CC BY
89
Актуальность выбранной темы обусловлена стремительным развитием охранной деятельности и ее влиянием на реализацию конституционных прав и свобод граждан. В этом значении охранные организации являются тем субъектом, который позволяет раскрыть предпринимательское содержание охранной деятельности, поскольку именно они непосредственно обеспечивают состояние защищенности объектов охраны от противоправных посягательств и выступают исполнителем охранных работ (услуг). Вместе с тем в настоящее время отсутствуют доктринальные исследования, посвященные гражданско-правовому регулированию охранной деятельности в целом и охранным организациям в частности. Следовательно, правовая природа этого субъекта в недостаточной степени изучена цивилистической наукой, а, значит, их свойства можно установить посредством анализа нормативных правовых актов.
Таким образом, целью публикации является определение правовой природы охранных организаций. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: 1) установить правовое положение частных охранных организаций, организаций ведомственной и вневедомственной охраны и выявить связанные с этим положением проблемы; 2) сформулировать понятие «охранная организация»; 3) внести предложения по совершенствованию гражданского законодательства.
Рассмотрим последовательно решение поставленных задач.
Отношения частной охраны регулируются Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон о частной охране). Заметим, что этот правовой акт в своих первых редакциях вплоть до конца 2009 г. не содержал понятия «частная охранная организация». В практике охранной деятельности это приводило к неоднозначным, противоречивым толкованиям правового положения названных организаций, способствовало возникновению необоснованных запретов и ограничений [8, с. 54-58], а также создавало другие проблемы на рынке охранных работ (услуг) [10, с. 30-32]. Кроме того, в период с 11 марта 1992 г. по 1 января 2010 г. использовалось не понятие «...организация», а «частное охранное предприятие» (далее - ЧОП). Можно было понять законодателей, включивших названное понятие в текст Закона о частной охране в марте 1992 г., то есть в момент его принятия. Однако с вступлением в силу 1 января 1995 года первой части Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) необходимо было привести правовую форму частной охранной организации в соответствие с нормами кодекса. Так, согласно ч. 2 ст. 50 ГК РФ предприятия как коммерческие организации могут быть учреждены только государством и местным самоуправлением. Более пятнадцати лет понадобилось законодателю, чтобы устранить этот пробел, но еще больше времени потребуется, чтобы аббревиатура «ЧОП» ушла из сознания граждан. Возможно, закрепление понятия «частная охранная организация» станет точкой отсчета положительной динамики этого вида деятельности, а все негативные явления, связанные с ЧОПами, уйдут в прошлое вместе с этим названием [9, с. 138-139].
Вместе с тем, понятие «частная охранная организация» (ст. 1.1 Закона о частной охране) не является универсальным и по этой причине не может быть использовано по отношению к другим видам охранной деятельности.
Отношения организаций ведомственной охраны регулируются Федеральным законом от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее - Закон о ведомственной охране). В этом законе отсутствует официальное определение соответствующей охранной организации. Напротив, в общих нормах закона (ст. 1) понятие «ведомственная охрана» носит собирательный характер, поскольку представляет собой совокупность: 1) органов управления; 2) сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств. Следовательно, для решения поставленной задачи необходимо провести анализ специальных норм Закона о ведомственной охране и принятых в соответствии с ним подзаконных актов.
Анализ задач этой охраны позволяет сделать вывод об отсутствии среди них задачи по извлечению прибыли. Кроме того, задача «предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах» (ст. 2), содержание принципов деятельности (ст. 3) свидетельствует о публичном характере ведомственной охраны.
Закон о ведомственной охране не содержит норм, определяющих правовое положение организаций ведомственной охраны, но включает нормы, предъявляющие требования к работникам таких
организаций (ст. 5-7). Поскольку на них распространяется законодательство России о труде, то можно сделать вывод о том, что другим субъектом правоотношений является работодатель. Согласно ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) работодателем может выступать физическое или юридическое лицо, иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры. Таким образом, становится возможным определить положение ведомственной охраны посредством правовой связи «работник - работодатель». Поскольку работники ведомственной охраны наделены правом применения огнестрельного оружия, то правовое положение работодателя должно соответствовать положению субъектов, имеющих право на приобретение оружия. Согласно ст. 10 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» таковыми являются государственные военизированные организации, юридические лица с особыми уставными задачами, юридические и физические лица, занимающиеся коллекционированием оружия, физкультурно-спортивные организации, граждане. Исходя из того, что граждане приобретают оружие для самообороны, занятий охотой или спортом, а спортивные достижения не являются задачей ведомственной охраны, можно предположить, что наиболее вероятными субъектами в системе «работодатель - работник ведомственной охраны» могут выступать государственные военизированные организации или юридические лица с особыми уставными задачами. Однако анализ подзаконных актов позволяет сделать вывод о том, что перечень военизированных организаций является ограниченным и не включает в себя структурные элементы ведомственной охраны [6]. Следовательно, организационно-правовая форма работодателя как лица, вступившего в трудовые отношения с работником ведомственной охраны - это «юридическое лицо с особыми уставными задачами».
Вместе с тем, Закон о ведомственной охране содержит нормы, позволяющие поставить под сомнение сделанный вывод. Например, согласно ст. 19 жизнь и здоровье работников подлежат обязательному личному страхованию за счет средств соответствующих федеральных органов исполнительной власти и (или) за счет средств собственников охраняемых объектов. Однако из этой формулировки отчетливо видно несоответствие указанной нормы трудовому законодательству, согласно которому обязанность по такому страхованию возлагается на работодателя, входит в предмет трудового права и является одним из его принципов (ст. 1 ТК РФ). Суть такого несоответствия заключается в неопределенности правового положения работодателя для работников ведомственной охраны: федеральный орган исполнительной власти, собственник охраняемого имущества или юридическое лицо с особыми уставными задачами? Проведенные ранее исследования свидетельствуют о том, что неопределенность правового положения субъектов ведомственной охраны (за исключением ее работников) является одной из проблем на рынке охранных работ (услуг) [10, с. 28-33].
Ввиду того, что Закон о ведомственной охране не определяет гражданско-правовую форму охранной организации, обратимся к подзаконным актам. Например, согласно Положению о ведомственной охране государственной корпорации «Ростехнологии» [5] структура этой охраны состоит из органа управления ведомственной охраной и подразделений ведомственной охраны, осуществляющих непосредственно охрану объектов. Однако такая трактовка не позволяет окончательно определить положение интересующего нас субъекта. Во-первых, согласно ч. 1 ст. 120 ГК РФ для осуществления управленческих функций собственники имущества создают юридические лица в форме учреждения. В этом случае государство выступает в гражданском обороте как орган государственной власти, приобретая и осуществляя своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности (ст. 125 ГК РФ). По мнению исследователей, деятельность казенных учреждений является наиболее выраженным способом проявления государственных функций в гражданских отношениях [1, с. 30]. Вместе с тем, учреждение является некоммерческой организацией, а значит, не может предусматривать извлечение прибыли от выполнения охранных работ (услуг) в качестве основной цели своей деятельности. Во-вторых, категория «подразделение», как правило, является структурной единицей юридического лица. В гражданском праве термин «подразделение» связан с «представительствами» и «филиалами». Однако филиалы и представительства являются не юридическими лицами, а их обособленными подразделениями. В этом случае неясно, какова гражданско-правовая форма самого юридического лица. Дальнейший анализ
подзаконных актов, регулирующих деятельность ведомственной охраны, позволяет выявить форму организации этого вида охраны в структуре федеральных органов исполнительной власти. Так, организационно-правовой формой ведомственной охраны Министерства промышленности и торговли РФ, непосредственно выполняющей охранные работы (услуги), является федеральное государственное унитарное предприятие (далее - ФГУП), основанное на праве хозяйственного ведения. При этом деятельность организации, наряду с законодательством РФ, осуществляется на основании ее устава [3]. Примечательно, что должностные лица предприятия (начальники отделов, команд и др.) имеют право налагать административные взыскания [4], что дополнительно свидетельствует о публичной правовой природе ведомственной охраны как одной из функций государства.
Вместе с тем, проведенные исследования позволяют сделать вывод о том, что «двоякое» правовое положение ведомственной охраны (публичный характер деятельности и частноправовая сущность коммерческой организации - ФГУП) зачастую создает проблемы в исследуемой сфере. Например, административное воздействие ведомственной охраны на рынок охранных услуг с использованием государственных мер принуждения (прокурорского воздействия и др.) не только способствует монополизации услуг, но и нарушает основные начала гражданского законодательства РФ [10, с. 2833].
Резюмируя сказанное о законодательном положении ведомственной охраны, сделаем следующие выводы. Во-первых, Закон о ведомственной охране не формулирует понятие «охранная организация». Напротив, ведомственная охрана представляет собой не отдельное юридическое лицо, а совокупность некоммерческих (учреждение - орган управления) и коммерческих организаций (ФГУП). При этом субъектом, непосредственно выполняющим охранные работы (услуги) является предприятие, учрежденное в форме ФГУП. Во-вторых, основной задачей ведомственной охраны является защита собственности, находящейся в ведении соответствующих федеральных органов исполнительной власти, отдельных корпораций и организаций. В-третьих, охрана объектов иных форм собственности возможна только при наличии двух условий: 1) заключения договора охраны; 2) включения объекта охраны в перечень охраняемых объектов. Эти условия ограничивают правоспособность предприятий ведомственной охраны и не позволяют им защищать объекты, принадлежащие всем без исключения гражданам и юридическим лицам. В-четвертых, наличие в качестве учредителя ведомственной охраны в целом и соответствующего ФГУП в частности федерального органа исполнительной власти и иных государственных корпораций (организаций) придает этой охране публичную значимость. В совокупности с административными полномочиями должностных лиц, задачами этого вида охраны можно считать наличие публичных функций государства в защите принадлежащего ему имущества. В-пятых, возможность охраны имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц на основании договора, позволяет признать предприятие ведомственной охраны потенциальным субъектом охранной деятельности, непосредственно выполняющим охранные работы (услуги).
Правовое положение организации вневедомственной охраны представлено в лице ФГУП «Охрана» при МВД России и имеет свою особенность. Так, статус этой организации определен не законом, как это сделано по отношению к частным охранным организациям, и даже не актом Правительства, как это сделано по отношению к организациям ведомственной охраны, а приказом МВД России [2]. Конечно, с одной стороны, в широком смысле слова акты федеральных органов исполнительной власти можно отнести к гражданскому законодательству. С другой стороны, деятельность охранной организации связана с определенными ограничениями прав и свобод граждан, которые, как известно, могут быть ограничены только федеральным законом в случаях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Например, судом установлено, что приказ МВД России представляет собой «не нормативный правовой акт, затрагивающий права и законные интересы неопределенного круга лиц, а устав хозяйствующего субъекта» [7]. Согласно этому уставу предприятие является коммерческой организацией, специально учрежденной для выполнения охранных работ (услуг) [2]. Таким образом, элементы правового положения ФГУП «Охрана» совпадают с элементами предпринимательского содержания охранной деятельности.
Резюмируя сказанное, сформулируем следующие выводы.
1. Исследованные акты не содержат универсального понятия «охранная организация» как исполнителя охранных работ (услуг). Напротив, их нормы являются противоречивыми, а в некоторых случаях - несогласованными с Конституцией РФ, ГК РФ и между собой.
2. На основе предпринимательского содержания охранной деятельности можно сформулировать определение: «Охранная организация - это коммерческая организация, специально учрежденная для выполнения охранных работ и (или) оказания охранных услуг, имеющая лицензию на их выполнение (оказание), зарегистрированная в установленном законом порядке и обладающая правовым положением работодателя».
Это понятие имеет универсальный характер и позволяет субъектам гражданского права реализовывать свое конституционное право на занятие предпринимательской деятельностью посредством учреждения охранных организаций.
3. В целях концептуального регулирования охранной деятельности и законодательного закрепления вышеуказанного понятия предлагается проект Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации».
Литература
1. Инжиева Б. Б. Участие государства в современном гражданском обороте / под ред. А. Я. Рыженкова. М., 2014.
2. Приказ МВД РФ от 13 мая 2011 г. № 367 «О некоторых вопросах организации деятельности федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 6 июля.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 2009 г. № 517 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства промышленности и торговли Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 26, ст. 3193.
4. Приказ Минпромторга Российской Федерации от 23 июля 2010 г. № 624 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 39.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2010 г. № 287 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 19, ст. 5, ст. 2319.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 1997 г. № 1314 «Об утверждении Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. № 42, ст. 4790.
7. Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 22 марта 2012 г. по делу № А12-3602/2012 // СПС КонсультантПлюс.
8. Шаронов С. А. Законодательные запреты и ограничения частной охранной деятельности: пробелы и пути их устранения // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 4.
9. Шаронов С. А. Динамика договорного регулирования услуг частной охранной деятельности // Бизнес, менеджмент и право. 2011. № 1.
10. Шаронов С. А. Современные проблемы рынка охранных услуг // Предпринимательское право. 2011. № 3.
