CC BY
64А. Р. Гладков
ОБЩИЕ И СПЕЦИФИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
На основе анализа процесса администрирования в сфере государственных финансов определены особенности администрирования таможенных платежей. Представлено подробное описание основных понятий и механизма данной деятельности. По итогам исследования предложены возможные направления использования полученных результатов в теории и практике администрирования доходов бюджета.
Ключевые слова: государственное администрирование; администратор доходов; таможенное дело; таможенные платежи; система управления; бюджетные полномочия.
На протяжении многих лет администрирование таможенных платежей играет важную роль в формировании доходов федерального бюджета. Однако до сих пор у этой деятельности нет точного определения. Для восполнения данного пробела рассмотрим ряд логически взаимосвязанных понятий: государственное администрирование, администрирование доходов бюджета, администрирование таможенных платежей и таможенное администрирование.
Большинство современных исследователей государственного управления выделяют в нем два относительно самостоятельных функциональных блока -государственную политику (государственно-политическое управление) и государственное администрирование (государственно-административное управление) [1]. Государственная политика описывается ими как целенаправленная деятельность органов государственной власти по достижению общезначимых целей и решению наиболее важных проблем в отдельных сферах или обществе в целом, а государственно-административное управление - как практическая деятельность государственных органов и их должностных лиц по обеспечению государственной политики посредством реализации своих полномочий в определенной сфере [1; 2]. Государственная политика имеет ярко выраженную стратегическую направленность, в то время как администрирование обеспечивает достижение политических целей на тактическом уровне государственного управления.
Постепенно термин «администрирование» и производные от него термины стали активно использоваться в сфере государственных финансов. В частности, в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) закреплены определения терминов «администратор» и «главный администратор доходов бюджета» [3]. Анализ содержания понятий, номинируемых этими терминами, показал, что второе понятие шире первого, поскольку наряду с реализацией бюджетных полномочий по администрированию доходов бюджета главный администратор занимается координацией деятельности подведомственных администраторов. Исходя из содержания данных понятий и понятия «государственно-административное управление», администрирование доходов бюджета можно представить как практическую деятельность главных администраторов и администраторов доходов бюджета по обеспечению бюджетной политики посредством реализации своих бюджетных полномочий в сфере государственных финансов.
В связи с тем, что на бюджет возложена основная роль в финансировании деятельности государства, задача его формирования становится одним из наиболее важных направлений бюджетной политики. В настоящее время консолидированный бюджет РФ формируется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. При этом таможенные доходы в целом и таможенные платежи в частности являются определенными разновидностями доходов федерального бюджета. Все это позволяет сделать вывод, что администрирование таможенных платежей представляет собой практическую деятельность таможенных органов по обеспечению поступления таможенных платежей в федеральный бюджет РФ посредством реализации бюджетных полномочий главного администратора и (или) администратора доходов федерального бюджета.
Проявление общих признаков государственного администрирования в условиях деятельности таможенных органов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) отражает понятие «таможенное администрирование», под которым понимается практическая деятельность наднациональных и государственных, в том числе таможенных, органов ЕАЭС по обеспечению таможенной политики посредством реализации своих полномочий в сфере таможенного дела. По нашему мнению, таможенное дело можно представить как совокупность общественных отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств международной перевозки через таможенную границу ЕАЭС, а момент пересечения таможенной границы - как момент возникновения обязанности по уплате таможенных платежей. Тем самым таможенное администрирование выступает в качестве объективной предпосылки появления администрирования таможенных платежей. Вместе с тем соотношение этих понятий нельзя описать как часть и целое, поскольку первое понятие может быть включено во второе лишь в той части, которая касается исполнения обязанности по уплате таможенных платежей как условия выпуска товара при таможенном оформлении. Однако администрирование таможенных платежей имеет место до и после отношений таможенных органов с плательщиками, т. е. не только на этапе исполнения федерального бюджета.
Все рассмотренные выше понятия особенно важны с точки зрения практики работы таможенных органов, поскольку позволяют перейти к подробному описанию механизма администрирования таможенных платежей. На наш взгляд, действие такого механизма основано на функционировании определенной системы управления, т. е. на прямом воздействии управляющего субъекта на управляемый объект и движении информации по каналу обратной связи (рис. 1).
В данном случае управляющими субъектами выступают ФТС России как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и подчиненные ему таможенные органы. При этом ФТС России имеет статус главного администратора доходов федерального бюджета и осуществляет свои бюджетные полномочия через Главное управление федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования (ГУФТДиТР), в то время как подчиненные таможенные органы (региональные таможенные управления (РТУ), таможни непосредственного подчинения (ТНП), таможни и таможенные посты) обладают статусом администраторов доходов федерального бюджета и реализуют свои бюджетные полномочия через отделы таможенных платежей [4; 5]. По статусу данным управляющим субъектам соответствуют две категории управляемых объектов:
- отделы таможенных платежей и подчиненные таможенные органы в целом;
оо о
Рис. 1. Администрирование таможенных платежей как процесс функционирования системы управления
- плательщики таможенных платежей: декларант и иные лица, осуществляющие деятельность в сфере таможенного дела (таможенные представители, таможенные перевозчики, владельцы склада временного хранения, владельцы таможенного склада, владельцы магазина беспошлинной торговли и уполномоченные экономические операторы).
Воздействие управляющего субъекта на управляемый объект характеризуется целью и результатом управления. Обобщение положений бюджетного законодательства РФ и базовых документов в сфере таможенного дела позволяет сделать вывод, что цель и результат администрирования таможенных платежей определяются правительством и парламентом в ходе разработки и принятия федерального бюджета и могут быть сформулированы как полное и фактическое выполнение планового задания, устанавливаемого федеральным законом о федеральном бюджете [3; 6-8].
Движение от цели к результату управления посредством управляющего воздействия описывается совокупностью следующих процессов: решение задач управления, выполнение функций управления, реализация управленческих полномочий, принятие управленческих решений и осуществление практических действий. Следствием общенациональной значимости вопросов формирования государственного бюджета является строгая правовая регламентация деятельности по администрированию таможенных платежей. В первую очередь, она проявляется в подробном описании задач ГУФТДиТР и отделов таможенных платежей [4; 5]. Тем не менее, по отношению к цели администрирования таможенных платежей многообразие этих задач можно объединить в следующие группы:
- установление ФТС России для подчиненных таможенных органов контрольных показателей формирования доходов федерального бюджета (контрольные показатели) на плановый период;
- обеспечение ФТС России и подчиненными таможенными органами выполнения контрольных показателей в текущий период;
- проведение ФТС России и подчиненными таможенными органами анализа выполнения контрольных показателей за отчетный период.
Анализ положения о ГУФТДиТР и типовых положений об отделах таможенных платежей позволил выделить основные виды деятельности по решению указанных задач и соответствующие им функции управления [4; 5]:
1) формирование ФТС России плановых заданий по перечислению таможенных платежей для подчиненных таможенных органов на основе прогнозирования величины их поступления в федеральный бюджет в плановый период;
2) контроль ФТС России и подчиненных таможенных органов за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты таможенных платежей;
3) применение ФТС России и подчиненными таможенными органами мер принудительного взыскания таможенных платежей;
4) принятие ФТС России и подчиненными таможенными органами решения о возврате (зачете) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм таможенных платежей;
5) учет таможенных платежей, в том числе задолженности по их уплате, ФТС России и подчиненными таможенными органами;
6) представление ФТС России и подчиненными таможенными органами отчетности о выполнении контрольных показателей;
7) проведение ФТС России совместно с подчиненными таможенными органами анализа величины поступления таможенных платежей в федеральный бюджет за отчетный период.
В зависимости от статуса управляющих субъектов выполнение описанных функций обеспечивается ими посредством осуществления бюджетных полномочий главных администраторов и (или) администраторов доходов федерального бюджета. Результаты исследования этих полномочий позволяют представить процесс их реализации ФТС России и подчиненными таможенными органами в форме непрерывного цикла, интегрированного в бюджетный процесс РФ (рис. 2). Согласно предложенной схеме на начальной стадии бюджетного процесса ФТС России как главный администратор формирует перечень подведомственных администраторов и представляет в Министерство финансов РФ и (или) Федеральное казначейство РФ (на рис. 2 обозначены как МФ и ФК соответственно) прогноз поступления доходов и сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта федерального бюджета [9]. Хотя формально на данном этапе у администратора отсутствуют бюджетные полномочия, в соответствии с типовым положением об отделе таможенных платежей данное подразделение на уровне РТУ осуществляет прогнозирование поступления в федеральный бюджет таможенных пошлин, налогов и иных платежей [5; 9].
На стадии исполнения бюджета ФТС России представляет в Министерство финансов РФ и (или) Федеральное казначейство аналитические материалы по исполнению федерального бюджета в части доходов и сведения, необходимые для ведения кассового плана. В соответствии с представленной схемой именно на данном этапе происходит взаимодействие между таможенными органами и плательщиками таможенных платежей [9]. Ввиду принципиального различия между фактическими действиями по исполнению бюджета и процессами их учета в отдельный блок выделены бюджетные полномочия по ведению бюджетного учета (см. рис. 2).
В завершение процесса администрирования на стадии подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета ФТС России на основе собственной и представленной подчиненными таможенными органами бюджетной отчетности представляет отчетные документы в Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство и Счетную палату (на рис. 2 обозначена как СП). Движение этой информации по внутренним и внешним каналам формирует в рассматриваемой системе управления обратные связи и позволяет судить о состоянии объекта управления до и после управляющего воздействия. Тем самым оно завершает предыдущее управляющее воздействие и является исходным пунктом следующего. Многократное повторение всей совокупности процессов управляющего воздействия описывает функционирование рассматриваемой системы управления, а через нее - механизм администрирования таможенных платежей.
Таким образом, по результатам проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Администрирование таможенных платежей имеет общие и специфические черты, проявляющиеся в механизме осуществления данной деятельности. Общие черты характеризуют администрирование таможенных платежей как один из видов практической деятельности государственных органов по обеспечению государственной политики. Специфические черты данной деятельности определяются ее ролью и местом в сферах государственных финансов и таможенного
1 ноября отчетного финансового года - 1 декабря текущего
финансового года Составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета
1 января -31 декабря очередного финансового года Исполнение бюджета
1 января -31 декабря очередного финансового года
Исполнение бюджета в части ведения бюджетного учета
1 апреля - 1 октября года, следующего за очередньш финансовым годом Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета
БЮДЖЕТНЫЕ ПОЛНОМС ЧИЯ ФТС РОССИИ КАК ГЛАВНОГ О АДМИНИСТРАТОРА ДОХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
1. Формирование перечня администраторов доходов федерального бюджета.
2. Представление в МФ и (или) ФК прогноза поступления доходов и сведений, необходи мых для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта федерального бюджета
1. Представление в МФ и (или) ФК аналитических материалов по исполнению бюджета в части доходов и сведений, необходимых для ведения кассового плана.
2. Осуществление полномочий администратора доходов федерального бюджета
Осуществление полномочий администратора доходов федерального бюджета в части ведения бюджетного учета
1. Представление в МФ и (или) ФК бюджетной отчетности главного администратора доходов федерального' бюджета.
2. Представление отчетности в СП.
3. Осуществление полномочий администратора доходов федерального бюджета
БЮДЖЕТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПОДЧИНЕННЫХ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ КАК АДМИНИСТРАТОРОВ ДОХОДОВ
ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Соответствующие бюджетные полномочия не закреплены нормативными правовыми актами
-Л -V
1. Начисление и контроль правильности исчисления, полноты и своевременности осуществления платежей.
2. Принудительное взыскание платежей и задолженности.
3. Принятие решений о возврате (зачете, уточнении) платежей, а также процентов за несвоевременный возврат.
4. Принятие решений о зачете (уточнении) платежей.
5. Доведение до плательщиков информации, необходимой при перечислении средств
—\ —|/
1. Учет администрируемых платежей.
2. Заполнение и отражение в бюджетном учете первичных документов по администрируемым платежам.
3. Уточнение невыясненных поступлений, зачисленных в федеральный бюджет.
4. Осуществление сверки данных бюджетного учета администрируемых платежей с отчетными данными ФК и принятие мер по устранению расхождений в случае их выявления
—\ —/
Представление бюджетной отчетности и иной информации по администрируемым платежам в ФТС России
оо со
Рис. 2. Бюджетные полномочия таможенных органов по администрированию таможенных платежей
дела. Исследование направлений бюджетной политики и особенностей бюджетной системы РФ позволяет сделать вывод, что администрирование таможенных платежей имеет все ключевые признаки администрирования доходов бюджета. В то же время таможенное администрирование, будучи объективной предпосылкой возникновения администрирования таможенных платежей, не охватывает всех его содержательных аспектов. Следовательно, администрирование таможенных платежей правильнее описывать как один из видов администрирования доходов государственного бюджета, а не как вид таможенного администрирования.
На основе рассмотренных в работе понятий предложено подробное описание механизма данной деятельности. Действие данного механизма в виде функционирования системы управления имеет следующие особенности. Воздействие ФТС России в лице ГУФТДиТР как управляющего субъекта направлено на отделы таможенных платежей, в то время как объектом управления для отделов таможенных платежей и подчиненных таможенных органов в целом являются плательщики таможенных платежей. В обоих случаях оно имеет целью полное выполнение плана по доходам федерального бюджета за счет реализации специфических задач, функций и полномочий таможенных органов. Осуществление управляющего воздействия происходит непрерывно с интеграцией бюджетных полномочий таможенных органов в бюджетный процесс РФ. Формирование бюджетной отчетности и иной информации по таможенным платежам образует в рассматриваемой системе управления канал обратных связей и придает механизму администрирования таможенных платежей завершенный характер.
Совокупность сформулированных выводов о сущности и механизме администрирования таможенных платежей позволяет рассматривать данную деятельность в полном соответствии с ее современным состоянием, однозначно определить ее место в сфере государственных финансов и таможенного дела, а самое главное - систематически применять данные знания в теории и практике администрирования доходов бюджета таможенными органами. Основными направлениями использования результатов исследования могут быть:
- определение границ общей теории администрирования таможенных доходов как предметной области исследований;
- формирование и развитие отдельных научных направлений по изучению администрирования таможенных платежей;
- исследование результативности и эффективности управления финансами в ФТС России в части доходов федерального бюджета;
- сопоставление факторов и условий администрирования таможенных платежей между таможенными органами, между ФТС России и другими ведомствами;
- осуществление сбора, обработки и систематизации статистических данных о состоянии и тенденциях развития рассматриваемой деятельности;
- совершенствование системы показателей администрирования таможенных платежей с учетом взаимосвязей между результатами и факторами данной деятельности;
- проведение анализа достаточности задач управления для достижения цели администрирования таможенных платежей, функций управления - для решения задач управления и т. д.;
- улучшение информационного обеспечения за счет включения новых и доработки существующих форм бюджетной отчетности.
Использованные источники
1. Колчина В. С. Взаимодействие политики и администрирования при подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Саратов, 2006.
2. Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: Юрайт, 2014. 453 с.
3. Бюджетный кодекс РФ. Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http:// http://www.consultant.ru/.
4. Приказ ФТС России от 16.03.2015 № 442 «Об утверждении положения о Главном управлении федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования» [Электронный ресурс]. URL: http:// http://www.consultant.ru/.
5. Приказ ФТС России от 01.04.2011 № 692 «Об утверждении типовых положений о подразделениях таможенных платежей таможенных органов» [Электронный ресурс]. URL: http:// http://www.consultant.ru/.
6. Таможенный кодекс Таможенного союза (принят Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) [Электронный ресурс]. URL: http:// http://www.consultant.ru/.
7. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года» [Электронный ресурс]. URL: http:// http://www.consultant.ru/.
9. Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 995 (ред. от 15.10.2014) «О порядке осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http:// http://www.consultant.ru/.
