CC BY
302
Раздел 2. Административная деликтология
БАЙСАЛУЕВА Э.Ф., кандидат юридических наук, [email protected] Кафедра административной деятельности органов внутренних дел; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
BAISALUEVA E.F.,
Candidate of Legal Sciences,
Chair of administrative activities
of the internal affairs bodies;
Tyumen Advanced Training Institute
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Amurskaya St. 75, Tyumen,
625049, Russian Federation
ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ КАК ВИД АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ
Аннотация. Система административных наказаний имеет сложную структуру, их исполнение сопряжено с определенными трудностями. Статья посвящена особенностям и проблемам исполнения обязательных работ как одного из административных наказаний. В результате проведенного исследования автором предложены меры, направленные на совершенствование исполнения обязательных работ. В частности, обосновывается необходимость юридического оформления трудовых отношений между организацией и правонарушителем на период исполнения административного наказания в виде обязательных работ. С целью более эффективного применения профессиональных знаний и навыков правонарушителей, которым назначаются обязательные работы, предлагается предусмотреть возможность исполнения наказания по месту работы данных лиц при соблюдении определенных условий.
Ключевые слова: административное наказание; обязательные работы; общественно полезный труд; административное правонарушение; судебный пристав-исполнитель; исполнение административного наказания.
COMPULSORY LABOR AS A FORM OF ADMINISTRATIVE PUNISHMENT: SOME PROBLEMS OF CARRYING OUT
Annotation. The system of administrative penalties has a complex structure. Carrying out the administrative punishments is associated with certain difficulties. The article is devoted to the peculiarities and problems concerning the compulsory labor as one of the types of the administrative punishment. As a result of the conducted research, the author of the article proposed the measures aimed at improving some issues connected with carrying out the compulsory labor. In particular, the author substantiates the need for legal registration of labor relations between the organization and the offender for the period of carrying out the administrative punishment in the form of compulsory work. In order to use the professional knowledge and skills of offenders who were punished with compulsory labor more effectively, it is proposed to provide the possibility of carrying out the punishment at the place of employment of these persons under certain conditions.
Keywords: administrative punishment; compulsory labor; socially useful work; administrative offence; bailiff; carrying out administrative punishment.
Общественно полезный труд всегда являлся максимально результативным средством стимулирования правомерного поведения со стороны граждан. Обязательные работы как вид административного наказания позволяют достичь целей наказания, не прибегая к изоляции правонарушителя от общества, и одновременно препятствовать его противоправному об-
разу жизни в дальнейшем ввиду его занятости.
Понятие «обязательные работы» в российском праве давно известно как обозначающее один из видов уголовного наказания, правовая природа которого раскрыта в ст. 44 УК РФ. Однако в адми-нистративно-деликтное законодательство нормы об обязательных работах как виде
административного наказания были введены только в 2012 году.
В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 года, а именно в п. 6 ст. 24 «Виды административных взысканий» закреплялось взыскание, подобное обязательным работам, - исправительные работы. Исправительные работы назначались на срок до двух месяцев с отбыванием их по месту постоянной работы лица, совершившего административное правонарушение, и с удержанием до двадцати процентов его заработка в доход государства. Срок исправительных работ не мог быть менее пятнадцати дней, если иное не устанавливалось законодательными актами Союза ССР и РСФСР*.
В современном законодательстве об административных правонарушениях обязательные работы установлены в качестве основного вида административного наказания (ч. 1 ст. 3.3 КоАП РФ) и заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ.
В соответствии со ст. 32.13 КоАП РФ обязательные работы устанавливаются на срок от двадцати до двухсот часов и отбываются не более четырех часов в день. При этом максимальное время обязательных работ может быть увеличено до восьми часов в день.
Часть 3 ст. 3.13 КоАП РФ содержит ограничение по кругу лиц. В частности, этот вид наказания не применяется к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов.
Судебным приставом-исполнителем заводится учетная карточка на лицо, которому назначены обязательные работы. В карточке ведется суммарный учет отработанного правонарушителем времени и отражаются другие сведения. Рекомендуемая периодичность проведения проверок соблюдения должником условий отбывания обязательных работ - один раз в неделю**.
Е.В. Павлова и М.В. Сидорова отмечают, что с учетом содержания понятия «обязательные работы» можно выделить следующие отличительные признаки рассматриваемого вида административного наказания:
- это общественно полезные работы;
- данные работы выполняются только официально трудоустроенными гражданами в свободное время;
- данные работы выполняются безвозмездно;
- они могут назначаться только за совершение правонарушений, перечисленных в КоАП РФ [1, с. 41].
Необходимо отметить, что идентичность названий двух различных по правовой природе видов наказаний - обязательных работ как вида административного наказания и обязательных работ как вида уголовного наказания не совсем корректна. В то же время имеет место штраф как вид уголовного наказания и административный штраф как вид наказания, предусмотренный административно-де-ликтным правом. Очевидно, что идентичность названий ведет к смешению понятий и негативно влияет на эффективность этих наказаний в целом.
Указанное заставляет задуматься о необходимости корректировки названия данного вида административного наказания. В связи с этим следует поддержать позицию Е.А. Супониной, которая полагает, что словосочетание «обязательные
* Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. N 27. Ст. 909. (Утратил силу с 1 июля 2002 г.).
** О разъяснении положений законодательства и макете исполнительного производства (вместе с «Разъяснением порядка исполнения судебными приставами-исполнителями постановлений судей о назначении административного наказания в виде обязательных работ»): <письмо> ФССП России от 25 июня 2013 г. N 12/01-17171-АП. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
административные работы» максимально точно и корректно отразит правовую природу анализируемого наказания [2, с. 147].
При этом в настоящее время механизм исполнения рассматриваемого вида административного наказания не в полной мере урегулирован. В соответствии со ст. 32.13 КоАП РФ исполнение постановления судьи об обязательных работах возложено на судебных приставов-исполнителей. Обязательные работы на безвозмездной основе предусматривают очистку от объявлений фасадов зданий, уборку территории, полив клумб, обработку территории противогололедными материалами и т.п. Порядок исполнения данного вида наказания регламентирован Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»*. Органы местного самоуправления определяют перечень организаций, в которых лица с назначенным административным наказанием в виде обязательных работ отбывают данное наказание (далее - Перечень).
В целях формирования Перечня ежегодно в срок до 1 февраля текущего календарного года на официальных сайтах м ун иципа л ь н ы х образова н ий ра змещает-ся извещение о приеме от организаций заявлений для включения в Перечень. Следует заметить, что формирование данного перечня происходит сложно. Как правило, не многие организации выражают согласие даже на непродолжительное время приглашать на работу граждан, склонных к противоправным деяниям, а также недобросовестно относящихся к своим обязанностям на рабочем месте. Организации, в которых происходит исполнение постановлений о назначении обязательных работ, сталкиваются с некачественным выполнением работы лицами, которым назначено данное наказание, с их частым отсутствием на рабочем месте или уходом раньше установленного времени. Кроме того, необходимо систематическое общение с судебным приставом-исполнителем и т.п. Показательным является то, что, например,
* Об исполнительном производстве: федер. закон от 2 окт. 2007 г. N 229-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. http://www.pravo.gov.ru
в г. Тюмени в Перечень на 2020 год включено всего 7 организаций**. Недостаточное количество предприятий и организаций, в которых нарушители могли бы исполнять данный вид наказания, на наш взгляд, создает существенную проблему исполнения анализируемого наказания.
Данная проблема является наиболее острой для небольших населенных пунктов. Отсутствие или недостаточное количество рабочих мест создает условия, при которых практически невозможно исполнить решение суда.
Можно предположить, что масштабы обозначенной проблемы значительно сократятся, если руководители управы, инспекторы управления по организационной работе управы, ответственные за формирование Перечня, совместно с судебными приставами-исполнителями в рамках рабочих встреч с руководителями организаций города будут обозначать острую необходимость в обеспечении рабочими местами лиц, подвергнутых административному наказанию. В то же время уместно отметить положительные стороны использования безвозмездного труда и реальной экономии на видах работ, не требующих специальных знаний и навыков. Эффективное исполнение административного наказания в виде обязательных работ позволит повысить экономическую составляющую деятельности организаций в части снижения затрат на уборку территорий, выполнение работ по благоустройству населенных пунктов и т.д.
В качестве дополнения отметим, что Перечень следует сделать открытым. Это позволит расширить спектр видов выполняемых обязательных работ с учетом профессиональных знаний и навыков лиц, которым будет назначен данный вид административного наказания. Целесообразно предусмотреть возможность исполнения наказания по месту работы лица, в отношении которого оно назначено, даже если данная организация не подавала заявление для включения ее в Перечень.
Считаем, что последнее возможно только в случае взаимного согласия лица, подвергнутого наказанию, и руководите-
** Администрация города Тюмени: официальный портал. URL: http://www.tyumen- city.ru
ля организации, в которой оно работает. Инициатором такого разрешения вопроса об исполнении наказания должен выступить судебный пристав-исполнитель. В свою очередь, суду в момент вынесения постановления об обязательных работах следует выяснять информацию о профессиональных навыках виновных. В таком случае можно будет считать обязательные работы как вид административного наказания эффективной мерой административного принуждения.
Изучение вопроса об исполнении административного наказания об обязательных работах показало, что отношения между организацией и правонарушителем юридически не оформляются, единственным официальным документом, подтверждающим факт его работы, является постановление о возбуждении исполнительного производства. Как отмечено выше, полный учет работы осуществляет судебный пристав-исполнитель. Ему рекомендовано обязать организацию, предоставившую рабочее место для отбытия административного наказания, издать приказ о временном приеме на работу правонарушителя, которому назначили обязательные работы, а также ознакомить последнего с правилами техники безопасности и с правилами внутреннего распорядка в организации. Учет работы осуществляется посредством ведения табеля*. Однако по причине рекомендательного характера данного положения на решение обозначенной проблемы оно не влияет.
В связи с этим полагаем, что трудовые отношения между организацией и правонарушителем на период исполнения административного наказания в виде обязательных работ должны быть юридически оформлены независимо от того, сколько часов судом назначено отработать.
Кроме того, законодательно не урегулирован вопрос о медицинском страхо-
* <Письмо> ФССП России от 25 июня 2013 г. N 12/01-17171 -АП «О разъяснении положений законодательства и макете исполнительного производства» (вместе с «Разъяснением порядка исполнения судебными приставами-исполнителями постановлений судей о назначении административного наказания в виде обязательных работ»).
вании лица, подвергнутого обязательным работам, в случае получения травмы в период исполнения наказания. Здесь следует вести речь только о травме, полученной на территории организации в период выполнения обязательных работ. Считаем, что необходимо предусмотреть медицинское страхование таких лиц на период исполнения наказания в виде обязательных работ.
До настоящего времени не в полной мере разработан механизм применения обязательных работ в отношении несовершеннолетних правонарушителей. Например, в соответствии с ч. 4 ст. 2.25 КоАП РФ уклонение от отбывания обязательных работ влечет наложение административного штрафа или административный арест. Однако назначение штрафа несовершеннолетнему, не имеющему самостоятельного источника дохода, затруднительно, назначение же административного ареста невозможно в силу возраста такого правонарушителя (ст. 2.3 КоАП РФ). Соответственно, в случае уклонения несовершеннолетнего от отбывания обязательных работ рычагов воздействия на него у правоприменителя в настоящее время не существует.
Т.М. Занина предлагает обеспечить каждого несовершеннолетнего самостоятельным источником дохода, в результате этого у несовершеннолетнего правонарушителя появится возможность выбора административного наказания - административный штраф или обязательные работы. По ее мнению, «чтобы данный механизм работал на большем количестве несовершеннолетних, им всем необходимо предоставить источник дохода. В качестве проекта можно предложить валюту, которую школьники будут получать за прилежную учебу и т.д. и тратить в прикрепленном к школе магазине, ассортимент которого будет формироваться исходя из требований учащихся» [3, с. 44].
С подобным суждением сложно согласиться, так как закономерно возникает вопрос о несовершеннолетних, являющихся неуспевающими в силу отсутствия желания учиться или способностей, а также болезни. Очевидно, что такие несовершеннолетние останутся без источника дохода. А значит, идея исполнения обязательных
работ и административного штрафа в отношении несовершеннолетних правонарушителей не будет реализована.
Проблему исполнения обязательных работ несовершеннолетними, по мнению Т.М. Заниной, также поможет разрешить внесение в административное законодательство статьи, «предусматривающей ответственность родителей за то, что они не могут законным способом принудить ребенка к выполнению обязательных работ» [3, с. 45].
Однако данное предложение представляется неубедительным. Не понятно, о каких законных способах принуждения ребенка к труду идет речь. Полагаем, что в процессе воспитания в норме родители применяют методы убеждения. В случае невыполнения несовершеннолетним обязательных работ, в частности, возможно привлечь к ответственности родителей по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, поскольку анализируемый факт и есть неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями обязанностей по воспитанию несовершеннолетних. Соответственно, необходимость во введении в КоАП РФ новой статьи, предусматривающей ответственность родителей за то, что их ребенок не выполняет обязательные работы, отпадает.
Анализируя вопрос о выполнении обязательных работ несовершеннолетними, следует учитывать, что в возрасте 16-17 лет дети завершают обучение в общеобразовательных учебных заведениях. Этот период в жизни каждого подростка является сложным и ответственным, происходит выбор направлений дальнейшего развития. Принудительный труд в этот период жизни не может не сказаться негативно на успеваемости подростка в школе, на отношениях в семье и быту.
Именно по этой причине был подготовлен законопроект, предусматривающий отмену обязательных работ в отношении несовершеннолетних граждан, привлеченных к административной ответственности. Проектом Федерального закона N 664999-7 «О внесении изменений в часть 3 статьи 3.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» предлагается ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ после слов «женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет» дополнить словами
«лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет»*.
Обозначенная позиция отчасти является справедливой. В то же время исключение такого вида административного наказания, как обязательные работы в отношении несовершеннолетних, без замены на равноценную меру государственного принуждения негативно скажется на оперативной обстановке в целом. В связи с этим считаем возможным значительно сократить количество часов, назначаемых несовершеннолетним правонарушителям. Несовершеннолетний, которому назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывает его продолжительностью не более одного часа в день.
По мнению В.А. Казаковой, для отдельных граждан место обязательных работ в последующем может оказаться местом постоянной работы [4, с. 143]. Иную позицию занимает И.В. Фадеева, которая подчеркивает, что в соответствии с административным законодательством обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом общественно полезной работы в свободное именно от основной работы или обучения время. По ее словам, в данном случае законом косвенно обозначен субъект анализируемого наказания - это лицо, осуществляющее трудовую деятельность, и учащийся [5, с. 295].
Однако следует согласиться с позицией В.А. Казаковой, поскольку в административном законодательстве прямого запрета назначать обязательные работы лицам, не имеющим постоянного места работы или учебы, нет. По этой причине возможно допустить, что обязательные работы для некоторых граждан могут стать началом социальной адаптации. В качестве подтверждения данной точки зрения приведем мнение С.Е. Михайлова, который также отмечает, что обязательные работы в административном производстве назначаются гражданам незави-
* О внесении изменений в часть 3 статьи 3.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: проект Федерального закона N 664999-7 (редакция, внесенная в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, текст по состоянию на 13.03.2019). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
симо от наличия у них постоянного места работы и учебы [6, с. 70].
С учетом вышеизложенного считаем необходимым:
1) перечень организаций, в которых отбывается административное наказание в виде обязательных работ, расширить с учетом профессиональных навыков и знаний лиц, которым данное наказание назначено;
2) предусмотреть возможность исполнения наказания на предприятии, на котором подвергнутое административному наказанию лицо осуществляет трудовую деятельность на постоянной основе;
3) осуществлять юридическое оформление трудовых отношений между организацией и правонарушителем на период исполнения административного наказания в виде обязательных работ;
4) предусмотреть медицинское страхование лиц, отбывающих обязательные работы, на период исполнения наказания;
5) значительно сократить количество часов обязательных работ, назначаемых несовершеннолетним правонарушителям. При этом продолжительность обязательных работ не должна превышать одного часа в день.
Список литературы
1. Павлова Е.В., Сидорова М.В. Теоретико-правовые аспекты обязательных работ как вида административного наказания: проблемы их реализации // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2016. N 2 (37). С. 39-44.
2. Супонина Е.А. О перспективах обязательных работ как вида административного наказания в Российской Федерации // Теория науки. 2018. N 1. С. 147-152.
3. Занина Т.М. О применении обязательных работ как вида административных наказаний к несовершеннолетним правонарушителям // Уголовно-процессуальная охрана прав и законных интересов несовершеннолетних. 2016. N 1 (3). С. 43-46.
4. Казакова В.А. Обязательные работы как уголовно-правовая и административно-правовая категория // Уголовно-исполнительная политика и вопросы исполнения уголовных наказаний: сб. материалов между-нар. науч.-практ. конф.: в 2 т. Т. 1. Рязань, 2016. С. 139-144.
5. Фадеева И.В. Особенности применения административного наказания в виде обязательных работ // Административная деятельность правоохранительных органов Российской Федерации и зарубежных стран: сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. / под ред. Л.В. Павловой. Рязань, 2019. С. 294-297.
6. Михайлов С.Е. Обязательные работы - новое или хорошо забытое старое? // Вестник Марийского государственного университета. Сер.: Исторические науки. Юридические науки. 2015. Т. 1. N 2 (2). С. 69-73.
References
1. Pavlova E.V., Sidorova M.V. Theoretical and legal aspects of compulsory work as a form of administrative punishment: problems of their implementation. Bulletin of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2016, no. 2 (37), pp. 39-44. (In Russ.).
2. Suponina E.A. On the prospects of compulsory work as a form of administrative punishment in the Russian Federation. Theory of Science, 2018, no. 1, pp. 147-152. (In Russ.).
3. Zanina T.M. On the application of compulsory work as a form of administrative punishment for juvenile delinquents. Criminal Procedure Protection of the Rights and Legal Interests of Juveniles, 2016, no. 1 (3), pp. 43-46. (In Russ.).
4. Kazakova V.A. Mandatory work as a criminal law and administrative category. Criminal executive policy and issues of the execution of criminal sentences. In 2 volumes. Vol. 1. Ryazan, 2016. Pp. 139-144. (In Russ.).
5. Fadeeva I.V. Features of the application of administrative punishment in the form of compulsory work. Administrative activities of law enforcement bodies of the Russian Federation and foreign countries. Ryazan, 2019. Pp. 294-297. (In Russ.).
6. Mihaylov S.E. Mandatory work - new or well-forgotten old? Bulletin of Mari State University. Series: Historical Sciences. Jurisprudence, 2015, vol. 1, no. 2 (2), pp. 69-73. (In Russ.).
