CC BY
345ТОЧКА ЗРЕНИЯ
Е. С. Недосекова
финансовая деятельность таможенных органов и перспективы их реформирования
В статье проводится анализ основ финансовой деятельности таможенных органов, выявляются особенности ее осуществления в сравнении с другими государственными органами РФ, выполняющими задачи аккумуляции денежных средств и пополнения бюджета РФ. Рассматриваются перспективы реформирования таможенных органов после их передачи в ведение Министерства финансов РФ и объединения с налоговыми органами.
Ключевые слова: таможенные органы; финансовая деятельность; пополнение бюджета РФ; Министерство финансов РФ; налоговые органы; реформирование таможенных органов.
В соответствии с указом Президента РФ В. В. Путина от 15.01.2016 Федеральная таможенная служба (ФТС России) перешла в ведение Министерства финансов РФ (Минфин России) [1]. Тем самым Минфину России переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела в целях совершенствования системы администрирования налоговых и неналоговых платежей в России. Предполагается, что Федеральная налоговая служба (ФНС России), которая также находится в ведении Минфина России, станет ответственной за единый механизм администрирования налогов, таможенных платежей и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.
Финансовая деятельность занимает важное место в многогранном функционировании таможенных органов РФ. Она является составной частью финансовой деятельности государства в целом, под воздействием которой находятся практически все публичные функции. основные направления финансовой деятельности таможенных органов отражают их нацеленность на решение важнейших государственных задач [2].
В современных условиях деятельность таможенных органов в области финансов направлена на проведение единой финансовой политики, включающей формирование целостной системы управления финансово-экономическим комплексом таможенной службы [3, с. 88]. этот комплекс многообразен и образуется в ходе реализации таких направлений деятельности, как: бюджетное планирование; финансирование; расходование средств бюджета и средств займа Международного банка реконструкции и развития; координация предпринимательской и иной приносящей доход деятельности организаций, находящихся в ведении ФТС России; организация обеспечения оплаты труда должностным лицам, работникам
и пенсионного обеспечения; нормативное регулирование финансово-экономической деятельности; проведение финансовой экспертизы ведомственных целевых программ, государственных контрактов (договоров) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и др.
Финансовая деятельность таможенных органов проявляется в двух аспектах: в формировании доходной части федерального бюджета (рис.) и в обеспечении (финансировании) государством самих таможенных органов с целью эффективного выполнения возложенных на них задач. Первое, фискальное, направление является определяющим, поскольку от его успешной реализации в большой степени зависит объем доходов бюджетной системы [2]. По итогам 2015 г. сумма доходов, администрируемых таможенными органами и учтенная по доходным статьям федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности, составила 4,91 трлн. руб. Эта сумма превышает запланированную на 2015 г. сумму денежных средств (4,88 трлн. руб.) и составляет 37% всех доходов федерального бюджета. Что касается правоохранительной составляющей, то благодаря таможенным органам возвращаются в бюджет немалые суммы: недопущение фактов незаконного возмещения НДС, пресечение таможенных правонарушений, изъятие из оборота контрафактных товаров (по итогам 2015 г. это порядка 30 млрд. руб.) [4; 5].
Рис. Структура доходов федерального бюджета в разрезе администраторов доходов в 2014 г. (в % к общей сумме доходов федерального бюджета) [6, с. 63]
В процессе финансовой деятельности таможенных органов организуются и практически осуществляются формирование, распределение и использование денежных фондов. Денежные фонды создаются в результате реализации таможенными органами важнейшей их функции - взимание таможенных платежей. Кроме того, в состав денежных средств, поступающих в федеральную казну от таможенных органов, входят штрафы, пени и недоимки - результат финансово-правовых санкций, налагаемых за нарушения таможенных правил.
Роснедра Росрезерв ФСИН России
Следовательно, финансовая деятельность таможенных органов РФ направлена на аккумуляцию, распределение и использование финансовых ресурсов федерального бюджета при осуществлении таможенными органами РФ фискальной и правоохранительной функций в целях реализации направлений таможенной политики [3, с. 89].
Фискальная составляющая финансовой деятельности таможенных органов базируется на таможенно-тарифном регулировании внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Таможенно-тарифное регулирование - один из основных инструментов поддержания экономической безопасности и в то же время рычаг воздействия на хозяйственную структуру. Как основа финансовой деятельности таможенных органов оно представляет собой совокупность организационных и финансово-правовых мер, используемых в качестве национального торгово-по-литического инструментария для регулирования внешней торговли [3, с. 89].
Важным аспектом организации финансовой деятельности таможенных органов РФ, связанной с пополнением федерального бюджета РФ, является мно-гоуровневость правового регулирования данных отношений. Правовое регулирование таможенных отношений находится на наднациональном уровне в связи с созданием Таможенного союза. Поэтому с 2011 г. таможенное законодательство Таможенного союза включает Таможенный кодекс Таможенного союза (ТК ТС), международные договоры государств - членов Таможенного союза, решения Комиссии Таможенного союза (Евразийской экономической комиссии).
Ряд вопросов, связанных с таможенным регулированием, и в частности с финансовой деятельностью, решаются в рамках законодательства РФ о таможенном деле. Для их урегулирования разработан Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Помимо этого к отношениям по взиманию и уплате таможенных платежей, относящихся к налогам, законодательство РФ о таможенном деле применяется в части, не урегулированной законодательством о налогах и сборах, в частности Налоговым кодексом РФ (НК РФ). При этом порядок взимания НДС и акцизов в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, определяется таможенным и налоговым законодательством, а взимание неналоговых таможенных платежей регулируется преимущественно только таможенным законодательством.
Наиболее отчетливо финансовая деятельность таможенных органов проявляется через институт таможенных платежей, установление и уплата которых регулируются как на наднациональном уровне, так и национальным законодательством. В соответствии со ст. 70 ТК ТС к таможенным платежам относятся: ввозная и вывозная таможенные пошлины, НДС и акциз, взимаемые при ввозе товаров на таможенную территорию Таможенного союза, таможенные сборы.
уплата таможенных платежей - одно из условий перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Этот институт основан на правомерном поведении участников внешнеторговых операций. отсутствие легитимности в деяниях субъектов влечет наступление в отношении их юридической ответственности и наложение соответствующих санкций, в том числе денежных, которые также поступают в бюджет РФ.
Согласно Бюджетному кодексу РФ налоги на товары, ввозимые на территорию РФ, являются налоговыми доходами федерального бюджета; доходы от ВэД, таможенные пошлины и таможенные сборы - неналоговыми доходами.
Неналоговые доходы бюджета имеют существенные отличия от налоговых поступлений: порядок их установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных правовых актов, а не только НК РФ, отличаются занимаемое место в бюджетной классификации, администрирующие органы.
Также необходимо отметить, что таможенные органы в соответствии с НК РФ пользуются правами и несут обязанности налоговых органов.
Специальные полномочия таможенных органов и обязанности их должностных лиц определены ст. 34 НК РФ:
- таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу Таможенного союза в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза, НК РФ, а также иными федеральными законами;
- должностные лица таможенных органов несут обязанности, предусмотренные ст. 33 НК РФ для должностных лиц налоговых органов, а также другие обязанности согласно таможенному законодательству;
- таможенные органы в порядке, установленном таможенным законодательством, привлекают к ответственности лиц за нарушение законодательства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза.
Следует отметить, что, хотя в январе 2016 г. и было принято решение о переподчинении ФТС России с последующим созданием единого механизма администрирования налогов и таможенных платежей под началом ФНС России, в Правительстве РФ продолжается активное обсуждение идеи объединения таможенных и налоговых органов. В мировой практике встречается объединение фискальных ведомств. Например, в Германии таможенная служба является одним из департаментов Министерства финансов ФРГ, а в США таможенными вопросами занимается отдельная структура, которая охраняет границы (U.S. Customs and Border Protection) и находится в подчинении у Министерства национальной безопасности (United States Department of Homeland Security).
Недавно в состав России вошел Крым, где государственный орган по вопросам налогов и таможни единый. Такой порядок остался от Украины, в которой функции обоих ведомств исполняет Министерство доходов и сборов. Скорее всего, если идея об объединении будет претворяться в жизнь, то апробацию новое ведомство будет проходить в Крыму, на примере уже существующего образования.
Руководитель ФТС России А. Ю. Бельянинов подтвердил, что во многих странах фискальный блок находится под контролем Минфина, включая налоговые и таможенные органы. Но там, по его словам, таможенная служба собирает 1214% от общего объема государственного бюджета. В России таможенная и налоговая службы собирают порядка 90%. Еще одна проблема - сложность управления ведомством, численность которого превысит 200 000 человек. Поэтому вывод А. Ю. Бельянинова: «Если и проводить объединение, то постепенно. Это никоим образом не должно быть поглощением одной службы другой, не должно осуществляться в виде моментальных реформ» [7].
Анализ основ финансовой деятельности таможенных органов позволил выявить главные особенности процесса пополнения бюджета РФ путем установления и взимания таможенных и других платежей таможенными органами и отличия от сферы деятельности налоговых органов. К ним относятся:
- функционирование на основе таможенно-тарифного регулирования;
- различие в уровнях правового регулирования;
- необходимость наднационального правового регулирования и в то же время национального и ведомственного;
- необходимость организации перемещения товаров через таможенную границу Таможенного союза, неразрывно связанного с взиманием таможенных платежей;
- ведение одновременно финансовой, правоохранительной и оперативно-розыскной деятельности таможенными органами;
- взимание не только налогов, но и таможенных пошлин, таможенных сборов;
- отнесение ряда таможенных платежей к неналоговым доходам бюджета;
- пополнение бюджета также за счет применения таможенными органами финансово-правовых санкций;
- использование различных баз определения налоговых и таможенных платежей;
- специфичность категории «таможенная стоимость», форм таможенных деклараций и других документов, используемых таможенными органами и участниками ВЭД при перемещении товаров, исчислении и уплате таможенных платежей, и другие особенности, которые не позволят объединить ФТС и ФНС России без ущерба для процесса их функционирования и результатов деятельности. Помимо вышеуказанных особенностей и отличий, трудности при возможном объединении вызовут чрезмерно увеличившаяся штатная численность, аккумуляция 90% бюджетных доходов через один государственный орган, выделение дополнительного финансирования на внесение изменений в документы, штатные расписания, структуры, атрибуты служб и т. д.
Некоторые специалисты считают, что такое объединение может увеличить доходы бюджета, удобнее будет и бизнесу - одним контрольным ведомством станет меньше. «Логика в объединении есть: во-первых, ведомства работают в смежных сферах, но информация одного органа не становится автоматически доступной другому; во-вторых, по внедрению новых технологий ФНС ушла далеко вперед и могла бы распространить опыт на ФТС. Некоторые государства действительно имеют одну фискальную структуру, но в случае с Россией предстоит сумасшедшая реорганизация» [7].
В результате предпринятого в январе 2016 г. переподчинения ФТС России налоговую службу предполагается сделать главным администратором налоговых и неналоговых (в том числе и таможенных) поступлений в бюджет, не объединяя сами органы и не внося изменения в их структуру. Возможно, это позволит объединить информационные базы данных таможенных и налоговых органов, что устранит многие трудности и сократит временные, финансовые и физические затраты как участников ВэД, так и должностных лиц таможенных органов. Такой шаг также позволит оценить способность налоговых органов обрабатывать большой объем информации, обеспечивать аккумуляцию 90% федеральных доходов и надлежащим образом наладить единый механизм администрирования столь разных платежей. однако, как нам представляется, дальнейшие мероприятия по объединению этих органов в функциональном и структурном плане не стоит осуществлять ввиду указанных выше особенностей и отличий.
Использованные источники
1. Указ Президента РФ от 15.01.2016 № 12 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru/laws/acts/3/4950.html.
2. Бакаева О. Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14. Саратов, 2005. 482 с.
3. Недосекова Е. С. Финансовое право: учебное пособие. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2014. 366 с.
4. ФТС России в 2015 году: цифры и факты [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs. ru/index.php?option=com_content&view=article&id=22239:-2015-&catid=40:2011-01-24-15-02-45&Itemid=2094&Itemid=1835.
5. ФТС России собрала 4,91 триллиона в федеральный бюджет [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs.ra/index.php?option=com_content&view=article&id=22388:-491-&catid=40:2011-01-24-15-02-45&Itemid=2094&Itemid=1835.
6. Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/310/310102e46eed959280e9 cc8a16620c55.pdf.
7. ФНС и ФТС могут быть объединены [Электронный ресурс]. URL: http://tk-l.ru/news/ news_post/fns-i-fts-mogut-byt-ob_edineny.
