Ограничения в осуществлении деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

М.В. Тарновская

Тарновская Марина Владимировна—магистрант Юридического института Владимирский государственный университет им. А.Г. и Н.Г. Столетовых

Ограничения в осуществлении деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Создание в России института Уполномоченного по правам человека обусловлено стремлением нашей страны укрепить правовой статус личности и гарантии реализации прав человека и гражданина.

Правовая основа института омбудсмена в России была заложена Декларацией прав и свобод человека и гражданина, принятой постановлением ВС РФ от 22 ноября 1991 года № 1920-1. Следующим шагом по введению должности российского омбудсмена стала статья 103 Конституции РФ 1993 года. Дополнительным стимулом к правовому оформлению статуса Уполномоченного стал 5 пункт Заключения Страсбурга по заявке России на вступление в Совет Европы, сделанного в январе 1996 года: «...ожидается, что будет принят соответствующий стандартам Совета Европы новый закон о роли, деятельности и организации Бюро Уполномоченного по правам человека»1.

Официальной датой создания в России института Уполномоченного по правам человека в РФ считается 26 февраля 1997 года, день принятия Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

В 2017 году институту Уполномоченного по правам человека, или омбудсмену (европейский аналог), исполняется 20 лет. Несмотря на то, что это довольно молодой институт, мы уже можем оценить его эффективность.

За прошедшее время институт активно развивался и укреплял свои позиции в системе государственной власти. Однако, несмотря на титанический труд четырех уполномоченных, в разное время занимавших этот пост, остаются направления и сферы, в которых омбудсмен ощущает некоторые ограничения своих полномочий и возможностей в деле «обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»2.

В нашем исследовании мы рассмотрели три ограничения возможностей Уполномоченного по правам человека в России: ограничение нормотворческой деятельности; ограничение вмешательства в сферу правосудия; ограничение вмешательства в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

Во-первых, рассмотрим ограничение нормотворческой деятельности. Исчерпывающий перечень лиц, обладающих законотворческой инициативой, перечислен в статье 104 Конституции РФ, Уполномоченный по правам человека в России в него не входит. Вместе с тем, в части 3 статьи 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» закреплено, что Уполномоченный должен «способствовать совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права»3.

В настоящее время в сфере нормотворчества омбудсмен действует только через посредников путем направления своих предложений субъектам законодательной инициативы. Однако процедурные вопросы таких взаимоотношений не просто не урегулированы, они в некоторой степени нарушают важнейший принцип статуса Уполномоченного по правам человека в РФ, а именно его независимость.

Уполномоченный обращался по этому поводу в Совет Федерации и Государственную Думу, после чего были внесены соответствующие изменения в Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации4. Однако важным этапом преодоления ограничения в сфере нормотворчества мы видим в закреплении процедурных моментов указанных взаимоотношений в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Во-вторых, обратимся к ограничению вмешательства в сферу правосудия. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в РФ с судебной ветвью власти происходит в строгих и весьма узких

1 Лукин В.П. Роль и значение института омбудсмена в деле защиты прав человека (на примере Российской Федерации) // История государства и права. 2009. № 22.

2 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 27.09.2017).

3 Там же.

4 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год. 11К1_: http://ombudsmanrf.org/content/doclad2016 (дата обращения: 27.09.2017).

законодательных рамках, очерченных принципом независимости суда и невмешательством в осуществление правосудия. Однако Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предоставил омбудсмену право на обращение в суд в случаях, указанных в статье 29.

Уполномоченный имеет право прямого участия в судебном процессе путем подачи иска в порядке административного судопроизводства. По сложившейся судебной практике Уполномоченный в производстве по уголовному делу в суде первой и апелляционной инстанции не может быть участником. В кассационной инстанции он может действовать только через ходатайство в суд или прокуратуру1.

Важно отметить, что длительное время суды не удовлетворяли ходатайства Уполномоченного, ссылаясь на то, что он не относится к участникам уголовного судопроизводства, перечисленным в Уголовно-процессуальном кодексе РФ. Решение данного вопроса стало возможным благодаря вынесению Конституционным Судом РФ постановления от 29 июня 2004 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»2.

Также в практике Уполномоченного есть отказ в пересмотре судебного решения в порядке надзора со ссылкой на статью 40117 УПК РФ (Недопустимость внесения повторных кассационных жалобы, представления)3. Однако исследователи данного вопроса сходятся в том, что ходатайство Уполномоченного представляет собой самостоятельный предмет судебного рассмотрения, а отказ в принятии его жалобы — нарушение принципа его независимости.

Настоящие вопросы остаются неурегулированными, в связи с чем считаем, что в кратчайшие сроки необходимо согласовать положения Уголовно-процессуального кодекса РФ и Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», основываясь на балансе независимости судебной системы и Уполномоченного по правам человека в РФ.

В-третьих, рассмотрим ограничение вмешательства в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

Уполномоченный по правам человека в РФ — это дополнительный механизм защиты прав и свобод граждан. По результатам рассмотрения жалобы и установления в действиях государственного органа нарушения прав человека в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» он имеет право только «обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина»4.

Научное сообщество и практикующие юристы, в том числе И.В. Галкин, С. Алексеева, С.М. Медведев, отмечали, что как независимое лицо Уполномоченный по правам человека в РФ не имеет властно-принудительных полномочий. Его решения носят рекомендательный характер5. Специфика форм и методов деятельности омбудсмена состоит в том, что его влияние опирается не на собственные властные полномочия, а на парламент, правомочия других государственных органов, общественное мнение и личный авторитет6.

В ежегодном докладе о деятельности Уполномоченный по правам человека в РФ дает рекомендации органам государственной власти. Как отмечено в докладе за 2016 год, по проблемам, поднятым в ежегодных докладах, и высказанным в них рекомендациям правоприменительного характера органами государственной власти, как правило, принимаются конкретные меры. Однако результативность реализации предложений Уполномоченного невысока7.

Повышению эффективности работы в данном направлении будет способствовать законодательное закрепление механизма рассмотрения и принятия в работу государственными органами и органами местного самоуправления рекомендаций Уполномоченного.

Важно отметить, что в нашей стране предусмотрена административная ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с целью повлиять на его решения и за неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного

1 См.: Тарновская М.В. Обращение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения суда // Студенческий: научный журнал. 2017. № 4 (4). Ч. 2. С. 82.

2 Там же. С. 84.

3 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52, ч. 1, ст. 4921.

4 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 27.09.2017).

5 См.: Медведев С.М. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан // Адвокат. 2009. № 8.

6 См.: Алексеева С. В ответе за каждого // ЭЖ-Юрист. 2012. № 18.

7 Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в российской Федерации за 2016 год. 11К1_: http://ombudsmanrf.org/content/doclad2016 (дата обращения: 27.09.2017).

758

Юридическая техника. 2018. № 12

по правам человека в Российской Федерации, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Наказание за данные правонарушения назначается в виде штрафа, максимальный размер которого 3 тыс. рублей. К сравнению, в Великобритании, Австрии, Испании вмешательство в деятельность омбудсмена — уголовное преступление.

Ограничение вмешательства в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления проявляется, на наш взгляд, в его косвенном влиянии на органы государственной власти, в рекомендательном статусе его заключений. Считаем, что необходимо закрепить в законе механизм исполнения органами государственной власти рекомендаций Уполномоченного и предусмотреть уголовную ответственность за вмешательство в его деятельность.

Таким образом, можно сделать вывод, что при создании в России института Уполномоченного по правам человека в него закладывались идеи и принципы международного права в сфере защиты прав и свобод человека, однако предполагаемому функционированию этого молодого для нашей правовой системы института мешают многие факторы, в том числе и те ограничения, которым посвящена наша статья. В настоящее время процесс выстраивания взаимоотношений Уполномоченного и трех ветвей власти продолжается, однако с уверенностью можно сказать, что Уполномоченный — это уникальный институт, его предназначение и статус должны ограничиваться исключительно на основе целесообразности этих действий с точки зрения наилучшего обеспечения прав и свобод человека и в строгом соответствии с Конституцией России.