CC BY
336
А.С. Полещук
Общественный контроль в структуре советской власти
Конституция РФ характеризует Россию как демократическое, правовое государство. Однако недостаточно лишь декларирования прав и свобод человека и гражданина, признания приоритета прав личности над интересами государства. Необходимо закрепить на законодательном уровне участие населения страны в управлении государством и развитие эффективной системы обратной связи за деятельностью государственных органов и должностных лиц в форме общественного (гражданского) контроля. Сегодня назрела необходимость принятия базового законодательного акта об общественном (гражданском) контроле.
В истории России был прецедент создания мощной системы народного контроля, закрепленного на законодательном уровне и занимающего важное место в функционировании государства [1].
Элементы контроля как универсального механизма взаимодействия государства и общества коренятся в идущем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена, народных собраниях (вече), в действиях различных представителей государства, в конституционном контроле, возникшем в США в начале XIX в. [2, с. 359].
Советское общество и государство предложили свой вариант организации контроля, посредством чего был накоплен огромный опыт не только контрольно-ревизионной работы, но и привлечения и обучения страны делу управления государством. Рассмотрим основы народного контроля, присущего советской действительности.
В России в 1917 г. установилась новая общественно-экономическая формация, новые отношения государственной власти и народа. Появились новые формы самоорганизации общества, которые стали основой государственной власти - Советы народных депутатов. И, что еще важнее, осуществился прорыв в формировании народного контроля и участия народа в управлении всеми сторонами экономического производства, быта и социального развития.
Начало формированию общественного контроля в СССР было положено созданием в 1957 г. Комиссии советского контроля Совмина СССР. Организация народных контрольных органов связана с изданием положения ВЦИК о рабочем контроле, принятого 14 ноября 1917 г. [3, с. 2122]. К концу 1919 г. фактически существовало 3 системы контроля: народный комитет госконтроля, ведомственные контрольные органы при главках, центрах, рабоче-крестьянские инспекции (РКИ). Выполняемые ими функции нередко пересекались, что создавало путаницу.
Конституция 1977 г. [4] закрепила в ст. 9, что усиление народного контроля является одним из основных направлений развертывания социалистической демократии, а в ст. 48 закреплено право граждан СССР на участие в управлении государственными и общественными делами, обеспечивается возможность избирать и быть избранным в Советы народных депутатов и другие выборные государственные органы, принимать участие во всенародных обсуждениях и голосованиях, народном контроле, в работе государственных органов, общественных организаций и органов общественной самодеятельности, в собраниях трудовых коллективов и по месту жительства [5, с. 288-289].
В соответствии с ч. 3 ст. 126 Конституции СССР вторая сессия Верховного Совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 г. приняла Закон «О народном контроле в СССР» [6]. До его принятия органы народного контроля действовали на основании Закона от 9 декабря 1965 г. [7], Положения об органах народного контроля в СССР, утвержденного совместным постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР от 19 декабря 1968 г. [8].
Законы об органах народного контроля были приняты в союзных и ряде автономных республик. В их основу были положены идеи В.И. Ленина о народном контроле и принципах его организации, программные установки партии и положения Конституции о путях дальнейшего совершенствования социалистической демократии, об усилении народного контроля.
Утвержденный народный контроль содержал черты общественных и государственных начал. Так как он осуществлялся общественностью, данное обстоятельство характеризует его как общественную функцию. Вместе с тем контроль имеет черты государственной функции. Его
основой является воля партийно-государственного аппарата, выраженная в правовых актах и проводимой политике. Налицо проблема обеспечения баланса власти и свободы, поскольку, с одной стороны, реальная свобода личности невозможна вне сильной государственности, с другой - сильное государство, не обеспечивающее последовательную защиту свободы, обречено на вырождение в тоталитарный режим [9, с. 16, 30, 212-213]. Данное явление было свойственно советской действительности.
Основным направлением деятельности органов народного контроля являлось: контроль за выполнением государственных планов экономического и социального развития и плановых заданий, выявление резервов народного хозяйства, повышение эффективности общественного производства и качества работы, внедрение в производство достижений науки и техники. Все это призвано экономично использовать трудовые и материальные ресурсы, денежные средства, рационально использовать и улучшать охрану природных ресурсов, борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявления местничества, ведомственного подхода к делу, бесхозяйственности и расточительства, волокиту и бюрократизм, любые попытки обмана государства, посягательства на социалистическую собственность.
Наряду с охраной государственных интересов, интересов общественных организаций к числу задач органов народного контроля относилась защита прав советских граждан от нарушений со стороны государственных и общественных органов, их должностных лиц.
Народный контроль распространялся почти на все органы Советского государства: министерства, государственные комитеты, ведомства, отделы и управления исполкомов местных советов народных депутатов, предприятия, учреждения и организации, их руководителей и других должностных лиц. Так, к примеру, в определенных, установленных законом пределах народный контроль мог осуществляться в оборонной промышленнос-ти и в Вооруженных силах СССР (ст. 26)*.
Систему органов народного контроля возглавлял Комитет народного контроля СССР и представлял собой разветвленную сеть комитетов, групп и постов, построенную на сочетании территориального принципа с производственным. Это позволяло контролировать разные стороны хозяйственной и социально-культурной деятельности, охрану общественного порядка, укрепление обороноспособности государства.
Закон повышал роль советов народных депутатов в руководстве деятельностью органов народного контроля. Советы образовывали органы народного контроля соответствующих уровней на срок своих полномочий. Органы народного контроля обязаны были отчитываться на сессиях о своей работе. Образование органов народного контроля, изменение их состава, назначение и освобождение от должности председателя, заслушивание отчетов о работе являлось в соответствии с законодательством о советах их исключительной компетенцией.
На основании ст. 12 Закона Комитет народного контроля СССР образовывался Верховным Советом сроком на пять лет**. Председатель Комитета включался в состав Правительства СССР. В период между сессиями Верховного Совета СССР изменения в составе Комитета народного контроля в случае необходимости производились его Президиумом с последующим представлением на утверждение Верховного Совета. Комитет народного контроля СССР, являвшийся союзно-республиканским органом, осуществлял свою деятельность под руководством Верховного Совета СССР и его Президиума. Не реже одного раза за период полномочий Комитет представлял отчет о своей деятельности Верховному Совету СССР и систематически докладывал о ней Президиуму Верховного Совета.
Советом министров СССР также направлял Комитету задания и поручения, устанавливал и проверял сроки их исполнения. Комитет систематически докладывал Совету министров о своей работе. На основе результатов проверок с учетом характера вопросов Комитет мог вносить предложения и входить с представлениями, соответственно, в Совет министров СССР или в Президиум Верховного Совета СССР [6].
Особенностью народного контроля было и то, что комитеты обладали комплексом прав властного характера: налагали на виновных должностных лиц взыскания, производили денежные начеты***, отстраняли от занимаемых должностей лиц, допустивших срыв выполнения решений партии и правительства, грубые нарушения государственной дисциплины, социалистической
законности, а также бюрократизм и волокиту, причинившие существенный ущерб интересам государства, организаций и граждан. Увольнение или понижение в должности лица, отстраненного Комитетом народного контроля от занимаемой должности, производилось надлежащим органом или руководителем в соответствии с действующим трудовым законодательством. Был установлен и порядок снятия взысканий. Если в течение года со дня наложения взыскания должностное лицо не будет подвергнуто Комитетом народного контроля новому взысканию, то оно считается не подвергавшимся взысканию. По заявлению лица или ходатайству соответствующего министерства, государственного комитета, ведомства, предприятия, колхоза, учреждения, организации, а также по инициативе органа народного контроля взыскание может быть снято и до истечения года, если лицо устранило нарушение, за которое было подвергнуто взысканию.
Руководители министерств и ведомств, предприятий и организаций обязаны были безотлагательно рассматривать предложения и рекомендации органов народного контроля, устранять вскрытые недостатки и в установленные сроки сообщать им о принятых мерах. Это важное условие обеспечения результативности контроля. Вместе с тем право групп обращаться в Комитет народного контроля с предложениями о наложении более строгих взысканий являлось существенной юридической гарантией внимательного отношения со стороны должностных лиц аппарата управления к их сигналам, рекомендациям и предложениям, что обеспечивало привлечение лиц, виновных в нарушении государственной и служебной дисциплины, к юридической ответственности независимо от желания руководства тех или иных министерства, ведомства, предприятия или организации.
Материальной гарантией участия трудящихся в народном контроле служило освобождение нештатных работников комитетов народного контроля от производственных или служебных обязанностей для выполнения поручений комитетов на срок до двух недель в год с сохранением за ними среднего заработка (ст. 28 Закона) [6]. Предусматривалось поощрение народных контролеров, наиболее отличившихся в труде и общественной деятельности, возможность предоставления им дополнительного трехдневного оплачиваемого отпуска.
О важности народного контроля говорит и то, что председатель группы народного контроля не мог быть по инициативе администрации уволен с работы или переведен в порядке дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу без предварительного согласия соответствующего Комитета народного контроля.
Учитывая ответственность задач, широту полномочий органов народного контроля, Закон уделял большое внимание обеспечению законности в их деятельности, в частности, устанавливал порядок и сроки обжалования постановлений комитетов народного контроля о наложении взысканий, производстве денежного начета, отстранении от работы. В соответствии с п. 6 ст. 23 Закона «О Прокуратуре СССР» на постановления комитетов народного контроля распространялся прокурорский надзор [10].
Система органов народного контроля демонстрирует существенные достоинства, значимые для развития общественного контроля и в настоящее время:
- во-первых, народный контроль в условиях советской действительности положительно повлиял на развитие экономики, укрепление государственной, прежде всего, плановой дисциплины, повышение ответственности каждого работника за порученное дело;
- во-вторых, деятельность этих органов ни в коем случае нельзя назвать формальной. Они в действительности оказывали существенное воздействие на функционирование подконтрольных органов власти. Этот контроль был реальным;
- в-третьих, в системе народного контроля были предусмотрены элементы профессионализма в контрольной деятельности. Например, для проведения проверок и ревизий комитетами народного контроля создавались комиссии, бригады, штабы, в которые обязательно привлекались необходимые квалифицированные специалисты, а также специалисты из родственных отраслей управления в целях оказания проверяемому объекту квалифицированной помощи в устранении недостатков в работе;
- в-четвертых, обеспечивался отбор народных контролеров. К кандидатам (члены комитетов, групп, постов народного контроля) предъявлялись определенные требования, которые касались,
прежде всего, их морально-деловых качеств, общественной позиции и положения. Таким образом, реализовывался принцип, согласно которому не все граждане должны и правомочны участвовать в деятельности органа власти.
Нельзя не отменить и негативных тенденций сформированной системы народного контроля. Так, доминирующее положение партийно-государственного аппарата оказывало влияние на сущность контрольной деятельности, вследствие чего народный контроль зачастую становился элементом тотального государственного контроля над личностью. Помимо прочего, насаждаемые «сверху» политика и контроль в дальнейшем являлись барьером к проявлению инициатив и проведению социально-экономических реформ. Негативной была и практика излишнего насаждения все новых и новых, дублировавших друг друга народных органов, количество которых к концу правления Советов выросло почти в 10 раз, что привело со временем к падению эффективности народного контроля.
Другим важным негативным фактором является то, что органы народного контроля нельзя полностью считать институтами гражданского общества. Причина в том, что порядок формирования данных субъектов общественного контроля определялся верховными государственными органами. Так, органы народного контроля назначались по решению верховных советов союзных и автономных республик, советов народных депутатов регионов СССР. В связи с этим деятельность народного контроля не всегда была ориентирована на защиту прав и интересов граждан.
H.Г. Белов, описывая закат советской государственности, говорит о том, что для этого периода характерны снижение интенсивности труда, высокая степень бюрократизации, которая активно диктовалась госаппаратом. Данное свидетельствовало о признаках застоя государственно-общественной организации. Постепенно народный контроль стал проводиться во многом формально («из центра»), что противоречило самой идее общественного контроля. Модель общественной организации устанавливала особое место профсоюзов, выступающих от имени трудящихся. Постепенно происходит сращивание властных партийных структур и профсоюзных структур, что во многом определило снижение эффективности действий общественных организаций и государства в целом [11].
В заключение отметим, что народный контроль, созданный в советское время, внес весомый вклад в развитие системы участия общества в управлении делами государства. Народный контроль в условиях советской действительности положительно повлиял на развитие экономики, укрепление государственной, прежде всего, плановой дисциплины, повышение ответственности каждого работника за порученное дело. Создание системы общественного контроля в структуре советской власти явилось беспрецедентным шагом, направленным на становление гражданского общества и правового государства.
Без обеспечения действенного общественного контроля на современном этапе развития Российского государства невозможно решить ни одну из поставленных руководством страны стратегических задач, включая ограничение коррупции.
Как известно, наличие тесной взаимосвязи и взаимопонимания между государством и обществом является залогом и неотъемлемым требованием эффективного управления, под которым принято понимать способность законодательной и исполнительной власти отвечать на запросы общества и, вызывая доверие населения, сохранять при этом независимость от групп интересов [12, с. 84]. При таком подходе государство и его аппарат должны, находясь под контролем общества, обеспечивать разумный баланс с ним и одновременно реализовывать свое предназначение гаранта безопасности, стабильности и развития. Общественный контроль, соответственно, является неотъемлемым условием развития современного демократического общества и правового государства.
Литература
I. Горшнев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
2. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М.: Юристъ, 1999.
3. Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР. М., 1978.
4. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) (с изм. от 1 декабря 1988 г., 20, 23 декабря 1989 г., 14 марта, 26 декабря 1990 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 12 октября 1977 г. № 41. Ст. 617.
5. Кудрявцев В.Н. Права свободы и обязаннос-ти граждан СССР. Основной закон нашей жизни. М., 1978.
6. Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 840.
7. Ведомости Верховного Совета СССР. 1965. № 49. Ст. 718.
8. СП СССР. 1969. № 1. Ст. 2.
9. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации. М., 2005.
10. Закон «О Прокуратуре СССР» // http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1793
11. Белов Н.Г. Контроль и ревизия в сельском хозяйстве. М., 1988.
12. Самосова Е.А. Исполнительная власть в постсоветских государствах (на примерах России, Эстонии, Кыргызстана) // Политические исследования. 2003. № 3.
