CC BY
88• ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ •
Е.В. Младенова,
аспирант кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина -филиал РАНХиГС
E.V. Mladenova,
Post-graduate .student of the Department of Service and Labor rights of the Volga Region Institute of Management P.A. Stolypin - branch of RANEPA [email protected]
DOI:
ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА КАК ОБЪЕКТ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ £
. _ — о„й реды. „ Ю
объекта административно-правовой охраны. Выделяя существующие в науке и от- £ раженные в административном законодательстве подходы, автор выявляет отдельные дефекты правового регулирования окружающей среды в качестве объекта
административно-правовой охраны, формирует предложения по их устранению. ш
Делается вывод, что экологический контроль (надзор) является одним из способов £
административно-правовой охраны окружающей среды, представляющий собой дея- ^
тельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, направленную £
на реализацию функции государственного управления в области охраны окружающей ш
среды, осуществление которой требует использования и иных, вспомогательных Ь
способов ее административно-правовой охраны. |
Ключевые слова: окружающая среда, природная среда, административно- Т
правовая охрана, объекты административно-правовой охраны, способ админи- т
стративно-правовой охраны, экологический контроль (надзор), административная п ответственность.о
а lg
Environment as an object of administrative g
and legal protection l
Abstract: this article analyzes the concept of the environment as an object of administrative and legal protection. Highlighting the approaches existing in science and reflected in administrative legislation, the author identifies individual defects in the legal regulation of the environment as an object of administrative and legal protection, forms proposals for their elimination. It is concluded that environmental control (supervision) is bo one of the methods of administrative and legal protection of the environment, which is the activity of specially authorized executive bodies aimed at implementing the function of state administration in the field ofenvironmental protection, the implementation ofwhich requires the use of other powerful ways of its administrative and legal protection.
Keywords: environment, natural environment, administrative and legal protection, objects ofadministrative and legal protection, method ofadministrative and legal protection, environmental control (supervision), administrative responsibility.
245
b
Проблемы административно-правовой охраны окружающей среды - предмет активных исследований ученых на современном этапе развития административного законодательства. Окружающая среда - самостоятельный объект государственного управления, появление которого связано с потребностью в реализации экологической функции государства.
Статья 42 Конституции РФ провозглашает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением [1]. В развитие данного положения Конституции РФ в «Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года» [2] в качестве стратегической цели государственной политики в области экологического развития определено «сохранение благопри-.о ятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных со ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную сс окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны oq окружающей среды и обеспечения экологической безопасности».
О у;,
oq В научной литературе традиционным является подход, в соот-¡ ветствии с которым окружающая среда является частью среды, непо-^ средственно окружающей некую живую систему, в структуре которой ^ выделяют объекты живой и неживой природы [3, с. 175]. На сложную jj целостность окружающей среды, включающую в свою структуру раз-jj личные классы объектов, указывала и И.Л. Бачило [4, с. 15]. § Легальная дефиниция понятия «окружающая среда» дана в ст. 1 ^ Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окру-«5 жающей среды» (в ред. от 2 июля 2021 г.), согласно которой под ней о понимается совокупность компонентов природной среды, природных g и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объ-С ектов [5]. Исходя из данного определения, можно сделать вывод, что понятие «окружающая среда» соотносится с природной средой как 246 целое и его часть.
Следует признать, что нормативно закрепленное понятие «окру-CV жающая среда» сменило категорию «окружающая природная среда», ® что вызвало критику ряда ученых с позиции его как лингвистической, ^ так и содержательной характеристики. Поскольку термин «окружающий» предполагает нахождение вокруг кого-нибудь или чего-нибудь [6, с. 439], по мнению Н. Ф. Реймерса, недопустимо использовать словосочетание «окружающая среда» в отрыве от термина, обозначающего его значение [7, с. 15].
Окружающая среда включает не только компоненты природной среды (в числе которых: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир, иные организмы, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство), но и объекты, которые обладают природными свойствами. Последние в научной литературе традиционно относят к природной среде [3, с. 176].
Если отличительной особенностью природных объектов являются такие природные свойства, как естественность, неприкосновенность, неизмененность деятельностью человека (кроме ландшафтов, которым такое свойство присуще не всегда), то природно-антропогенные объекты отличает ряд дополнительных признаков, в числе которых:
измененность в результате хозяйственной или иной деятельности °
в
человека; искусственный характер происхождения; рекреационное ^
или защитное назначение; обладание свойствами природного объекта. |
Особенностью антропогенных объектов является то, что им не *
присущи свойства природных объектов. Создаваемые человеком, они ■§
призваны обеспечить его социальные потребности. Применительно *
к решению вопроса о возможности отнесения антропогенных объек- *
тов к составляющим окружающей среды сложно объяснить позицию ^
законодателя, который весьма непоследовательно включил антропо- *
генные объекты в содержание понятия «окружающая среда», при этом £
исключил их из сферы правового регулирования природоохранным |
законодательством. "
"с
На практике широкий подход к пониманию окружающей среды, д в состав которой включены антропогенные объекты, реализуется в за- | рубежных правовых системах, например в Германии (Umweltrecht). = В России подобный подход нецелесообразен, да и вряд ли возможен, § поскольку его применение потребует осуществления кодификации * огромного нормативного массива. .§ Для устранения несоответствия нормативно закрепленного широ- | кого подхода к пониманию окружающей среды и фактического регулирования специальным законодательством экологических отношений 247 требуется нормативная регламентация в законодательстве об охране т окружающей среды специальных средств правовой охраны не только » компонентов природной среды, но и антропогенных объектов [8, с. 42]. | Анализ научной литературы и практики нормативного регули- ^ рования позволяет дифференцировать два подхода к пониманию | «окружающей среды: 1) узкий подход, при котором категория «окружающая среда» охватывает компоненты природной среды (земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный
воздух, растительный, животный мир и иные организмы, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство), а также обладающие природными свойствами объекты (природные и природ-но-антропогенные); 2) широкий подход - нормативно закрепленный в терминологии, но фактически неурегулированный специальным законодательством, в соответствие с которым в состав окружающей среды, наряду с перечисленными, входят и антропогенные объекты.
Проблема объекта административно-правовой охраны окружающей среды является производной от понятия «объекты правовой охраны». В ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в числе объектов охраны законодатель называет элементы окружающей среды (компоненты природной среды, природные объекты) и природные комплексы [5]. В связи с этим возникает закономерный вопрос: являются ли природно-антропогенные объекты - часть природной .о среды - объектом правовой, а соответственно и административного правовой охраны? Если следовать нормативно-терминологическим определениям буквально, то получается, что нет. С этим вряд ли можно » согласиться. Представляется, что во избежание сложностей в правопо-оа нимании и правоприменении перечень объектов охраны должен быть оа уточнен и дополнен природно-антропогенными объектами. 2 Поскольку законодатель сознательно исключил антропогенные ^ объекты из сферы правового регулирования, в качестве объектов ^ административно-правовой охраны следует рассматривать только 52 природную среду (компоненты природной среды, природные и при-55 родно-антропогенные объекты).
§ Важным признаком объектов правовой охраны является их «не-^ отделимость от естественных условий» [9], «нахождение в экологи-«5 ческой взаимосвязи с окружающей средой» [10, с. 15], «выполнение о функций, свидетельствующих о социальной и экологической ценности 2 этих объектов для общества» [11].
С При этом, как отмечает А. В. Горбунова, реальная административно-правовая охрана природной среды возможна лишь при условии 248 реализации правовых норм, регламентирующих: правовой статус должностных лиц и функционирование органов исполнительной СЧ власти в данной области; основы разрешительной системы; ответ® ственность за экологические правонарушения; экологическую без-^ опасность [3, с. 176].
Необходимо отметить, что административно-правовая охрана -часть природоохранной деятельности. Содержание последней определено в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Так, основными направлениями охраны окружающей среды являются:
■ сохранение и восстановление природной среды;
■ рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов;
■ предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
■ ликвидация последствий такого воздействия.
К сожалению, в данном определении законодатель проигнорировал конституционный подход, включив рациональное использование природных ресурсов в содержание деятельности по охране окружающей среды. Исходя из конституционных положений (п. «д» ч. 1 ст. 72) [1], «природопользование» и «охрана окружающей среды» - дифференцированные категории, представляющие собой ото
дельные виды экологической деятельности [12], которые находятся В в постоянном антогонизме. С
Представляется, в целях исключения субъективного подхода 1 к толкованию правовых терминов требуется правовая определенность *
в использовании законодателем правовых категорий, исключающая £
*
природопользование из определения охраны окружающей среды, д определив его как вид экологической деятельности. о
о\
Как мы отмечали выше, административно-правовую охрану |
общественных отношений следует рассматривать как разновидность д
правовой охраны, которая, в свою очередь, является составляющей |
механизма правового регулирования [13, с. 118]. В общеправовой *
научной литературе правовая охрана сводится к «совокупности юри- ^
дических средств, при помощи которых обеспечивается правовое |
воздействие на общественные отношения» [14, с. 30]. ?
В механизме правового регулирования можно выделить направ- §§
ления правовой охраны, которые позволяют обеспечить правомерное §
поведение субъектов, не допустить дезорганизации общественных о
отношений в соответствующей сфере государственного управления, 1 а при необходимости - привести их в первоначальное состояние [15].
К числу таких направлений правовой охраны относятся правозащит- 249 ная и правообеспечительная деятельность.
В административном праве перечень объектов административно- ю
правовой охраны содержится в ст. 1.2 Кодекса Российской Федерации ^
об административных правонарушениях [16], в их числе - и окружа- ^
ющая среда. Так, в гл. 8 КоАП РФ установлена административная § ответственность за нарушения экологических требований, нарушения экологических правил, нарушения экологического порядка, нарушения экологических стандартов и норм и др.
Следует учитывать, что административно-правовая охрана не сводится к применению мер административной ответственности к лицам, виновным в нарушении природоохранительного законодательства. Административно-правовую охрану окружающей среды следует рассматривать в качестве особого вида деятельности, связанного с предупреждением, пресечением соответствующих нарушений, а также восстановлением нарушенных субъективных прав или возмещением вреда окружающей среде, причиненного такими нарушениями, осуществляемого специально уполномоченными субъектами с применением форм и методов, предусмотренных административным законодательством.
Учитывая правовую природу и публичное предназначение, механизм административно-правовой охраны окружающей среды можно определить как совокупность взаимосвязанных элементов, действие -о которых направлено на обеспечение сохранности окружающей сре-со ды и одновременно на обеспечение природопользования. Поскольку окружающая среда является одним из объектов государственного сс контроля (надзора), экологический контроль (надзор) следует рас-
оа сматривать в качестве способа административно-правовой охраны о
оо окружающей среды.
Государственное управление в области охраны окружающей
^ среды выражается в его функциях - закрепленных в действующем
законодательстве направлениях деятельности уполномоченных феде-о „
§ ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
55 власти субъектов РФ, реализация которых необходима для охраны
§ окружающей среды и природопользования. С
00
го
При этом функции государственного управления в области охраны окружающей среды реализуются комплексно, в системной
о взаимосвязи, что требует при реализации функции экологического 2 контроля (надзора) использования и иных, вспомогательных способов С административно-правовой охраны окружающей среды, которые позволят реализовать потенциал экологического контроля [17, с. 128].
250 Так, например, осуществление контрольно-надзорными органами информирования в соответствие с Федеральным законом от 31 июля (V 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муни-® ципальном контроле в Российской Федерации» (в ред. от 11 июня 2021 г.) [18] относится к числу профилактических мероприятий при осуществлении государственного контроля (надзора) (ст. 46). К числу контрольно-надзорных мероприятий относится наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности) (ст. 74). По поручению контрольного (надзорного) органа проводится
экспертиза, проведение которой позволяет определить соответствие требований технических регламентов и законодательства в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, предотвратить негативное воздействие такой деятельности на окружающую среду [19].
Подводя итог, можно сделать вывод, что как объект административно-правовой охраны окружающая среда включает в себя природную среду и объекты, обладающие природными свойствами (природные и природно-антропогенные объекты). Ввиду непоследовательности законодателя в закреплении отдельных правовых терминов в области охраны окружающей среды, что создает возможности применения субъективного подхода к их толкованию, представляется
необходимым: исключить природопользование из определения охраны °
S
окружающей среды, определив его как вид экологической деятель- ^ ности; уточнить и дополнить перечень объектов охраны природно- J антропогенными объектами. g
Административно-правовая охрана окружающей среды - это осо- "§ бый вид деятельности, связанный с предупреждением, пресечением а нарушений природоохранного законодательства, а также восстанов- g лением нарушенных субъективных прав или возмещением вреда ^ окружающей среде, причиненного такими нарушениями, осуществля- g емого специально уполномоченными субъектами с применением форм £ и методов, предусмотренных административным законодательством. |
Одним из способов административно-правовой охраны окружающей среды является экологический контроль (надзор), представ- g ляющий собой деятельность специально уполномоченных органов | исполнительной власти, направленную на реализацию функции = государственного управления в области охраны окружающей среды, § осуществление которой требует использования и иных, вспомогатель- g, ных способов ее административно-правовой охраны. .§
ш
X
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосова-
251
нием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // Официальный интернет-портал правовой ин- В формации [Электронный ресурс]. - URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. g
2. Основы государственной политики в области экологического раз- jä вития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ g 30 апреля 2012 г.) // Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс». j
3. Горбунова, А. В. Особенности административно-правовой охраны окружающей среды / А.В. Горбунова // Вестник Московского университета МВД России. - 2013. - № 5. - С. 175-177.
4. Бачило, И.Л. Организация советского государственного управления / И.Л. Бачило. - М. : Наука, 1984. - 237 с.
5. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 2, ст. 133.
6. Словарь русского языка С.И. Ожегова: около 53 000 слов. - Изд. 4-е перераб. и доп. - М., 1961. - 900 с.
7. Реймерс, Н. Ф. Экология (теории, законы, правила принципы и гипотезы) / Н.Ф. Реймерс. - М. : Россия Молодая, 1994. - 367 с.
8. Хлуденева, Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: монография / Н.И. Хлуденева. - М. : ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014. - 172 с.
9. Бринчук, М.М. Экологическое право / М.М. Бринчук. - М. : Эксмо, 2009. - 688 с.
10. Петров, В.В. Экологическое право России: учебник для вузов / В.В. Петров. - М., 1995. - 557 с.
11. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружа-ЗС ющей среды» / под ред. С.А. Боголюбова. - М. : Норма, 1997. - 368 с.
£2 12. Сухова, Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января
2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный). - 2-е изд., Ос перераб. и доп. / Е.А. Сухова, Е.Н. Абанина, О.В. Зенюкова // Доступ о§ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс», 2007.
§ 13. Амагыров, А.В. К вопросу о понятии «правовая защита» /
5 А.В. Амагыров // Право. - 2014. - № 1. - С. 118-128.
С 14. Алексеев, С.С. Механизм правового регулирования в социалисти-
X ческом государстве / С. С. Алексеев. - М., 1966. - 187 с.
15. Джамирзе, Б. Ю. Меры административного принуждения, применяе-X мые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований: 55 монография / Б.Ю. Джамирзе. - М. : Норма, 2021. - 136 с. § 16. Кодекс Российской Федерации об административных правонару-
С шениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 30 апреля 2021 г.) // Собр. ^ законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1, ч. 1, ст. 1; Рос. газ. - 2021. 00 - 5 мая.
оо 17. Бринчук, М.М. Экологический контроль: понятие, виды, место
сЕ в правовом механизме / М. М. Бринчук // Проблемы в российском законода-с тельстве. - 2010. - № 1. - С. 126-129.
18. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном 252 контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. ^ - № 31, ч. 1, ст. 5007.
О 19. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологиче-
ской экспертизе» (в ред. от 30 декабря 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. СО Федерации. - 1995. - № 48, ст. 4556; 2021. - № 1, ч. 1, ст. 44.
