CC BY
89
ОЧЕРКИ К СОСТОЯНИЮ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЙ
ПОЛИТИКИ УКРАИНЫ
САМБОР Николай Анатольевич
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные проблемы законодательства Украины об административных правонарушениях. Внимание акцентируется на вопросах, связанных с существованием в законодательстве Украины «мертвых» норм, пробелов и коллизий. Автором исследуются законодательные нормы, связанные со сроками наложения административных взысканий и привлечения лица к административной ответственности. Особое внимание автор уделяет форме протокола об административном правонарушении и необходимости усовершенствования бланка протокола об административном правонарушении.
Annotation. The article deals with topical issues of Ukrainian legislation on administrative offenses. Focuses on issues related to the existence of the law of Ukraine “dead” norms, gaps and conflicts. Author examines legislation relating to administrative penalties lines and bring the person to administrative responsibility. Particular attention is paid to the form of the administrative offense and the need to improve the form of the protocol on administrative offense.
Ключевые слова: административно-деликтная политика, законодательство об административных правонарушениях, Кодекс Украины об административных правонарушениях.
Key words: administrative delict policy, legislation on administrative offenses, the Code of administrative offences.
Современное общество, реалии общественной жизни, экономического развития отношений заставляют задумываться о внедрении новых форм и методов правового регулирования. Особое место в данном направлении занимает сфера публично-правовых отношений, связанных с совершением административных правонарушений. Жизнь так быстротечна, что сложно улавливать не только нюансы, но и концептуальные проблемы. Сегодня политика поглотила все отрасли и сферы общества. В то же время заслуживает особого внимания вопросы, связанные с возможностью применения мер государственного принуждения. В средствах массовой информации в последнее время приходится довольно часто слышать об ужасных правонарушениях, а также иногда и не совсем адекватных мерах реагирования со стороны государства и уполномоченных им органов и должностных лиц на рассматриваемые правонарушения и к лицам, которые их совершили. Будучи на пути строительства демократического и правового государства, гражданского общества с идеалами обеспечения прав, свобод и интересов человека и гражданина, верховенства права, свободы, равенства и справедливости, максимального ограничения вмешательства государства в частноправовые отношения, а также регулирования публично-правовых отношений, когда именно человек, его права и свободы призна-
ются наивысшей социальной ценностью и направленностью государства, на повестку дня выходят вопросы, связанные с регулированием и ограничением влияния и применения мер государственного принуждения к человеку. Урегулирование указанных отношений обеспечивается нормами позитивного права. Одним из таких законодательных кодифицированных актов и есть Кодекс Украины об административных правонарушениях, нормы которого определяют антисоциальные деяния, а также устанавливают вид и меру взыскания за совершения таковых правонарушений.
Когда в далеком 1984 году был принят данный Кодекс1, его разработчики действовали в соответствии с требованиями урегулирования тех общественных отношений, которые негативно отображались на развитии общества в том историческом периоде. Ныне действующий Кодекс Украины об административных правонарушениях (далее - КУоАП) был принят совсем в других реалиях, совсем в другом укладе общесоциальной и политической жизни. Указанный кодифицированный акт в свое время действительно был достаточно прогрес-
1 Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ 80731-10/ргіпШ60053215179834 (статті 1-212-20) ; http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/80732-10/print1360053215179834 (статті 213330) (дата доступу: 2 січня 2014 року).
сивным. В нем законодатель актуально для своего времени закрепил курс социалистического построения общества и так необходимых в тех условиях социальных ценностей, которые были взяты под охрану государством.
История человечества, стран и народов не стоит на месте. Произошел распад СССР, на его территории образовались новые независимые государства, население которых избрало для себя совсем новый политико-экономический курс рыночной экономики, построения демократического государства и общества. Были поставлены на повестку дня вопросы необходимости законодательной защиты всех форм собственности. Подобные и целый ряд иных кардинальных изменений в обществе требовали нормативного регулирования отношений субъектов, которые вступали в таковые отношения.
Наряду с этим, изменения претерпели и асоциальные виды поведения. Появились новые социально негативные и социально опасные деяния, которые стали угрозой для дальнейшего полноценного развития общества. В результате на повестку дня перед законодателем вышли вопросы определения новых правонарушений, новых форм и средств борьбы с ними, а также, что немало-важно, механизмов, процессуальных действий и форм такой борьбы. Как результат, иногда спешно, иногда обдуманно, иногда под давлением внешних или внутренних факторов начались законодательная работа над разработкой и принятием новых законодательных актов и внесение в действующие нормативные документы изменений и дополнений.
Исходя из сказанного, целью нашего исследования является понятие тех процессов реформирования и их результатов, которые были приняты законодателем Украины во время проведения реформирования законодательства об административных правонарушениях, а именно Кодекса Украины об административных правонарушениях.
Изменения, которые вносились в КУоАП, пересматривали его внешний вид, отдельные «внутренности», при этом содержание осталось прежним. Изменились подходы к определению деяний как правонарушений, которые диктовало время, что привело к появлению новых составов правонарушений и исключению тех, которые стали архаичными. Например, ст. 157 КУоАП «мелкая спекуляция», предусматривающая административную ответственность за скупку и перепродажу с целью
наживы товаров или иных предметов, на которые установлены государственные розничные цены, была исключена на основании закона Украины от 02.06.2005 года № 2635-ЇУ. Но ст. 262 КУоАП «органы (должностные лица), правомочные осуществлять административное задержание», до сих пор дает право органам внутренних дел производить административное задержание за мелкую спекуляцию. Не изменились общие начала, среди которых отдельно следует упомянуть о принципах права и законодательства, соответствующих духу эпохи, а именно принципы гуманизма, справедливости, свободы, верховенства права, уважения к правам и свободам личности, все это оказалось за кадром преобразований, которых претерпевали нормы КУоАП.
Не смущали отдельные, но носящие системный характер прорехи, связанные с определением состава административного правонарушения, который до сих пор не нашел своего должного места в производстве по делам об административных правонарушениях. А ведь исключительно наличие состава правонарушения в деянии лица, наличие всех необходимых его элементов - объект, субъект, субъективная и объективная стороны - указывают на факт совершения административного правонарушения. Как следствие КУоАП не содержит норм, устанавливающих основания для административной ответственности. А ведь это изначально необходимое условие для привлечения лица к юридической и, в данном случае, административной ответственности.
Законодатель, возможно, не понимает, что пора уже перешагнуть так называемый переходный характер законодательства, поскольку социально-экономическая система общества более или менее обозначилась, выстроилась ее логическая цепь развития.
Вот прошло более 23 лет независимости. За это время родилось более 200 законодательных актов, посредством которых вносились изменения в действующий КУоАП. Перемены эти, наряду с исключительно техническими элементами, носят и сущностный характер.
Однако общее количество поправок не дает достоверной картины об интенсивности и характере деятельности законодателя. Ведь один закон об изменениях в КУоАП мог внести несущественные новации, связанные, скажем, с переименованием тех или иных уполномоченных органов, наделенных правом составлять протоколы об административных правонарушениях, тогда как другие законы
могли внести целый ряд концептуальных изменений, дополнив КУоАП разделами новых видов административных правонарушений и т.д., внести изменения в задачи законодательства об административных правонарушениях, сформулировать принципы и т.д.
Изменения вносились в нормы общей части КУоАП исключительно в существующие статьи, при этом ни единого слова законодатель не упоминает о повторности совершения правонарушений, об их совокупности. Так, в п. 2 ч. 1 ст. 35 КУоАП «обстоятельства, отягчающие ответственность за административное правонарушение» указывается, что к отягчающим ответственность обстоятельствам относится повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию. Но, как правило, совершение правонарушения повторно является квалифицирующим признаком состава административного правонарушения. Тогда как о совокупности правонарушений как обстоятельстве, отягчающем ответственность, речь не идет.
Почему не внесены изменения в нормы, регулирующие наложение взысканий? Так, ст. 36 КУоАП гласит о том, что при совершении одним лицом двух или больше административных правонарушений административное взыскание накладывается за каждое правонарушение отдельно. Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом), взыскание накладывается в пределах санкции, установленной за более серьезное правонарушение из числа совершенных. До основного взыскания в этом случае может быть присоединено одно из дополнительных взысканий, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных правонарушений. Сам собой напрашивается вопрос, а где же принцип равенства? Для правонарушителя «выгоднее» совершать правонарушения, которые подведомственны одному органу или должностному лицу, поскольку взыскание не будет превышать санкцию наиболее серьезного правонарушения. На первый взгляд все понятно, но... Как определить, какое из административных правонарушений более серьезное? В уголовном праве данный вопрос разрешен путем законодательной классификации преступлений: небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие пре-
ступления. Как разрешать такую дилемму -законодатель, очевидно, относит к внутреннему убеждению лица, которое рассматривает дело об административном правонарушении. С нашей точки зрения, это не верно. Целесообразно использовать подходы, прошедшие практику в уголовном законодательстве, то есть исходить из того, какое взыскание применяется к правонарушителю или же создать новую классификацию правонарушений в зависимости от важности общественных отношений, на которые посягают указанные административные правонарушения.
Также необходимо реорганизовать подходы субъектов правоприменения, а именно усовершенствовать формы протокола об административном правонарушении, где предусмотреть существование обязательных элементов, указывающих на наличие либо отсутствие обстоятельств, которые смягчают или отягощают вину правонарушителя. Вместе с тем, явно противоречит принципу личной виновной ответственности и отсутствие ведомостей о форме вины правонарушителя. В связи с этим необходимо данный вопрос четко законодательно урегулировать в ст. 256 КУоАП «содержание протокола об административном правонарушении».
Повышена ответственность за административные правонарушения на транспорте, в отрасли путейского хозяйства и связи, а именно за правонарушения Правил дорожного движения. Указанные новации, при всей актуальности борьбы с пьянством среди водителей, явно не выполняют своих общепривентивных функций.
Практика введения значительных сумм штрафов за совершение отдельных правонарушений, а именно за нарушения Правил дорожного движения, коррупционных административных правонарушений, находит лазейку для уклонения от их оплаты. Это, например, дальнейшая замена одного вида административного взыскания иным, а именно общественными работами или административным арестом. Существующие санкции должны предостерегать граждан от совершения деяний, изложенных в соответствующих гипотезах и диспозициях норм КУоАП. Однако такие значительные суммы штрафов, которые в несколько раз превышают даже размеры минимальных заработных плат, не представляют для себя никакой угрозы для тех, кто управляет транспортными средствами стоимостью в десятки, а то и сотни тысяч долларов. А вот
простые рабочие и служащие вряд ли сядут за руль в нетрезвом состоянии, понимая, что им грозит. В подтверждение этих слов говорит и статистика дорожно-транспортных происшествий, причиной которых было то, что водители сели за руль в состоянии опьянения. Как правило, это владельцы «крутых» иномарок или так называемая «золотая молодежь», для которых подобные штрафы - несколько не выпитых коктейлей либо несъеденных ужинов.
Существующий КУоАП содержит положения об обстоятельствах, которые исключают административную ответственность. Лицо, действующее в состоянии крайней необходимости, необходимой обороны или которое было в состоянии невменяемости, не подлежит административной ответственности. Но, к сожалению, такое обстоятельство, как невменяемость, которое требует наличия определенных юридических и медицинских критериев, практически невозможно идентифицировать. Вместе с этим, согласно п. 2 ч. 4 ст. 6 Закона Украины «О психиатрической помощи» допускается передача сведений о состоянии психического здоровья лица и предоставления ему психиатрической помощи без согласия лица или без согласия его законного представителя для осуществления дознания, предварительного следствия или судебного разбирательства по письменному запросу лица, которое проводит дознание, следователя, прокурора и суда. Таким образом, факт невменяемости правонарушителя во время рассмотрения дела органом или уполномоченным лицом (за исключением суда) установить невозможно, поскольку указанным органам или их должностным лицам нельзя установить в первую очередь наличие медицинского критерия. При этом ст. 221 КУоАП, в которой указывается подведомственность дел об административных правонарушениях суду, не содержит указаний на то, что дела об административных правонарушениях, где имеются данные о пребывании лица на учете в психиатрическом диспансере или ином медицинском заведении, где находятся на учете лица, имеющие психические отклонения или проходящие там лечение, подведомственны судебной ветви власти.
Говоря о трансформациях, нельзя не упомянуть о сроках привлечения к административной ответственности. Части 1 и 2 ст. 38 КУоАП излагают общие правила, касающиеся сроков наложения взысканий. Так, административное взыскание может быть наложено не позже чем через два месяца со дня совершения
правонарушения, а при длящемся правонарушении - не позже чем через два месяца со дня его выявления, за исключением случаев, когда дела об административных правонарушениях в соответствии с КУоАП подведомственны суду (судье). Если дела об административных правонарушениях в соответствии с КУоАП или другими законами подведомственны суду (судье), взыскание может быть наложено не позже чем через три месяца со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - не позже чем через три месяца со дня его выявления, кроме дел об административных правонарушениях, отмеченных в ч. 3 ст. 38 КУоАП, касающихся совершения коррупционных правонарушений. А как же быть со сроками рассмотрения дел об административных правонарушениях, указанных в ст. 277 КУоАП? Таким образом, вопрос заключается в том, имеют ли право должностные лица накладывать взыскание по истечении срока, указанного в ст. 277 КУоАП, в соответствии с которой орган или должностное лицо, уполномоченное рассматривать дело об административном правонарушении, не имеет права его рассматривать, в том числе принимать какие бы то ни было процессуальные решения, в том числе и решения о наложении взыскания. Но при этом ст. 38 КУоАП позволяет налагать такое взыскание. Таким образом, указанный изъян проявляется в процессуальной сфере, связанной с применением мер административного взыскания, как результат - ставит под вопрос законность такого решения.
Непоследовательность и противоречивость законотворчества проявились и в процессуальных нормах КУоАП, которые регулируют порядок осуществления отдельных процессуальных действий и принятия решений. Действующий КУоАП никоим образом не упоминает о порядке принятия так называемых промежуточных процессуальных решений. Например, каким образом допускать адвоката к участию в процессуальных действиях. Так, протокол об административном правонарушении не содержит обязательной информации о том, желает ли лицо, в отношении которого составляют протокол, воспользоваться помощью адвоката, присутствует ли адвокат при составлении протокола или нет, необходимо ли по этому поводу выносить определение или постановление о допуске адвоката к производству по делу об административном правонарушении или каким образом фиксировать отказ лица от юридической помощи адвоката.
Например, в тех случаях, когда оказание юридической помощи прямо предусмотрено в законодательстве, а именно во время административного задержания. Также как принимается решение и чем оно фиксируется в случае необходимости привлечения переводчика, эксперта и т.д.
Создается такое впечатление, что законодатель в стремлении каким-либо образом подправить, улучшить законодательство об административных правонарушениях идет по пути «проб и ошибок», импульсивно реагируя на динамично меняющуюся социальную действительность, изобилующую все новыми вызовами, формами проявлений правонарушений. С одной стороны, похвально стремление законодателя оперативно реагировать на постоянно изменяющуюся общественно-экономическую ситуацию и вырабатывать адекватные меры противодействия правонарушениям. Вместе с тем, излишнее и частое изменение законодательства вступает в противоречие со сложившейся системностью норм законодательства об административных правонарушениях, не учитывает базовых принципов административноделиктного права, рекомендаций ученых, вредит его стабильности. Целостной стратегии развития законодательства об административных правонарушениях, адекватного современным реалиям, в современной политике, к сожалению, не просматривается, что позволяет говорить о его системном кризисе.
Также следует законодательно закрепить ответственность должностных лиц за нарушения, связанные с нарушением норм КУоАП, как материальных, так и процессуальных. При этом нарушение вторых значительно серьезнее, поскольку касается ограничений прав субъектов, принимающих участие в производстве.
Безусловно, не следует понимать данную критику исключительно в том, что необходимо принимать новые законодательные акты. Правовой общественности известны прецеденты, когда законодательные акты действуют многие столетия. Но указанные нормативные документы могут претерпевать существенные изменения. Главное, чтобы такие изменения были с точки зрения логики и техники законотворчества, комплексно охватывали указанный нормативный материал, а не представляли со-
бой оторванные друг от друга, иногда и противоречащие, политические интересы.
Кроме того, считаем, что содержание законодательства, и в первую очередь, законодательства, определяющего запретные нормы, в том числе и КУоАП, должно быть предельно доступным для восприятия простыми гражданами, не изощренными в специфике юридической профессии. Поскольку именно им и предстоит воздерживаться от исполнения подобных предписаний (что касается запретных норм), а также полного использования процессуальных возможностей для защиты собственных прав и свобод.
Подытоживая сказанное, следует заметить, что политика в административном законодательстве об административных правонарушениях требует немедленной активизации, путем усовершенствования норм законодательства об административных правонарушениях с тем, чтобы указанное законодательство соответствовало сложившимся правоотношениям, защищало наиболее важные права и свободы человека и гражданина, заботясь в то же время об общественном интересе, направленности общества в соответствии с его нуждами. Политика в сфере законодательства об административных правонарушениях должна реализоваться как поиск наиболее эффективных форм и методов правового регулирования функциональных связей в обществе, таким способом, чтобы обеспечить утверждение правовых ценностей, правовой сознательности, мотивов и социальных установок как общества в целом, так и отдельных его граждан. Не настаивая на необходимости принятия абсолютно нового кодифицированного нормативного документа об административных правонарушениях, считаем крайне важными и ар-хинеобходимыми внесения соответствующих изменений в КУоАП с тем, чтобы превратить указанный законодательный акт в такой нормативный документ, который, заботясь о социально важных институтах общества, стоя на охране прав, свобод, интересов человека и гражданина, обеспечит свободу действий человека и гарантирует защиту его прав, свобод и интересов от нарушений как со стороны отдельных субъектов, так и от необоснованного вмешательства со стороны государства, его должностных лиц.
