CC BY
387
дения могут получать информацию из централизованных подсистем;
единый портал бюджетной системы Российской Федерации, содержащий информацию о финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований.
С помощью централизованной подсистемы финансового контроля обеспечивается доступ Счетной палаты РФ и иных контролирующих органов к информации, содержащейся в системе «Электронный бюджет», в целях планирования контрольных мероприятий, их проведения и мониторинга устранения выявленных нарушений.
Кроме того, подсистема предназначена для осуществления анализа федеральными органами исполнительной власти финансовой деятельности подведомственных им учреждений.
При этом в Концепции предусматривается, что для удобства пользователей на едином портале бюджетной системы Российской Федерации будет обеспечен доступ к информации, размещенной на других официальных сайтах, в том числе:
о выполнении государственными (муниципальными) учреждениями
государственных (муниципальных) заданий и об использовании закрепленного за ними имущества;
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru);
проведении конкурсов или аукционов на право заключения договоров (www.torgi.gov.ru);
государственных и муниципальных услугах (www.gosuslugi.ru) и др.
Рассмотренные возможности информационных систем, используемых в целях осуществления финансового контроля, свидетельствуют о том, что они существенным образом отличаются от ранее применяемых средств контроля. Потенциал, заключенный в автоматизации процессов сбора огромного массива финансовой информации, ее обобщения, структурирования, анализа, производимых в режиме реального времени, не только позволяет обеспечить скорейшее достижение конечного результата и эффективность контроля, но и открывает новые перспективы оптимизации данного направления управленческой деятельности и повышения качества принимаемых решений в этой сфере.
Библиографический список
Поветкина Н. А., Хазова Е. В. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. № 9.
Исполнение отдельных видов административных наказаний
СЕЛЕЗНЕВ Владимир Аркадьевич, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
Повышение эффективности исполнения судебных актов является актуальной проблемой государственного управления. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внесено большое количество изменений, тем не менее остаются вопро-
сы определенности правовых норм, согласованности в системе правового регулирования, в том числе в части исполнения административных наказаний. В статье рассмотрены отдельные вопросы, связанные с исполнением таких видов административных наказаний, как административный штраф, административное приостановление деятельности, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, обязательные работы. Внимание уделено проблемам несовершенства законодательства, регулирующего порядок исполнения судебных актов по делам об административных правонарушениях, которые могут способствовать нарушению гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Автором сформулированы предложения о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях повышения эффективности правоприменительной деятельности в сфере исполнения судебных актов.
Ключевые слова: исполнение судебных актов, исполнение административных наказаний, административный штраф, административное приостановление деятельности, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, обязательные работы, административное правонарушение, защита прав и свобод граждан, правоприменительная деятельность.
Execution of Several Administrative Punishments
V. A. SELEZNEV, candidate of economic sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
Increasing of efficacy of judicial acts proceedings is an actual problem of the governmental management. There are many changes that have been inserted in Code of the Russian Federation on Administrative Violations, nevertheless there are questions about legal norms certainty, legal regulation system conformity including the part of administrative punishment execution. Several questions concerning execution of these kinds of administrative punishments such as administrative financial penalty, administrative suspension of activities, administrative exile of foreign citizen or stateless person outside the Russian Federation, compulsory work are considered in the article. The attention is paid to problems of legislation imperfection that regulates the order of judicial acts proceedings in cases on administrative violations, which can tend to violations of warranties in governmental protection of rights, liberties and legitimate interests of people. The author has formulated the suggestions about making amendments to Code of the Russian Federation on Administrative Violations in order to increase the efficacy of law-enforcement activity in judicial acts proceedings.
Keywords: judicial acts proceedings, administrative punishment execution, administrative financial penalty, administrative suspension of activities, administrative exile of foreign citizen or stateless person outside the Russian Federation, compulsory work, administrative violations, protection of rights and liberties of people, law-enforcement activity.
DOI: 10.12737/17648
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях относится к числу наиболее динамично изменяемых законодателем нормативных актов. Тем не менее имеются требующие разрешения вопросы определенности правовых норм, согласованности в системе правового регулирования, в том числе в части исполнения административных наказаний. Наличие
проблем при назначении и исполнении административных наказаний отмечается в юридической литера-туре1. Рассмотрим вопросы реализа-
1 См., например: Брунер Р. А. Особенности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, влекущих наказание в виде административного приостановления деятельности // Современное право. 2013. №е 4; Гришаков А. Г., Фе-
ции судебных актов по делам об административных правонарушениях, в частности, связанные с исполнением таких видов административных наказаний, как административный штраф, административное приостановление деятельности, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, обязательные работы.
Наиболее распространенным видом административных наказаний является административный штраф. По делам об административных правонарушениях, рассмотренным федеральными су-
ляев Е. А. Особенности исполнения предупреждения и административного штрафа как видов наказания за административные правонарушения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 3; Губарева Т. И. Порядок назначения и исполнения обязательных работ за совершение административных правонарушений // Исполнительное право. 2014. № 2; Князева И. Н. О некоторых проблемах назначения административных наказаний // Правопорядок: история, теория, практика. 2014. № 1; Пехтерев А. Ф. Некоторые вопросы применения административно-нака-зательных мер // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. Ч. 2. М., 2005; Соловьева А. К., Стуканов А. П. Административное наказание в виде дисквалификации: проблемы применения // Законность. 2012. № 7; Якунин Д. В. Современное состояние и тенденции развития механизмов установления и применения административных штрафов // Мировой судья. 2014. № 8; Бородина А. А. Применение наказания в виде обязательных работ в российском праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Брунер Р. А. Административное приостановление деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Бут-ков А. В. Проблемы применения органами внутренних дел административных наказаний: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Го-робцова С. Е. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.
дами общей юрисдикции и мировыми судьями Российской Федерации в 2014 г., административному наказанию в виде штрафа подвергнуто 3 955 888 лиц (в 2013 г. — 3 048 792 лица, в 2012 г. — 2 579 597 лиц)2. В 2014 г. суммы административных штрафов по вынесенным судами общей юрисдикции постановлениям, вступившим в законную силу, составили 72 648 122 488 руб. (в 2013 г. — 93 920 302 141 руб., в 2012 г. — 42 778 040 312 руб.), из них суммы штрафов, взысканные принудительно и уплаченные добровольно, составили 9 267 295 043 руб. (в 2013 г. — 3 829 993 124 руб., в 2012 г. — 2 389 383 744 руб.)3, что составляет всего лишь 12,7% (в 2013 г. — 4%, в 2012 г. — 5,6%). Приведенные статистические данные подтверждают актуальность проблемы взыскания административных штрафов.
Неуплата административного штрафа в добровольном порядке лицами, привлеченными к административной ответственности, как массовое явление, низкая эффективность исполнения указанного административного наказания в принудительном порядке дискредитируют принцип неотвратимости наказания. В таких условиях дальнейшее усиление административной ответственности может негативно повлиять на обеспечение функции пре-вентивности административного наказания. А. С. Дугенец отмечает, что «рост размеров налагаемых административных штрафов в конечном итоге, достигнув ничем не объяснимых величин, терпит фиаско в виде законодательного ограничения... подобные случаи в нашей стране с
2 См.: Отчеты о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2012, 2013, 2014 годы (Форма № 1-АП). URL: http://www. cdep.ru.
3 См.: Отчеты о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2012, 2013, 2014 годы (Форма №1-АП).
недопустимой периодичностью повторялись, например, в 1928, 1949 и 1961 гг.»4.
В целях совершенствования общих правил назначения административного наказания в ст. 4.1 КоАП РФ в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ5 внесены изменения, предусматривающие право судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, при наличии исключительных обстоятельств назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи разд. II названного Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для граждан составляет не менее 10 тыс. руб., для должностных лиц — не менее 50 тыс. руб., для юридических лиц — не менее 100 тыс. руб.6
Актуальным является вопрос увеличения установленного ст. 31.5 КоАП РФ периода рассрочки уплаты административного штрафа с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности. В соответствии с ч. 5 ст. 5.4 проектируемой Общей части КоАП РФ7 с учетом характера
4 См.: Дугенец А. С. Система административных наказаний в российском праве // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 293.
5 См. постановление КС РФ от 25 февраля 2014 г. № 4-П.
6 Указанные правила назначения административного наказания в виде административного штрафа содержатся в ч. 2.2 и 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ, введенных Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 515-ФЗ.
7 См. проект федерального закона
№ 703192-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше-
противоправного действия (бездействия), имущественного положения физического лица, привлекаемого к административной ответственности, и его семьи, наличия у физического лица, привлекаемого к административной ответственности, заработной платы или иного дохода, имущественного и финансового положения юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, административный штраф может быть назначен с рассрочкой выплаты определенными частями на срок до трех лет либо с отсрочкой выплаты единовременно на срок до одного года.
В КоАП РФ необходимо предусмотреть эффективный механизм добровольной уплаты административных штрафов. Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. № 437-ФЗ ст. 32.2 КоАП РФ дополнена ч. 13, в соответствии с которой при уплате административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного гл. 12 названного Кодекса, за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 11 ст. 12.1, ст. 12.8, ч. 6 и 7 ст. 12.9, ч. 3 ст. 12.12, ч. 5 ст. 12.15, ч. 31 ст. 12.16, ст. 12.24, 12.26, ч. 3 ст. 12.27 КоАП РФ, не позднее 20 дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа он может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа. В случае если исполнение постановления о назначении административного штрафа было отсрочено либо рассрочено судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, административный штраф уплачивается в полном размере.
При этом установление правила о возможности уплаты администра-
ниях (Общая часть)», внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
тивного штрафа в размере половины суммы наложенного административного штрафа по отдельным правонарушениям не в полной мере соответствует принципу единства правил назначения административных наказаний, в связи с чем указанное правило следует распространить на все составы административных правонарушений.
Административное приостановление деятельности может применяться только в качестве основного административного наказания. В статье 32.12 КоАП РФ установлен порядок приостановления деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Если первоначально при введении в 2005 г. указанного вида наказания в КоАП РФ его назначение предусматривало лишь 35 статей, то в действующей редакции Кодекса количество статей, которые предусматривают его назначение, увеличилось более чем в два раза и составило 73 статьи. В 2014 г. судами общей юрисдикции назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности 27 315 лицам (в 2013 г. — 30 097 лицам, в 2012 г. — 27 902 лицам)8.
Правоприменительная практика выявила ряд проблемных вопросов, рассматриваемых в юридической литературе. Так, Л. Ю. Зуева отмечает недостатки контроля судов за исполнением вынесенных ими постановлений об административном приостановлении деятельности (за-
8 См.: Отчеты о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2012, 2013, 2014 годы (Форма № 1-АП).
просы-напоминания о результатах исполнения не направляются или направляются спустя значительное время после истечения срока административного приостановления деятельности; не выясняется, какие конкретно приняты меры по исполнению постановлений; не производится сверка исполнения судебных постановлений), сложности реального немедленного исполнения судебного акта, несовершенство регламентации рассмотрения ходатайства о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности в части процессуальных сроков9.
На практике могут возникать вопросы, в каком объеме осуществлять принятие мер, связанных с исполнением административного приостановления деятельности, в том числе в случае наличия у юридического лица нескольких объектов, на которых осуществляется деятельность. Судебный пристав-исполнитель не вправе самостоятельно определять мероприятия, необходимые для обеспечения исполнения постановления суда о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ «в постановлении по делу судья обязан решить вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения его исполнения, которые в зависимости от обстоятельств каждого дела могут заключаться во временном прекращении эксплуатации тех агрегатов, объектов, зданий или сооружений, принадлежащих индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, либо во временном прекращении осуществления индиви-
9 См.: Зуева Л. Ю. Проблемы исчисления и соблюдения сроков исполнения отдельных видов административных наказаний // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 36—38.
дуальным предпринимателем или юридическим лицом, его филиалами, представительствами, структурными подразделениями, производственными участками тех видов деятельности (работ), оказания услуг, от которых исходит угроза причинения вреда охраняемым общественным отношениям (абзац второй ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ). Вместе с тем в постановлении не должны указываться конкретные меры, направленные на исполнение названных в нем мероприятий (например, наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, отселение граждан из жилых зданий либо их перевод в другие стационарные лечебные, социальные учреждения в случае запрета эксплуатации зданий), поскольку в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 32.12 КоАП РФ и ч. 2 ст. 109 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" меры по обеспечению исполнения указанных в постановлении мероприятий применяются судебными приставами-исполнителями и выбираются ими самостоятельно»10.
Законодательно не урегулирован вопрос о необходимости снятия временного запрета, назначенного должностным лицом. В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления должностное
10 Постановление Пленума ВС РФ от
24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
лицо вправе в пределах своих полномочий применять временный запрет деятельности. Часть 1 ст. 27.16 КоАП РФ предусматривает кратковременное установление временного запрета на срок до рассмотрения дела судом или уполномоченными должностными лицами. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 27.17 КоАП РФ срок временного запрета деятельности исчисляется с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. В соответствии с ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное приостановление деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Таким образом, в ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ следует предусмотреть снятие временного запрета, назначенного должностным лицом.
В соответствии со ст. 32.9 КоАП РФ постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства исполняется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц — при назначении судьей иностранному гражданину или лицу без граждан-
ства административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации. Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 410-ФЗ гл. 13 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) дополнена ст. 1091 «Исполнение содержащегося в исполнительном документе требования об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства».
Число лиц, которым назначено административное выдворение за пределы Российской Федерации, увеличивается (в 2014 г. — 904 лица (как единственная мера наказания) и 197 467 лиц (в качестве дополнительного наказания); в 2013 г. — 782 лица и 136 315 лиц соответственно; в 2012 г. — 345 лиц и 44 882 лица соответственно)11.
При исполнении административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства имеется ряд проблем, связанных с несовершенством норм КоАП РФ и Закона об исполнительном производстве в части отсутствия регламентации процессуальных сроков. Часть 5 ст. 3.10 и ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ не определяют, на какой срок выдворяемое лицо может быть помещено в специальное учреждение и может ли указанный срок быть продлен. Помещение в специальные учреждения выдворяемых лиц является бессрочной мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1
11 См.: Отчеты о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2012, 2013, 2014 годы (Форма № 1-АП).
ст. 27.19 КоАП РФ применение указанной меры продолжается до принудительного выдворения за пределы Российской Федерации. Данное правило противоречит положениям ст. 22 Конституции РФ, допускающим арест, заключение под стражу и содержание под стражей только по судебному решению и ограничивающим срок досудебного задержания лица 48 часами. Необходимо установить срок содержания лиц, привлеченных к административной ответственности, в специальных учреждениях до исполнения административного выдворения. В отсутствие законодательной регламентации выдворяемые лица фактически лишаются свободы на неопределенное время.
О. В. Панкова отмечает, что «организационные, финансовые и материально-технические условия, необходимые для применения данной меры во всех случаях, когда это действительно необходимо, до сих пор не созданы, так как имеющиеся в регионах специальные учреждения для содержания иностранных граждан рассчитаны на небольшое количество мест, а вопрос создания дополнительных учреждений до сих пор остается открытым. В связи с этим вопрос о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение на основании ст. 27.19 КоАП РФ судьи вынуждены решать, ориентируясь прежде всего на наличие или отсутствие объективных возможностей для последующего исполнения вынесенного постановления в этой части»12.
Отсутствует законодательная регламентация процессуальных сроков при исполнении указанного вида административного наказания. Часть 3 ст. 1091 Закона об исполнительном производстве предусматривает, что постановление судьи о принудитель-
12 См.: Панкова О. В. Административное выдворение в системе мер государственного принуждения: проблемы правоприменения. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2013.
ном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства передается судебному приставу-исполнителю одновременно с имеющимися документами для принудительного выдворения за пределы Российской Федерации таких лиц. Другие необходимые документы запрашиваются судебным приставом-исполнителем после возбуждения исполнительного производства у федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. При этом не установлен срок представления таких документов по запросу судебного пристава-исполнителя. От этого зависит осуществление дальнейших исполнительных действий. Частью 4 указанной статьи предусмотрено, что судебный пристав-исполнитель не позднее дня, следующего за днем поступления к нему документов, предусмотренных ч. 3 рассматриваемой статьи, выносит постановление о препровождении иностранного гражданина или лица без гражданства до пункта пропуска через Государственную границу РФ. Часть 5 статьи не предусматривает срока, в течение которого постановление судебного пристава-исполнителя о препровождении иностранного гражданина или лица без гражданства до пункта пропуска через Государственную границу РФ утверждается старшим судебным приставом или его заместителем, а также срока, в течение которого указанное постановление передается (направляется) для исполнения судебному приставу по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
В части 6 ст. 1091 не определен срок, в течение которого судебным приставом по обеспечению установленного порядка деятельности судов должно быть исполнено постановление судебного пристава-исполнителя, предусмотренное ч. 5 данной статьи. Таким образом, период, в течение которого производится препровождение
иностранного гражданина или лица без гражданства до пункта пропуска через Государственную границу РФ и официальная передача указанных лиц пограничным органам с составлением двустороннего акта, не определен. Несовершенство установленного в Законе об исполнительном производстве порядка исполнения указанного административного наказания является причиной нарушения прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"» в КоАП РФ введено административное наказание в виде обязательных работ. Данная мера административного наказания применяется по ограниченному количеству предусмотренных КоАП РФ составов административных правонарушений, к которым в том числе относятся: нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях (ч. 2 ст. 5.26), управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (ч. 2 ст. 12.7), несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре (ч. 3 ст. 19.24), нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ч. 1—6, 61, 8 ст. 20.2), организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (ч. 1—4 ст. 20.2.2), блокирование транспортных коммуникаций (ст. 20.18), уклонение от исполнения административного наказания (ч. 1—2 ст. 20.25), нарушение правил поведения зрителей при
проведении официальных спортивных соревнований (ст. 20.31).
По данным судебной статистики, в 2013 г. судами общей юрисдикции назначено наказание в виде обязательных работ 17 329 лицам, в том числе: 1222 лицам за управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (ч. 2 ст. 12.7), 51 лицу за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2), 17 лицам за блокирование транспортных коммуникаций (ст. 20.18), 16 033 лицам за неуплату административного штрафа (ч. 1 ст. 20.25), 6 лицам за самовольное оставление места отбывания административного ареста (ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ)13.
В 2014 г. количество лиц, которым судами общей юрисдикции назначено наказание в виде обязательных работ, увеличилось более чем в шесть раз и составило 112 159 лиц. При этом указанное административное наказание назначалось в том числе: 9745 лицам за управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (ч. 2 ст. 12.7), 24 лицам за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2), 6 лицам за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекшее нарушение общественного порядка (ст. 20.2.2), 1 лицу за блокирование транспортных коммуникаций (ст. 20.18), 12 лицам за появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21), 102 326 лицам за неуплату административного штрафа (ч. 1 ст. 20.25), 45 лицам за самовольное оставление места отбыва-
13 См.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2013 год (Форма №1-АП).
ния административного ареста (ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ)14. Анализ приведенных статистических данных показывает, что указанное административное наказание стало значительно чаще назначаться за неуплату административного штрафа.
Имеются проблемы, связанные с назначением и исполнением данного вида административных наказаний. Так, С. Е. Чаннов обосновывает «отказ от безальтернативной принудительности обязательных работ»15, выделяет проблемы назначения и исполнения административного наказания в виде обязательных работ16, в частности несогласованность ч. 7 ст. 32.13 и ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ. В соответствии с ч. 7 ст. 32.13 лицо, которому назначено административное наказание в виде обязательных работ, вправе обратиться в суд с ходатайством об освобождении от дальнейшего отбывания обязательных работ в случаях признания его инвалидом I или II группы, наступления беременности либо тяжелой болезни, препятствующей отбыванию обязательных работ. Об удовлетворении данного ходатайства судья выносит постановление о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания в виде обязательных работ. Вместе с тем ч. 3 ст. 3.13 предусматривает более широкий перечень лиц, которым не может быть назначено подобное наказание.
Определенные проблемы исполнения могут возникнуть при назначении обязательных работ без учета занятости и специфики труда совместителей, учащихся, государствен-
14 См.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2014 год (Форма № 1-АП).
15 См.: Чаннов С. Е. Обязательные работы или принудительный труд // эж-Юрист. 2012. № 29.
16 См.: Чаннов С. Е. Применение административного наказания в виде обязательных работ: возможные проблемы // Административное право и процесс. 2013. № 10.
ных гражданских и муниципальных служащих, для которых установлен ненормированный служебный день. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в ст. 32.13 КоАП РФ, предусматривающих отбывание обязательных работ по месту постоянной работы с удержанием суммы из заработной платы лица, привлеченного к административной ответственности.
Лицо, заболевшее тяжелой болезнью, препятствующей отбыванию обязательных работ, вправе в соответствии с ч. 7 ст. 32.13 КоАП РФ ходатайствовать об освобождении от дальнейшего отбывания обязательных работ. При этом неопределенной является формулировка «тяжелая болезнь, препятствующая отбыванию обязательных работ». Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2004 г. № 54 «О медицинском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью» утвержден перечень заболеваний, препятствующих отбыванию наказания.
Полагаем, что необходимо, во-первых, предусмотреть возможность руководствоваться указанным перечнем при исполнении административного наказания в виде обязательных работ либо установить постановлением Правительства РФ отдельный перечень заболеваний, препятствующих отбыванию административного наказания в виде обязательных работ. Дополнить ст. 3.13 КоАП РФ частью 4 следующего содержания: «Перечень заболеваний, препятствующих отбыванию административного наказания в виде обязательных работ, устанавливается постановлением Правительства Российской Федерации». Во-вторых, дополнить ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ словами: «Административное наказание в виде обязательных работ не применяется к лицу, имеющему тяжелую болезнь». В-третьих, предусмотреть возможность приостановления исполнения административного на-
казания в виде обязательных работ в случае наличия у лица, привлеченного к ответственности, заболеваний, не относящихся к тяжелым, но которые препятствуют трудовой деятельности, в том числе связанной с серьезной физической активностью (грипп, ОРВИ, бронхит и т. п.), дополнить ч. 7 ст. 32.13 КоАП РФ фразой, «лицо, которому назначено административное наказание в виде обязательных работ, при наличии у него заболевания, препятствующего трудовой деятельности, вправе обратиться в суд с ходатайством о приостановлении исполнения постановления о назначении административного наказания в виде обязательных работ. Об удовлетворении данного ходатайства судья выносит постановление о приостановлении исполнения постановления о назначении административного наказания в виде обязательных работ».
Как отмечает В. П. Кудрявцева, не урегулирован вопрос об охране труда лиц, привлекаемых к обязательным работам, имеют место несовершенство норм об административной ответственности за уклонение от отбывания административного наказания в виде обязательных работ, неопределенность содержащейся в ч. 2 ст. 32.13 КоАП РФ формулировки «специальные навыки и познания» указанных лиц, применяемой при определении видов обязательных работ17.
В соответствии с ч. 2 ст. 32.13 КоАП РФ виды обязательных работ и перечень организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы, определяются органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на
17 См.: Кудрявцева В. П. Что такое «обязательные работы» в административном праве и как может быть организовано их исполнение? // Исполнительное право. 2012. № 4. С. 16.
осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов. Виды обязательных работ, для выполнения которых требуются специальные навыки или познания, не могут определяться в отношении лиц, не обладающих такими навыками или познаниями.
Виды обязательных работ и требования к организациям целесообразно устанавливать постановлением Министерства труда и социальной защиты РФ. В связи с этим предлагается ч. 2 ст. 32.13 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«2. Виды обязательных работ, требования к их выполнению утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда, условий и охраны труда.
Перечень организаций для отбывания обязательных работ определяется органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.
При исполнении административного наказания в виде обязательных работ не допускается указание вида обязательных работ, для выполнения которых требуются специальные навыки или познания, в отношении лиц, не обладающих такими навыками или познаниями».
Также предлагается внести корреспондирующие изменения в ст. 1092 Закона об исполнительном производстве.
Представляется неопределенной формулировка ч. 10 ст. 32.13 КоАП РФ: «...При наличии уважительных причин судебный пристав-исполнитель вправе разрешить лицу, которому назначено административное наказание в виде обяза-
тельных работ, отработать в течение недели меньшее количество часов». В связи с этим возникает вопрос: какие причины считать уважительными? В данном случае имеет место использование законодателем оценочного понятия, которое может оказаться недоступным для восприятия и уяснения субъектами административных правоотношений. Кроме того, в Законе об исполнительном производстве не определено, каким процессуальным документом оформляется соответствующее разрешение судебного пристава-исполнителя.
Лицо, которому назначено административное наказание в виде обязательных работ, вправе обратиться в суд с ходатайством об освобождении от дальнейшего отбывания обязательных работ в случае признания его инвалидом I или II группы, наступления беременности либо тяжелой болезни, препятствующей отбыванию обязательных работ. Об удовлетворении данного ходатайства судья выносит постановление о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания в виде обязательных работ. КоАП РФ не предусматривает случаев невыхода лицом на обязательные работы при наличии уважительных причин. Исполнение постановления о назначении обязательных работ в этой ситуации должно быть приостановлено судом по ходатайству лица, которому назначено административное наказание. Целесообразно ст. 32.13 КоАП РФ дополнить ч. 13 следующего содержания:
«13. Лицо, которому назначено административное наказание в виде обязательных работ, вправе обратиться в суд с ходатайством о приостановлении исполнения постановления о назначении административного наказания в виде обязательных работ в случае возникновения обстоятельств, вследствие которых исполнение указанного постановления невозможно в установленные сроки. К ходатайству прилагаются подтверждающие документы.
Ходатайство подлежит немедленному рассмотрению. Об удовлетворении или отказе в удовлетворении данного ходатайства судья выносит определение. Определение судьи о приостановлении исполнения указанного постановления немедленно направляется судебному приставу-исполнителю.
После устранения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления исполнения указанного постановления, исполнение возобновляется по заявлению лица, которому назначено административ-
ное наказание в виде обязательных работ, или по инициативе судебного пристава-исполнителя».
Рассмотренные проблемные вопросы обусловливают необходимость дальнейшего совершенствования норм, устанавливающих порядок исполнения административных наказаний. При этом особое внимание следует уделить тем нормам, которые не содержат ясного и непротиворечивого определения содержащихся в них понятий и тем самым создают предпосылки для их неоднозначного толкования и произвольного применения.
Библиографический список
Бородина А. А. Применение наказания в виде обязательных работ в российском праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
Брунер Р. А. Административное приостановление деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
Брунер Р. А. Особенности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, влекущих наказание в виде административного приостановления деятельности // Современное право. 2013. № 4.
Бутков А. В. Проблемы применения органами внутренних дел административных наказаний: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Горобцова С. Е. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.
Гришаков А. Г., Феляев Е. А. Особенности исполнения предупреждения и административного штрафа как видов наказания за административные правонарушения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 3.
Губарева Т. И. Порядок назначения и исполнения обязательных работ за совершение административных правонарушений // Исполнительное право. 2014. № 2.
Дугенец А. С. Система административных наказаний в российском праве // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004.
Зуева Л. Ю. Проблемы исчисления и соблюдения сроков исполнения отдельных видов административных наказаний // Административное право и процесс. 2013. № 2.
Князева И. Н. О некоторых проблемах назначения административных наказаний // Правопорядок: история, теория, практика. 2014. № 1.
Кудрявцева В. П. Что такое «обязательные работы» в административном праве и как может быть организовано их исполнение? // Исполнительное право. 2012. № 4.
Панкова О. В. Административное выдворение в системе мер государственного принуждения: проблемы правоприменения. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2013.
Пехтерев А. Ф. Некоторые вопросы применения административно-наказательных мер // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. Ч. 2. М., 2005.
Соловьева А. К., Стуканов А. П. Административное наказание в виде дисквалификации: проблемы применения // Законность. 2012. № 7.
Чаннов С. Е. Обязательные работы или принудительный труд // эж-Юрист. 2012. № 29.
Чаннов С. Е. Применение административного наказания в виде обязательных работ: возможные проблемы // Административное право и процесс. 2013. № 10.
Якунин Д. В. Современное состояние и тенденции развития механизмов установления и применения административных штрафов // Мировой судья. 2014. № 8.
