерналий).
О недостаточности проработки вопроса ликвидации перекрестного субсидирования, его якобы противоречия основам экономической теории свидетельствует и практика реализации Постановления Правительства РФ от 21 августа 2001 г. № 609 «О мерах по ликвидации систем перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведе-
нию, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов».
«Анализ ситуации показывает, что одним из основных сдерживающих факторов перевода отрасли по единым тарифам на коммунальные услуги для всех групп потребителей является ограниченность платежеспособности населения. Ликвидация системы перекрестного субсидирования приведет к увеличению тарифов на 20-30 %, что без соответствующего роста доходов граждан может создать напряженную ситуацию на местах» [7], а также потребует дополнительных бюджетных ассигнований для выплаты жилищных субсидий населению.
Запрет дифференциации тарифов под эгидой ликвидации «перекрестного субсидирования» лишь усиливает несправедливость существующей системы оплаты коммунальных услуг, усложняет возможность сбалансирования интересов субъектов коммунального рынка. По нашему мнению, дифференциация тарифов может и должна играть ключевую роль в формировании новой тарифной политики муниципальных образований, в превращении коммунального хозяйства в прибыльную сферу деятельности.
Следует рассмотреть возможности прямого перераспределения эффекта естественной монополии среди различных групп населения.
В качестве примера рассмотрим три варианта справедливого распределения эффекта естественной монополии при оплате услуг населением.
Пример первый. После перехода на 100 %-ю оплату услуг разница между стоимостью услуг по экономически обоснованному тарифу и расходами малоимущих семей компенсируется последним из бюджета в виде жилищных субсидий. Основываясь на вышеприведенных аргументах и в целях освобождения бюджета от дополнительных расходов, можно общий тариф установить на уровне, который позволит расходы на жилищные субсидии малоимущим, предоставляемые в настоящее время из бюджета перераспределять среди остального населения.
Предложенный способ тарифного регулирования оплаты услуг населением приемлем при малом количестве малообеспеченных граждан в общей численности населения. Условия его применения особенно благоприятны, если уровень среднего душевого дохода малоимущих позволяет им возмещать большую долю тарифа. Например, если количество нуждающихся в получении льготы по оплате не превышает 10-15 % от общей численности населения, то даже при оплате ими только половины стоимости услуг прирост значения общего тарифа составит от 5,5-8,8 % средней стоимости услуг. При возмещении ими 80 % стоимости услуг даже 6 % приращения тарифа для состоятельных при доле малоимущего населения 30 % достаточно для того, чтобы обходиться без помощи из бюджета [5].
Чем большую долю общего тарифа оплачивают малоимущие граждане, тем большему числу людей может быть регулирована оплата.
При малом числе малоимущих (до 15 % в общей численности населения) скидка к тарифу для них может составить до 50 % и более, при этом повышение тарифа для остального населения не превысит 10 % [6].
Пример второй. Изменим условия в предыдущем примере следующим образом. Сумму жилищных субсидий малоимущим будем относить не на всех остальных потребителей, а распределим только между богатыми семьями. По-видимому, такое перераспределение жилищных субсидий будет более справедливым, чем в предыдущем примере.
При такой постановке задачи население делится на три группы по доходам: богатые, семьи среднего уровня состоятельности и малообеспеченные. Первые оплачивают услуги по повышенному тарифу, вторая группа - по общему тарифу, третья группа - в пределах установленного потолка расходов.
Обозначим ат - расходы малоимущих на оплату услуг в долях их совокупного дохода (не более ам); аъ - расходы богатых на оплату услуг в долях их совокупного дохода (не менее аъ).
При этих условиях те состоятельные семьи, у которых оплата услуг оказывается ниже установленной минимальной доли, попадают в разряд богатых и обязаны будут увеличивать оплату до минимальной доли расходов в совокупном доходе. В этом случае для контроля оплаты услуг богатыми потребуется включение ими в свои ежегодные налоговые декларации сведений обо всех произведенных коммунальных платежах.
Принимаем также:
М - доля бедных (малоимущих) в общей численности населения;
В - отношение среднего душевого дохода богатых к величине среднего душевого дохода бедных;
Мъ - количество бедных, приходящееся на 1 богатого;
t'т - доля общего тарифа, оплачиваемая малообеспеченными.
Основным расчетным условием является: сумма платежей богатых и бедных по дифференцированным тарифам должна соответствовать сумме платежей, когда все потребители оплачивают услуги по единому тарифу, равному среднему общему t0 (^ - общий тариф для населения). Данное условие сокращает дотации бюджета жилищно-коммунального хозяйства в пределах затрат, определяемых средним тарифом. Но дотации бюджета остаются в части возмещения затрат, определяемых разницей в тарифах между экономически обоснованным и средним (общим льготным) тарифом
Решение этой задачи приводит к следующему неравенству:
(аъ/ат) > [1 / гт + (1 / гт - 1) Мъ] / Б*
Исследование этого неравенства показывает, что:
- предельное значение этого коэффициента (аъ/ат) определяется соотношением среднедушевых доходов. Когда услуги оплачиваются всеми по единому тарифу, богатые платят относительно бедных во столько раз меньше, во сколько раз они богаче бедных, или наоборот, бедные платят во столько раз больше богатых, во сколько раз они беднее богатых;
- отношение коэффициентов аъ/ат растет с увеличением степени расслоения муниципального сообщества по уровню доходов;
- при относительно небольшой доле малоимущих (10-12 %) и большом децильном коэффициенте перераспределение бремени коммунальных расходов между богатыми и бедными приводит к незначительному росту расходов богатых семей (от 5 до 8 %), даже если бедные пользуются коммунальными услугами бесплатно;
- при значительной доле бедных семей в общей численности населения (т > 0,3) и небогатом сообществе (В* < 5-6) перераспределение коммунальных расходов приводит к увеличению бюджетных дотаций.
Последний вывод представляется нам особенно важным. Он говорит о том, что:
- возможности богатых небезграничны даже при решении такой «узкой проблемы», как выравнивание коммунальных расходов в отдельно взятом муниципальном образовании;
- нельзя ограничиваться каким-либо одним-единственным способом регулирования отношений в сфере оплаты коммунальных услуг.
В последние год-два все больше политиков в регионах России приходят к выводу, что оплату услуг бедными семьями надо установить пропорционально уровню их доходов. Жилищная политика многих развитых стран направлена в том числе «на установление цены на жилье соразмерно доходам жильцов».
Пример третий. Для перехода на пропорциональную систему оплаты коммунальных услуг необходимо установление стандарта минимальной и максимальной долей коммунальных расходов в совокупном семейном доходе. Величина оплаты коммунальных услуг должна быть: у богатых - не менее, а у бедных - не более установленного единого стандарта.
Поэтому мы этот показатель называем «мини-макси стандартом (коэффициентом) коммунальных расходов» [2]. Очевидно, этот стандарт должен устанавливаться органами местного самоуправления, поскольку его ставка будет зависеть от экономического и социального развития муниципального образования, уровня благосостояния населения.
Предлагаемая схема оплаты коммунальных услуг с единой ставкой мини-макси стандарта равнозначна установлению на них двух видов скользящих тарифов: дискриминационного (повышенного) для состоятельной части населения (далее богатые) и льготного (низкого) тарифа для малообеспеченной группы (далее бедные). Относительно среднего тарифа льготный тариф тем ниже, чем меньше доход бедных, а дискриминационный тариф тем выше, чем больше доход богатых. Скользящий характер тарифа позволяет идеально гладко перераспределять эффект естественной монополии между потребителями пропорционально уровню их доходов. Основными параметрами для определения суммы коммунальных платежей отдельными группами населения и бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства остаются введенные нами выше показатели:
т - доля малоимущих в общей численности населения;
а - мини-макси стандарт коммунальных платежей;
В - отношение среднедушевых доходов богатых и бедных семей;
От - среднедушевой доход малоимущих, дающий право на получение жилищной субсидии;
t0 - общий тариф для населения;
Тт - относительный тариф для малоимущих в долях общего льготного тарифа;
tа - тариф для богатых семей по отношению к общему льготному тарифу.
Расчетную зависимость между указанными параметрами можно выразить следующим неравенством:
а > У[т + В(1 - т)]Вт.
Анализ этих данных позволяет прийти к следующим выводам:
• Значение общего тарифа не может определяться произвольно, а только на основании стандартов, разрабатываемых Госстроем РФ (федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг). Значение тарифа для муниципального образования строго зависит от доли малообеспеченного населения в общей его численности, соотношения средних душевых доходов состоятельных и нуждающихся в субсидиях граждан. Уровень льготного тарифа должен быть тем ниже, чем ниже уровень благосостояния муниципального сообщества и выше доля малообеспеченных семей.
• Важное значение для определения ^ имеет выбор величины мини-макси коэффициента (стандарта) «а». Необоснованное его увеличение приводит к завышению величины действующего тарифа t0 для оплаты коммунальных услуг и, соответственно, к увеличению бремени коммунальных расходов населения муниципального образования. В богатом муниципальном сообществе «а» должен быть установлен на меньшем уровне, чем в относительно бедном муниципальном сообществе. Это означает, что с ростом благосостояния населения значение параметра «а» будет снижаться.
• Предельное значение действующего (дискриминационного) тарифа td ограничивается сверху величиной экономически обоснованного тарифа, т. е. ^ < tэот (4от - экономически обоснованный тариф). В интересах бюджетов всех уровней - уменьшать разность между расчетными значениями этих двух тарифов. Этого можно достичь путем повышения эффективности системы коммунального обслуживания и снижения непроизводительных расходов коммунальных предприятий для чего следует ускорить внедрение самостимулирующих механизмов экономических расчетов на коммунальных предприятиях, повысить уровень благосостояния населения муниципального образования путем активизации экономической деятельности на данной территории. В результате происходит формирование у органов местного самоуправления стимулов для ускорения экономического развития муниципального образования.
В переходный период роль жилищной субсидии в экономике жилищного сектора меняется: из инструмента социальной поддержки в период рыночных преобразований жилищно-коммунального комплекса субсидия превращается в инструмент социальной защиты наиболее нуждающихся групп населения, инструмент помощи бедным. В перспективе главным направлением реформирования ЖКХ должно стать не столько повышение квартплаты и перевод муниципального жилья на самоокупаемость, сколько изменение структуры собственности - сокращение доли неэффективных форм жилья и увеличение доли эффективных (частного арендного, частного односемейного жилья и др.).
Органам власти целесообразно отказаться от чрезмерной дифференциации региональных стандартов максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи и нормативной площади жилого помещения. Построение единой системы мониторинга реализации программы жилищных субсидий в Российской Федерации в разрезе субъектов РФ и муниципальных образований позволит скоординировать действия заинтересованных сторон при разработке целостной государственной политики поддержки потребителей в жилищно-коммунальной сфере.
Построение системы жилищных компенсаций, органично дополняющей действующую систему жилищных субсидий, должно обеспечить замену натуральных льгот отдельным категориям граждан денежными компенсациями. Это позволит исключить возложение регио-
нальными законами на организации жилищно-коммунального хозяйства обязательств, не обеспеченных источниками бюджетного финансирования. Результатом неполного возмещения организациям жилищно-коммунального хозяйства расходов на предоставление региональных льгот с учетом недофинансирования льгот, установленных федеральными законами и субсидиями на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в форме скидок является снижение качества услуг и работ по содержанию многоквартирных домов, повышение аварийности коммунальной инфраструктуры, плачевное финансовое состояние жилищных и коммунальных организаций, непривлекательность этого сектора экономики для организаций частной формы собственности.
Список литературы
1. Баликов А. А. Социально-интеграционная парадигма реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг современной России. Краснодар: Изд-во Южного ин-та менеджмента, 2008. С. 21-25.
2. Дудин Ю. Г. Государственная поддержка малообеспеченных семей // Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2003. № 11. Ч. 1. С. 68-71; 43-46.
3. Кушнаренко Т. В. Ценообразование и бухучет в ЖКХ. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С.14-16.
4. Сапрыкин С. Ю. Права потребителей в ЖКХ [кто управляет Вашим домом, нормы предоставления жилищно-коммунальных услуг, кому положены субсидии и компенсации, снижаем стоимость услуг, защищаем свои права, сделки с квартирами, перепланировка, выселение]. М.: ГроссМедиа; Российский бухгалтер, 2008. С. 3-10.
5. Соснаускене О. И. Предприятия жилищно-коммунального хозяйства. Особенности бухгалтерского учета и налогообложения. М.: ГроссМедиа; Российский бухгалтер, 2007. С.32-34.
6. Усманова Т. Х. Бухгалтерский учет и аудит в ЖКХ. М.: Финансы и статистика, 2007. С. 29-31.
7. Фатахетдинова А. И. О перекрестном субсидировании тарифов в сфере ЖКХ // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2003. № 11. С. 6-10.
Материал поступил в редколлегию 07.05.2009
O. V. Kachura
PAYMENT BY THE POPULATION OF SERVICES OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES: QUESTIONS OF THE THEORY AND PRACTICE
Offers on perfection of payment of services by the population, containing in the governmental documents on municipal reform, are based on belief that housing-and-municipal services differ nothing from the private goods. And consequently each consumer should pay the quantity of services consumed by it at full cost. According to such understanding there was a task in view of gradual transition to 100 percent payment of housing-and-municipal services by the population, cancelling of all privileges and liquidations of «cross subsidizing ».
Keywords: economy, management, services of housing and communal services.
