CC BY
91
о
<N
s s
о о
О рц
Гражданское право и гражданский процесс УДК 351.74
С. А. Шаронов
ШАРОНОВ, Сергей Александрович, профессор кафедры гражданского права и процесса Волжского филиала Волгоградского государственного университета, доктор юридических наук, доцент. Адрес: Россия, 404133, Волгоградская обл., г. Волжский, ул. 40 лет Победы, 11. Тел. 8(8443) 58-54-52. E-mail: Sharonov345@ mail.ru.
р^ SHARONOV, Sergey Alexandrovich, Professor of the Chair of Civil Law and Procedure at Volzhsky branch
§ ofVolgograd State University, Doctor ofJuridical Sciences, Associate professor. Address: Russia, 404133, Volgograd
|S region, Volzhsky, 40 Let Pobedy str.,11. Tel.: 8(8443) 58-54-52. E-mail: [email protected]. е
^ Ведомственная охрана как субъект публично-правовой и частноправовой охранной деятельности
ер
в
§ Departmental security as a subject of public law and private security activities
s
огк
с г
природа проявляется в том, что учрежденные государством для защиты государственного имущества, орга-
ю ер
н данских прав (объектов охраны), находящихся в частной собственности, на основании возмездного договора
В статье на основе анализа законодательства, регулирующего деятельность ведомственной охраны, аргументируется положение о двойственной правовой природе искомого субъекта охранной деятельности. Эта природа проявляется в том, что учреждённые государством для защиты государственного имущества, организации ведомственной охраны в то же время могут оказывать охранные услуги по защите объектов граж-
в установленных законом случаях.
Ключевые слова: ведомственная охрана, публично-правовая охранная деятельность, частноправовая охранная деятельность, предпринимательская деятельность, объекты охраны, охранные услуги.
§ In article on the basis of analysis of legislation regulating the activities of the departmental security, the author
o claims that there is the dual legal nature of the subject of the security activity. The given nature is manifested in the fact pq that at the same departmental security organizations established by the state to protect state property, can time provide security services for protecting the civil rights objects (objects of protection), which are in private ownership on the basis of a commutative contract in the cases prescribed by law.
Keywords: departmental security, public law security activities, private security activities, entrepreneurial activity, the objects of protection, security services.
Актуальность темы публикации обусловлена необходимостью поиска решения приоритетной государственной задачи по возобновлению экономического и социального развития страны на основе базовых ценностей - свободного предпринимательства и частной собственности [1]. Этот процесс осложняется возросшими противоправными посягательствами на объекты гражданских прав - жизнь и здоровье граждан, имущество физических и юридических лиц. Следовательно, вышеуказанные ценности должны одновременно способствовать решению задачи и обладать критериями, позволяющими влиять на защиту названных объектов.
В настоящее время охранная деятельность по своей сущности представляет синтез составных элементов понятий «предпринимательство» и «защита объектов гражданских прав». Проведённые автором исследования позволяют сделать вывод, что под ней понимается фактическая деятельность субъектов, направленная на защиту объектов от противоправных посягательств, осуществляемая при помощи правовых средств. Поскольку перечисленные элементы могут обладать публично-правовыми и частноправовыми началами, то и сама деятельность может быть представлена как «публично-правовая охранная деятельность» и «частноправовая охранная деятельность». Например, в случае если субъект обладает правовым положением федерального органа исполнительной власти (статусом публично-правового субъекта), то охранная деятельность носит публично-правовой характер и рассматривается как функция государства. Особенности частноправовой охранной деятельности заключаются в обладании ею свойства-
ми, выступающими критериями предпринимательства и преобразующими её в разновидность предпринимательской деятельности. В этом значении под ней понимается «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность специальных коммерческих (охранных) организаций, обладающих лицензией на её осуществление и прошедших государственную регистрацию в этом качестве в установленном законом порядке». Целью деятельности таких организаций является регулярное получение прибыли от оказания услуг охраны, которые базируются на возмездном договоре и направлены на защиту объектов от противоправных посягательств. Именно благодаря своему предпринимательскому содержанию охранная деятельность способствует решению вышеуказанной приоритетной государственной задачи.
Вместе с тем одной из проблем рассматриваемой деятельности является неоднозначный подход к определению субъекта, непосредственно оказывающего охранные услуги, т.е. того субъекта, от которого во многом и зависит правовое содержание самой деятельности - публичная охранная функция государства или разновидность предпринимательства.
Одним из них является ведомственная охрана, исследование правового положения которой в контексте её публично-правовых и частноправовых свойств является целью настоящей публикации.
В качестве основного метода исследования будет использоваться метод сравнительно-правового анализа российского законодательства, регулирующего отношения в сфере деятельности ведомственной охраны.
Особенности правового положения искомого лица заключаются в том, что, с одной стороны, в России действует тождественный названию изучаемого вида охраны закон - Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее - Закон о ведомственной охране). С другой стороны, названный правовой акт не даёт определения понятию «ведомственная охрана» как субъекту охранной деятельности. Такое положение не позволяет однозначно ответить на вопрос, субъектом какой (публично-правовой или частноправовой) охранной деятельности является ведомственная охрана? От ответа на этот вопрос и зависит степень участия этого лица в решении приоритетной государственной задачи.
Прежде чем обратить внимание на Закон о ведомственной охране, заметим, что её прообразом выступал орган государственной власти РСФСР «вневедомственная милиция», учреждённая с целью охраны как государственного, так и «частного имущества, имеющего государственное значение» [2, с. 30-33].
В отличие от понятия «частная охранная организация», закреплённого в соответствующем правовом акте [3], в Законе о ведомственной охране отсутствует легальное определение понятия «организация ведомственной охраны». Напротив, как следует из содержания ст. 1 названного акта, изучаемое понятие обладает комплексными свойствами, основанными на том, что этот вид охраны одновременно представляет собой управленческие органы и систему специальных средств и сил, созданных для защиты объектов от различного рода посягательств. Эти свойства характеризуется правовым положением лиц, обладающих правом на создание ведомственной охраны, к которым относятся уполномоченные на это федеральные органы исполнительной власти, государственные корпорации или некоторые организации.
Анализ понятия «ведомственная охрана», представленного в ст. 1 закона, не позволяет однозначно ответить на поставленный в статье вопрос - является ли ведомственная охрана разновидностью предпринимательства или же её деятельность представляет собой функцию государства? Из всех вышеперечисленных элементов охранной деятельности как разновидности предпринимательства только один элемент ведомственной охраны - защита объектов...» - в какой-то мере соответствует содержанию предпринимательской охранной деятельности.
Следовательно, необходимо провести анализ других норм этого закона и принятых в соответствии с ним подзаконных актов.
Используемый в Законе о ведомственной охране термин «охраняемые объекты» (ст. 8) по своим правовым свойствам отвечает требованиям, предъявляемым к объектам охраны. Они представляют собой разновидность объектов гражданских прав: недвижимое имущество (здания строения, сооружения территории), движимое имущество (транспортные средства, грузы и иное имущество), а также пропускной и вну-триобъектовый режимы. Однако объекты, защищаемые ведомственной охраной, имеют одну существенную особенность - они должны быть собственностью государства и пребывать в области ведения соответствующих органов федеральной власти, отдельных корпораций (например, «Росатом», «Ростехнологии») или подведомственных им организаций.
Анализ задач ведомственной охраны (ст. 2) показывает, что среди них не предусмотрены задачи по получению прибыли как основной цели её деятельности. Напротив, среди них содержатся задачи, обусловленные принятием мер по недопущению уголовно-административных правонарушений, что, безусловно, подчёркивает публично-правовые свойства искомого субъекта. Эти свойства подтверждаются и принципами деятельности ведомственной охраны (ст. 3), к которым не относятся принципы частного права в целом и предпринимательской деятельности, в частности. Кроме того, принцип «взаимодействия с государственными органами обеспечения безопасности» дополнительно свидетельствует о публично-правовом характере деятельности.
В контексте механизма функционирования ведомственной охраны следует заметить, что право на её создание предоставляется не всем федеральным органам власти, а только тем, которые определяются Правительством РФ. Это же положение относится и к отдельным государственным корпорациям и организациям. Однако исследуемый правовой акт не предусматривает норм, закрепляющих правовой статус юридических лиц (организаций) ведомственной охраны.
Для определения этого статуса автор предлагает продолжить исследование посредством анализа структуры трудового отношения, возникающего в процессе деятельности этой охраны. Так, изучение ст. 5-7 закона позволяет сделать вывод о наличии в её системе лиц, именуемых «работники ведомственной охраны». Ими могут являться граждане РФ, достигшие восемнадцатилетнего возраста, которые с учётом состояния здоровья и деловых качеств способны выполнять все задачи этого вида охраны. Поскольку, согласно ст. 6 Закона о ведомственной охране, в отношении таких работников применяются нормы трудового законодательства, то их контрагентом в системе трудового отношения должен выступать работодатель. Как следует из ст. 20 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ), им является юридическое или физическое лицо, вступившее в трудовое отношение с работником и обладающее при этом правом на заключение трудовых договоров.
Ввиду того, что названным работникам предоставлено право на использование оружия, то правовой статус работодателя должен соотноситься с требованиями законодательства, предъявляемыми к субъектам, обладающим правом на соответствующий оборот огнестрельного оружия. Как следует из ст. 10 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», к ним относятся две группы лиц. В первую группу входят юридические лица, обладающие государственно-военизированным характером, учреждённые для выполнения особенных задач или предназначенные для осуществления оздоровительных и физкультурных мероприятий. Во вторую - юридические и физические лица, которые осуществляют деятельность по коллекционированию или экспонированию оружия, а также совершают другие предусмотренные законом действия с использованием оружия.
Обратим внимание на то, что физические лица извлекают полезные свойства оружия в целях принятия мер самообороны, участия в охоте или для занятий спортом. Однако направленность на спортивные
Гражданское право и гражданский процесс
22 показатели, а равно охота и самооборона, не значатся среди задач рассматриваемой охраны. Содовара тельно, можно предположить, что потенциальными субъектами, противостоящим в структуре трудо-0| вого отношения работнику ведомственной охраны, ^ т.е. обладающими статусом работодателя, являются си юридические лица государственно-военизированно-со го характера или предназначенные для выполнения ^ особенных уставных задач. Вместе с тем количество р? названных организаций является ограниченным, а § их перечень, утверждённый актом Правительства н РФ, не содержит структурных элементов (управлен-^ ческих органов, средств и сил) исследуемого вида ох-^ раны [4]. Кроме того, указанный перечень является ев противоречивым, поскольку некоторые организации ни одновременно обладают статусом государственных ^ военизированных юридических лиц и организа-окг ций, имеющих особенные уставные задачи. В связи гс с этим некоторые исследователи считают, что «под-^ разделения ведомственной охраны» МЧС обладают а положением «военизированных организаций» и «не £ обладают статусом самостоятельного юридического лица (в отличие от других юридических лиц с особы-У ми уставными задачами)» [5, с. 9-13]. ^ Резюмируя сказанное, можно констатировать,
к что юридическая природа лица, заключившего труни довые договоры с работниками искомой охраны, ха-^ рактеризуется как «организация, имеющая особен-Ю ные уставные задачи». Однако это ещё не раскрывает её организационно-правовой формы и не в полной мере согласуется с нормами Закона о ведомственной охране и нормами ТК РФ. Так, согласно ст. 19 этого закона, здоровье и жизнь работников должны быть обязательно застрахованы за счёт финансовых средств отдельных государственных федеральных органов либо за счёт финансовых средств лиц, имеющих в собственности охраняемые объекты. Поскольку, согласно ст. 1 ТК РФ, обязанность по вышеуказанному страхованию возлагается на работодателя, а также с учётом того, что возникающие при этом отношения входят в предмет трудового права, возникает закономерный вопрос: кто же является работодателем для рассматриваемой группы работников - государственный орган федеральный власти, лицо, имеющие в собственности охраняемое имущество, собственник или организация, решающая особые уставные задачи? По мнению автора настоящей публикации, неоднозначность правового положения организаций ведомственной охраны (кроме положения работников), наличие перечисленных пробелов и противоречий является одной из проблем в области современной охранной деятельности.
Поскольку анализируемый закон не указывает на гражданско-правовую форму организаций ведомственной охраны, сделаем обращение к актам, принятым в целях его исполнения, которые закрепляют правовое положение ведомственной охраны соответствующих государственных органов власти и организаций. Например, согласно одному из таких актов, составными элементами ведомственной охраны государственной корпорации «Роскосмос» являются управленческий орган и структурные подразделения юридического лица, которые непосредственно осуществляют защиту объектов, а само лицо обладает правовым статусом организации, имеющей особенные уставные задачи [6].
На примере названной ведомственной охраны дадим характеристику её составным элементам (органу управления, подразделению и организации) с точки зрения положений гражданского права.
Согласно указанному акту, управленческий орган предназначен для осуществления координации и контроля деятельности организации ведомственной охраны, обеспечению её методикой охраны и иному подобному обеспечению. Исходя из этих положений и опираясь на ч. 1 ст. 123.21 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), названный управленческий орган обладает положением организации, образованной в форме «учреждение», что в полной мере согласуется со ст. 125 ГК РФ, согласно которой посредством названной организационно-правовой формы государство принимает участие в гражданском обороте. Однако, как отмечают исследователи, такая деятельность представляет собой реализацию функций государства в гражданских правоотношениях [7, с. 30]. Это объясняется тем, что «учреждение» как разновидность некоммерческого юридического лица не может преследовать целью своей уставной деятельности получение прибыли от оказания охранных услуг.
Понятие «подразделение» представляет собой составную часть организации (юридического лица) и в гражданско-правовых отношениях выступает как «филиал» или «представительство». Согласно ст. 55 ГК РФ, эти подразделения расположены вне места нахождения организации, при этом представительства представляют и защищают её интересы, а филиалы осуществляют её функции, в т.ч. и функции представительства.
Поскольку филиалы и представительства сами не являются юридическими лицами, а рассматриваемый акт Правительства РФ не указывает на организационно-правовую форму «организации, имеющей особенные уставные задачи», то обратимся к иным подзаконным актам. Их анализ даёт возможность установить эту форму применительно к деятельности отдельных государственных органов. Например, таковой формой для организаций ведомственной охраны Минпромторга РФ, непосредственно оказывающих услуги охраны, выступает «федеральное государственное унитарное предприятие» (далее - ФГУП). В своей деятельности оно базируется на праве хозяйственного ведения, руководствуется своим уставом [8] и тем самым обладает коммерческой правосубъектностью, которая характеризует её как участника соответствующего правоотношения [9, с. 64].
Важно заметить, что отдельные должностные лица этой организации имеют права на применение санкций административной ответственности [10], что, безусловно, подчёркивает публично-правовую природу ведомственной охраны. Подобный подход применяется и другими федеральными органами исполнительной власти. Например, организационно-правовой формой ведомственной охраны Государственной корпорации по атомной энергии «Роса-том», наряду с учреждением (органом управления), является соответствующее ФГУП [11].
Однако двойственное правовое положение искомого вида охраны (наличие частноправовой формы «предприятие» и обладание публично-правовыми правомочиями) во многих случаях создаёт проблемы на рынке услуг охраны. Эти проблемы проявляются в преобладании государственно-при-
нудительных мер к понуждению к заключению договоров охраны, что необоснованно монополизирует рынок и не согласуется с основными началами гражданского права.
Подводя итоги публикации, можно получить следующие выводы.
1. Закон о ведомственной охране не содержит определение понятия «организация ведомственной охраны». Напротив, эта охрана представляется не как отдельная организация, а как система некоммерческих и коммерческих юридических лиц (учреждение, предприятие) и их подразделений.
2. Основная задача исследуемого вида охраны заключается в защите государственной собственности, т.е. имущества, находящегося в ведении определённых органов государственной власти, некоторых корпораций и организаций.
3. Защита объектов других форм собственности может осуществляться только в двух случаях: заключения договора оказания охранных услуг и включения объекта охраны в перечень объектов, утверждаемый в порядке, установленном Правительством РФ. Эти случаи сужают гражданские правомочия названных охранных организаций и не предоставляют им возможности охранять объекты, находящиеся в собственности неограниченного круга граждан и юридических лиц.
4. Обладание учредителем ведомственной охраны статусом государственного органа, отдельных государственных корпораций и организаций придаёт этому виду охраны публично-правовые начала. Таким образом, вместе с публичными правомочиями должностных лиц можно признать и наличие публично-правовых функций в защите государственного имущества.
5. Возможность защиты ведомственной охраной имущества, пребывающего в частной собственности, на базе договора охраны, позволяет признать предприятия ведомственной охраны потенциальными субъектами частноправовой охранной деятельности в установленных законом случаях.
Таким образом, организации ведомственной охраны обладают двойственной правовой природой в контексте их участия в охранной деятельности. Эта двойственность проявляется в том, что, учреждённые государством для защиты государственного имущества (публично-правовой охранной деятельности), эти субъекты могут оказывать охранные услуги по защите объектов охраны, находящихся в частной собственности, на основании возмездного договора. Следовательно, участие организаций ведомственной охраны в частноправовой охранной деятельности позволяет им содействовать решению приоритетной государственной задачи по возобновлению социально-экономического роста страны.
Список литературы
1. Путин, В. В. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г. // Российская газета. - 2014. - № 278. - 5 дек.
2. Ерин, Д. А. Договор как основание охраны собственности ведомственной милицией РСФСР в период второй половины 20-х годов XX века // История государства и права. - 2012. - № 23. - С. 30-33.
3. О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации : Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 // Российская газета. - 1992. - № 100. - 30 апр.
4. Об утверждении Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях : утв. Постановлением Правительства РФ от 15 октября 1997 г. № 1314 // Собр. Законодательства РФ. 1997. - № 42. - Ст. 4790.
5. Васнецова, А. С. Юридические лица с особыми уставными задачами: характеристика, классификация и проблемы правового регулирования их деятельности // Юрист. - 2013. - № 13. - С. 9-13.
6. Об утверждении Положения о ведомственной охране Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» : постановление Правительства РФ от 15 марта 2017 г. № 300 // Собр. законодательства. - 2017. - № 13. - Ст. 1929.
7. Инжиева, Б. Б. Участие государства в современном гражданском обороте : монография / под ред. А. Я. Рыженкова. - М.: Юстицинформ, 2014. - 182 с.
8. Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства промышленности и торговли Российской Федерации : утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2009 г. № 517 // Собр. законодательства. - 2009. - № 26. - Ст. 3193.
9. Молчанов, А. А. Гражданская правосубъектность коммерческих организаций : дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.03 / Молчанов Александр Александрович. - СПб., 2002. - 453 с.
10. Об утверждении перечня должностных лиц федерального государственного унитарного предприятия «Ведомственная охрана объектов промышленности Российской Федерации», уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 20.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и осуществлять административное задержание : приказ Минпромторга РФ от 23 июля 2010 г. № 624 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2010. - № 39.
11. Об утверждении Положения о ведомственной охране Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» : утв. Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2009 г. № 989 // Собр. законодательства. - 2009. - № 49. - Ст. 5986.
© Шаронов С. А., 2018
