CC BY
31
УДК 328.36(091)(470.344) ББК Х400.621.3-1 (2Рос.Чув)
И.В. МУРАВЬЕВА, М.Ю. ХАРИТОНОВ
ИСТОРИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ*
Ключевые слова: история Чувашии, парламентский контроль, Верховный Совет, конституция, депутатский запрос, Контрольно-счетная палата Чувашской Республики.
В статье рассмотрены этапы зарождения и развития института парламентского контроля в Чувашской Республике. Среди всех видов государственного контроля наименее изученной в отечественной историографии является тема парламентского контроля. Предпринята одна из первых в Российской Федерации попыток рассмотреть историю региональных институтов парламентского контроля на примере Чувашской Республики. На широком историческом фоне, начиная с XVIII в. и до настоящего времени, прослежены основные вехи в истории института парламентского контроля как в Российском государстве, так и в Чувашской Республике. Большое внимание отводится изучению места, роли и функций по парламентскому контролю в системе представительных (законодательных) органов власти Чувашии, определены роль и значение как парламента в целом (съездов депутатов, Верховного Совета, Государственного Совета), так и специальных парламентских институтов -комиссий, Комитета народного контроля, Контрольно-счетной палаты. Авторами на основе обобщения фактического материала выстроена периодизация по истории развития парламентского контроля в Чувашской Республике. Анализ истории парламентского контроля отдельно взятой республики в контексте общегосударственного развития позволяет рассмотреть различные формы, виды и особенности его реализации как в советский период, так и на современном этапе развития для дальнейшего его совершенствования.
Ключевым институтом, обеспечивающим реализацию базовых конституционных принципов в государстве, является парламентский контроль. Наряду с другими видами контроля - президентским, правительственным, по линии вертикали исполнительной власти, за соблюдением избирательных прав граждан -парламентский контроль образует систему государственного контроля [6. С. 11]. История института парламентаризма и парламентского контроля в Чувашской Республике неразрывна связана с российской политической традицией.
Объективная необходимость организации контроля вытекает из существования человека, общества и государства. В истории много примеров, когда с развитием государственных институтов и усилением власти правителей происходило злоупотребление властными полномочиями в ущерб общественным интересам. Итогом многовекового развития политической и правовой мысли стало появление теории разделения властей. Закономерным порождением идеи разделения властей является взаимный контроль власти [15. С. 241]. В литературе наиболее распространено толкование термина «контроль» как формы (функции) управленческой деятельности. Так, в частности, считают известные правоведы В.М. Горшенев и И.Б. Шахов [5. С. 14]. Им вторит специалист в области конституционного права зарубежных стран Б.А. Страшун, для которого контроль есть одна «из неотъемлемых функций управления», позволяющая «сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым», а также «выявить недостатки и их причины» (цит. по [25. С. 7]).
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-09-00467.
Природа парламентского контроля неоднозначна, что обуславливает специфичность реализации сущности данного института. С одной стороны, он должен быть одним из основных инструментов государственного контроля, призванным обеспечивать соблюдение законодательства и проверять правомерность и целесообразность деятельности органов исполнительной власти, отражая тем самым интересы граждан. С другой стороны, парламентский контроль должен обеспечивать возможность опосредованного участия граждан в управлении государством, поскольку реализуется представительным органом, формируемым путем прямых, тайных и всеобщих выборов.
В современной литературе в целом достаточно четко раскрыты основные характеристики и значение данного института. К примеру, С.А. Авакьян считает, что парламентский контроль следует относить к «самостоятельному институту парламентаризма, цель которого связана не только с обеспечением соблюдения и исполнения принятых парламентом законов, представлением и защитой интересов населения всей страны, но и с осуществлением контрольной деятельности за исполнительной властью, осуществлением функции парламентского контроля в области государственного строительства, исполнения бюджета и иной деятельности» (цит. по [10. С. 12]). М.В. Демидов дает более конкретизированное определение парламентского контроля как «государственной функции, призванной обеспечивать исполнение законов и других нормативных правовых актов, соблюдение государственной дисциплины, должное использование денежных средств и имущества, относящихся к государственной или муниципальной собственности, организацию работы с обращениями граждан» [6. С. 9]. Исследователь выделяет в парламентском контроле такие виды, как соблюдение и исполнение федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, включая Основной закон Российской Федерации и ее субъектов; контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти регионов; парламентский финансовый контроль; контроль за соблюдением прав человека; контроль за внешнеполитической деятельностью; контроль в сфере обороны и безопасности, парламентский запрос и парламентское расследование [6. С. 36].
Парламентский контроль в современном понимании не был развит в императорской России, так как осуществление законодательными представительными органами власти контроля над исполнительной властью было в принципе невозможным, все должностные лица и органы власти, в том числе представительные, отвечали перед монархом. При этом в России идея разделения властей и ответственности правительства перед парламентом была известна с XVIII в., что, в частности, нашло свое отражение в прожектах М.М. Сперанского [26. С. 32, 33; 30. С. 165, 166]. Определенные попытки введения элементов контроля правительства со стороны Государственной Думы предпринимались ее членами в периоды кризиса царской власти: во время событий 1905-1907 гг. и феврале-марте 1917 г. (см. подробнее [31, 33]).
С приходом к власти большевиков в России сложилась особая система властных органов, которая не предусматривала принципа разделения властей. По Конституциям РСФСР и СССР 1918, 1924 и 1925 гг. Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров могли издавать законодательные акты - декреты. При этом контрольная функция принадлежала ЦИК, «высшему законодательному и исполнительному органу власти», и его Президиуму, которые имели ничем не ограниченное право отмены постанов-
лений Совета народных комиссаров СССР [16. С. 47]. Некоторые исследователи считают, что «в этот период в стране не было парламента в общепринятом смысле этого понятия» [25. С. 47]. Соглашаясь в целом с такой характеристикой, необходимо отметить, что Всероссийский съезд Советов, а позднее и Всесоюзный съезд Советов, выполняли, в определенной степени, функции парламента.
Важнейшим достижением советского периода является зарождение государственности у народов, населяющих бывшую Российскую империю. 24 июня 1920 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР была создана Чувашская автономная область [8. С. 31-32]. В ноябре того же года состоялся I Чувашский областной съезд Советов [9. С. 81]. Одной из функций съезда Советов и исполкома, согласно Конституции 1918 г., был контроль «над деятельностью местных Советов ... кроме того, право отмены решений действующих в их районе Советов, с извещением об этом в важнейших случаях центральной Советской власти» [11. Ст. 62]. Также на губернские (областные) съезды возлагалось «рассмотрение и утверждение отчета по исполнению губернского (областного) бюджета и бюджета губернского (областного) города» [2. Ст. 13; см. также: 27. П. 10].
20 июня 1925 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР Чувашская автономная область была преобразована в Чувашскую Автономную Советскую Социалистическую Республику [8. С. 43-44]. Высшим органом власти в республике провозглашался съезд Советов и избираемый им Центральный Исполнительный Комитет, в ведении которого находился исполнительный и распорядительный орган республики - Совет Народных Комиссаров. В целом функции Съезда Советов практически не изменились. Однако статус автономии повысился, что нашло отражение в принятии 31 января 1926 г. Конституции [8. С. 60-72]. В ней содержался как традиционный пункт о рассмотрении и утверждении бюджета ЧАсСр, так и новый - о рассмотрении и утверждении отчетов о деятельности ЦИК и СНК ЧАССР [8. С. 67]. Такие отчеты «правительства Чувашской республики» стали регулярными в последующие годы (см. напр. [8. С. 75-76, 96-97, 107-108, 109-110]).
Формирование представительного органа власти с фиксированным периодом деятельности путем всеобщих выборов, без социальных и гендерных ограничений стало возможным с принятием Конституции СССР 1936 г. В проекте этого закона первоначально рассматривался вопрос о возможности Верховным Советом отмены решений Правительства СССР, предлагалось включить формулировку о том, что Правительство «образуется Верховным Советом», отвечает перед ним и его Президиумом, был поставлен вопрос о «праве парламента отменять постановления правительства» [16. С. 129]. Однако, согласно Конституции СССР 1936 г., Совет Министров действовал почти вне контроля «народного представительства». Президиум Верховного Совета СССР не мог отменить или изменить ни одного решения Правительства, не мог изменить состав исполнительного органа без решения Председателя Совета министров, хотя ст. 65. Конституции 1936 г. закрепила положение об ответственности и подотчетности правительства представительному органу (Конституция 1936 г. п. «е» и «ж» ст. 49) [16. С. 339]. Особенностью данного органа власти было и то, что если прежде Президиум являлся неразрывной частью ВЦИК и ЦИК и, в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г., наравне с Советом Народных Комиссаров РСФСР (ст. 45 Конституции РСФСР 1918 г.) мог «разрешать конфликты, возникавшие между народным комисса-
риатом и его коллегией»; то в Конституции СССР 1924 г. появляется Президиум как самостоятельная структура ЦИК СССР, а в Конституции РСФСР 1925 г. - Президиум ВЦИК. При этом, как отмечает А.Н. Медушевский, по Конституции СССР 1936 г., Президиум Верховного Совета не являлся неотъемлемой составной частью высшего органа государственной власти и в период между сессиями постоянные комиссии должны были подчиняться не ему, а председателям Совета Союза и Совета Национальностей [16. С. 339].
На региональном уровне этот этап развития представительной власти был обусловлен принятием Конституции Чувашской АССР 1937 г., основная часть которой была калькой Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Поскольку высший орган государственной власти республики Верховный Совет Чувашии созывался лишь два раза в год, основная нагрузка по обеспечению непрерывной его деятельности, в том числе контрольной, приходилась на Президиум - «постоянно действующий орган Верховного Совета Чувашской АССР, подотчетный ему во всей своей деятельности и осуществляющий в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти Чувашской АССР в период между его сессиями» [32. С. 241]. В Конституции 1937 г. нашло место также положение об ответственности СНК перед Верховным Советом ЧАССР, а в период между его сессиями - перед Президиумом Верхового Совета [8. С. 121. Ст. 39], и сохранился пункт об утверждении отчета об исполнении бюджета ЧАССР [8. С. 124. Ст. 71].
В связи с характером полномочий Президиума Верховного Совета Чувашской АССР при избрании его членов учитывались требования, связанные с разграничением законодательных и исполнительно-распорядительных органов и их функций, введённых Конституцией Чувашской АССР 1937 г., в соответствии с Основными Законами СССР и РСФСР [32. С. 200]. Уже на первой сессии первого созыва (июль 1938 г.) при избрании постоянно действующего органа Верховного Совета Чувашской АССР было заявлено, что народные комиссары и члены правительства, избранные в состав высшего органа государственной власти народом, как должностные лица, подотчетные в период между сессиями Верховного Совета Президиуму, в состав последнего входить не должны. Ни один член правительства не вошел в его состав [3. Л. 54].
Одним из новшеств Основных законов 1936-1937 гг. было положение о том, что Верховный Совет соответствующего уровня «назначает, когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу» [8. С. 120. Ст. 32]. Современные исследователи парламентаризма считают это положение реализацией института депутатского расследования, хотя и не имевшего самостоятельной роли в системе государственных органов [34. С. 2].
Большую известность получили постоянные комиссии Верховного Совета. Они были призваны играть важную роль в предварительном рассмотрении и подготовке вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета республики. Как позднее было отмечено, постоянные комиссии призваны «систематически контролировать деятельность министерств, ведомств, ... и активно содействовать проведению в жизнь решений, принятых соответствующим Верховным Советом» [8. С. 327]. На первой сессии первого созыва Верховного Совета Чувашской АССР были избраны три постоянные комиссии: мандатная, законодательных предположений и бюджетная. Одноименные постоянные комиссии организовывались всеми последующими созывами высшего органа государственной власти республики. Постоянные комиссии,
работая не только во время сессий, но и в межсессионный период, являлись одной из важнейших форм организации деятельности депутатов по выполнению обязанностей народных избранников, которые заключались прежде всего в осуществлении законодательно-подготовительной функции.
В связи с повышением роли Верховного Совета Чувашской АССР в общественно-политическом, социально-экономическом и культурном развитии республики и расширением круга вопросов, рассматриваемых на его сессиях, число постоянных комиссий было увеличено. Значительную роль сыграло и постановление ЦК КПСС от 22 января 1957 гг. «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» [14. С. 156-166]. Так, в пятом созыве Верховного Совета Чувашской АССР было избрано дополнительно пять новых постоянных комиссий: по промышленности и транспорту, по сельскому хозяйству, по культуре и народному образованию, по здравоохранению и социальному обеспечению, по торговле и общественному питанию [1. С. 15-41]. В составе одиннадцатого созыва высшего органа государственной власти республики их число достигло четырнадцати: мандатная; законодательных предположений; планово-бюджетная; по промышленности, транспорту и связи; по энергетике; по строительству и промышленности строительных материалов; по агропромышленному комплексу; по товарам народного потребления и услугам населению; по жилищно-коммунальному хозяйству и благоустройству; по здравоохранению, социальному обеспечению, физкультуре и спорту; по народному образованию, науке и культуре; по вопросам труда и быта женщин, охраны материнства и детства; по делам молодежи; по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов [8. С. 379-380].
Следующий этап изменений в статусе Верховного Совета ЧАССР в сфере парламентского контроля был связан с принятием Конституций СССР, РСФСР и ЧАССР в 1977-1978 гг. В Конституции ЧАССР 1978 г., которая в целом повторяла положения общесоюзной и общероссийской конституций, содержался ряд пунктов, которые можно отнести к реализации функции парламентского контроля. Позже роль и место Верховного Совета, его Президиума, постоянных комиссий и подотчетных организаций, в том числе в области парламентского контроля, нашли свое отражение в особых документах: Регламенте Верховного Совета ЧАССР [8. С. 314-326] и Положении о постоянных комиссиях Верховного совета ЧАССР [8. С. 327-335].
По сравнению с Конституцией 1937 г. были как встречавшиеся ранее, так и новые положения. Так, сохранилось упоминание о подотчетности Совета Министров Верховному Совету и Президиуму Верховного Совета [8. С. 286. Ст. 112], необходимости утверждения законодательным органом отчета об исполнении бюджета республики [8. С. 291. Ст. 139]. При этом вместе с бюджетом теперь должен был утверждаться отчет о выполнении государственных планов экономического и социального развития ЧАССР. Совершенно новым было упоминание о контроле за соблюдением Конституции Чувашской АССР со стороны Президиума Верховного Совета ЧАССР [8. С. 284. Ст. 103].
Несколько расширены были функции Верховного Совета в отношении деятельности постоянных комиссий, о работе которых говорилось в отдельной статье [8. С. 285. Ст. 107]. Осуществление контроля за исполнением регионального законодательства требовало наделения постоянных комиссий соответствующими правами, спектр которых был достаточно широк: требовать от
соответствующих органов и учреждений республики, а также от должностных лиц необходимые материалы и письменные заключения; входить с предложениями в Совет министров Чувашской АССР; вызывать на свои заседания представителей органов государственного управления и заслушивать их разъяснения по рассматриваемым комиссией вопросам; они могли привлекать к своей работе представителей министерств, государственных комитетов, ведомств, других государственных и общественных органов и организаций, научных учреждений, специалистов и ученых республики [8. С. 333]. В целях улучшения работы законодательных органов и усиления контроля за исполнительными органами члены постоянных комиссий Верховного Совета Чувашской АССР на время заседаний комиссий, а также для выполнения поручений комиссий освобождались от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением среднего заработка по месту постоянной работы, поскольку до принятия Закона «О выборах народных депутатов Чувашской АССР» в ноябре 1989 г. председатели постоянных комиссий работали на неосвобожденной основе, т.е. совмещали эту деятельность с профессиональным занятием [7. С. 1, 2]. Данная мера способствовала дальнейшей активизации и совершенствованию законодательно-подготовительной и контрольной деятельности постоянных комиссий. Верховный Совет Чувашской АССР избирал постоянные комиссии на срок полномочий созыва в составе председателя комиссии и ее членов, численность которых определялась Верховным Советом Чувашской АССР [8. С. 328]. Затем каждая комиссия избирала заместителя председателя и секретаря комиссии [3. Л. 23].
Особое место в Конституции 1978 г. отводилось роли Верховного Совета в системе контрольных органов. Согласно статье 108 он «образует комитет народного контроля Чувашской АССР, возглавляющий систему органов народного контроля» [8. С. 286. Ст. 108]. Впервые специальный контрольный орган был подчинен непосредственно парламенту. Данный подход повторял общесоюзный. Комитет народного контроля СССР согласно Регламенту Верховного Совета СССР 1979 г. был обязан представлять отчет о своей деятельности не реже одного раза за период полномочий парламенту страны, систематически докладывать о ней Президиуму Верховного Совета СССР и Совету Министров СССР [29. Ст. 61].
Новый этап в развитии парламентаризма в нашей стране начался с крушением Советского Союза и формированием новой политической системы. Конституция Российской Федерации 1993 г., принятая в обстоятельствах жесткой конфронтации органов исполнительной и законодательной власти, практически лишила последнюю инструментов контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, с точки зрения соблюдения законов, принятых Федеральным Собранием Российской Федерации. Изначально Основной Закон страны закрепил лишь право палат парламента контролировать расходование федерального бюджета посредством Счетной палаты Российской Федерации [7. Ст. 101].
Очевидно, что становление и развитие демократической политической системы были невозможны без механизмов, позволяющих сбалансировать функционирование исполнительной и законодательной власти, важнейшим из которых является институт парламентского контроля. Именно он призван обеспечивать правомерную и эффективную работу Правительства Российской Федерации и региональных органов исполнительной власти, являясь
формой контроля от имени и в интересах народа, избравшего парламент. Свидетельством движения в направлении устранения проблемы ограниченности контрольных полномочий является зафиксированная в 2008 г. в действующей редакции Конституции Российской Федерации обязанность Правительства Российской Федерации предоставлять Государственной Думе отчет об исполнении бюджета страны, ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, по вопросам, поставленным Государственной Думой [20].
Вне компетенции Государственной Думы и Счетной палаты Российской Федерации остались вопросы внешнего контроля за освоением финансов субъектов Российской Федерации, включая средства, переданные органам местного самоуправления. В связи с этим представительные органы власти в регионах начали создавать собственные контрольно-счетные органы, ставшие составными частями системы органов внешнего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, в их числе была и Контрольно-счетная палата Чувашской Республики. Государственный Совет Чувашской Республики первого созыва еще до принятия Федерального Закона «О Счетной палате Российской Федерации» 16 декабря 1994 г. принял Постановление «О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики», в котором обосновывалась острая необходимость в органе финансового контроля, а затем и Закон Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики» [18]. Контрольно-счетная палата определялась как постоянно действующий орган власти государственного финансового контроля, обладающий организационной и функциональной независимостью в целях исключения коррупционной составляющей. Но в этом статусе контрольно-финансовый орган Чувашской Республики начал работу только через два года, в течение которых он функционировал в качестве Контрольно-счетной группы Государственного Совета Чувашской Республики, осуществляя контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием средств внебюджетных и валютных фондов, законностью и своевременностью движения средств республиканского бюджета в финансово-кредитных учреждениях Чувашской Республики.
С принятием Конституции Чувашской Республики началось приведение регионального законодательства в соответствие Основному закону субъекта. В 2000 г. Контрольно-счетная палата Чувашской Республики получила конституционное закрепление своих полномочий, а именно: «контроль за соблюдением и исполнением законов Чувашской Республики, исполнением республиканского бюджета Чувашской Республики, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Чувашской Республики; назначение председателя, заместителя председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики» [13. Ст. 80]. В 2001 г. был принят новый Закон Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики» от 9 июня 2001 г., закрепивший за Контрольно-счетной палатой статус органа государственного финансового контроля, подотчетного Государственному Совету Чувашской [17]. В связи с изменениями Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2006 г. был принят новый Закон Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики», наделивший контрольный орган правами юридического лица, что позволяло эффективнее обеспечивать системный контроль за исполнением бюджета субъекта, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Чувашской Республики и целевых бюджетных фондов.
И, наконец, 13 сентября 2011 г. был принят Закон Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики», в основу которого лег Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 7 февраля 2011 г., закрепивший оформление системы органов финансового контроля во главе со Счетной палатой Российской Федерации [23. Ст. 18]. К основным полномочиям Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики Закон были отнесены: «контроль за исполнением республиканского бюджета Чувашской Республики, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Чувашской; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из республиканского бюджета Чувашской Республики бюджетам муниципальных образований, участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции» [19. Ст. 8].
Важным этапом в развитии института парламентского контроля стал Федеральный закон «О парламентском контроле» от 7 мая 2013 г., который хотя и не дал определения парламентского контроля, обозначил в качестве предмета регулирования «общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной палатой Российской Федерации парламентского контроля на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации» [21. Ст. 1]. Закон четко выделяет два вида субъектов парламентского контроля: во-первых, палаты парламента и их комитеты и комиссии; парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения расследования; члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы; во-вторых, Счетная палата Российской Федерации, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации [21. Ст. 4]. В качестве форм парламентского контроля законодательно закреплены: «рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерацией; заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации; осуществление предварительного, текущего, последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений; запросы палат парламента, запросы членов Совета Федерации и запросы депутатов Государственной Думы; взаимодействие с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации; заслушивание докладов Генерального прокурора Российской Федерации; парламентские слушания и парламентские расследования; парламентский контроль за работой представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации» [21. Ст. 5, 10]. Рассматривая структуру парламентского контроля России на современном этапе, разделяем точку зрения М.В. Демидова, который утверждает, что «финансовый парламентский контроль занимает особое
место в структуре контрольных функций законодательного органа, так как он предусмотрен в Конституции Российской Федерации и конституциях субъектов; он подробно регламентирован специальным Федеральным законом - Бюджетным кодексом Российской Федерации; контроль за распоряжением исполнительной властью финансами государства реализуется не только сами парламенты федерального и регионального масштаба, но в основном специально созданными для этого органами государственного финансового контроля различного уровня» [6. С. 75].
Подводя итоги нашего исследования, необходимо констатировать, что история парламентского контроля в Чувашии имеет право на свою историю, хотя при этом и обусловленную развитием политической истории нашей страны в целом и российского парламентаризма в частности. Необходимо отметить, что понимание института парламента и парламентского контроля, как его составляющей, во многом было чуждо советской науке и практике. Чаще всего эти термины использовались с негативным оттенком «буржуазный». Ситуация стала меняться с начала 1990-х гг. с изменением политической системы, появлением свободных выборов, опытом работы нового парламента в лице Государственной Думы и Совета Федерации, развитием политической науки.
Обобщая рассмотренные факты по истории парламентского контроля в Чувашии, можно констатировать несколько этапов в развитии института парламентского контроля. Первый этап - 1905-1917 гг. - становление института парламентаризма в России; зарождение отдельных идей по парламентскому контролю: ответственность правительства, парламентское расследование; отсутствие региональных представительных органов. Второй этап - 1917-1936 гг. -классовый (коммунистический) принцип формирования власти; становление советской системы органов управления (наличие двух законодательно-исполнительных органов - ВЦИК и СНК); зарождение региональных (национальных) «парламентов» в форме съездов Советов; идея ответственности правительства (СНК) в форме отчета по исполнению бюджета. Третий этап -1936-1977 гг. - избрание общесоюзного и республиканского Верховных Советов как «настоящего парламента»; разграничение законодательных и исполнительно-распорядительных органов власти в СССР; декларирование прав Верховного Совета и его комиссий на возможность реализации функции депутатских расследований. Четвертый этап - 1977-1993 гг. - большая детализация прав Верховных Советов в сфере контроля; усиление ответственности Совета Министров перед Верховным Советом; появление независимого от исполнительной власти специального контрольного органа - Комитета народного контроля; отражение в полномочиях Верховного Совета ЧР контроля за Конституцией республики. Современный этап - с 1994 г. по настоящее время - построение парламента на многопартийной основе; создание Счетной палаты Российской Федерации и Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики; сужение контрольной деятельности государства от широкого ее толкования, присущего советскому периоду, до государственного финансового контроля; окончательная правовая институализация парламентского контроля в связи принятием специального федерального закона (2013 г.).
Среди форм парламентского контроля, которые реализовывались в Чувашской Республике, наибольшее распространение получили: ответственность исполнительного органа власти в форме утверждения отчета об исполнении бюджета правительства перед Верховным Советом и финансовый кон-
троль, реализуемый в настоящее время Контрольно-счетной палатой Чувашской Республики (ранее - Комитетом народного контроля ЧАССР). Меньшее распространение получили депутатские расследования и депутатские запросы. Расширение возможностей последних представляется одним из серьезных резервов на пути усиления роли парламентского контроля в будущем как Чувашской Республике, так в Российской Федерации в целом.
Литература
1. Верховный Совет Чувашской АССР пятого созыва. Чебоксары: Чувашкнигоиздат, 1959.
108 с.
2. Временное положение о местных финансах. Вводный закон: утв. постановлением Центрального исполнительного комитета СССР от 12.11.1923 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1857.htm.
3. Государственный исторический архив Чувашской Республики (далее - ГИА ЧР). Ф. 1041. Оп. 1. Д. 35.
4. ГИА ЧР. Ф. 1041. Оп. 6. Д. 293.
5. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. 176 с.
6. Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации / ЧГИГН. Чебоксары, 2011. 384 с.
7. Закон Чувашской АССР о выборах народных депутатов Чувашской АССР // Советская Чувашия. 1989. 11 нояб. С. 1-2.
8. Законы и постановления о Советах ЧАССР (1920-1987 гг.): Документы и материалы Президиума Верховного Совета ЧАССР. Чебоксары: Чуваш. кн. изд-во, 1989. 461 с.
9. История Чувашии новейшего времени. Кн. 1. 191-1945. / ЧГИГН. Чебоксары, 2001. 263 с.
10. Кононенко Д.Х. К вопросу о понятии «парламентский контроль» в России // Юридическая гносеологии. 2016. № 2. С. 8-13.
11. Конституция (основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10.07.1918 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1918.htm.
12. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12.12.1993 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.constitution.ru/10003000/10003000-7.htm.
13. Конституция Чувашской Республики: принята Государственным Советом Чувашской Республики 30.11.2000 г. [Электронный ресурс]. URL: http://constitution.garant.ru/region/cons_chu-vash/chapter/134df926347d321d8dc82c9551519f33.
14. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898-1986). Т. 9. 1956-1960. М.: Политиздат, 1986. 574 с.
15. Лексин И.В. Контроль в системе разделения властей: специфика Российской Федерации // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 51. С. 240-260.
16. Медушевский А.Н. Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в XX веке. М.; СПб.: Центр гуманитарных инициатив, 2017. 656 с.
17. О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики: закон Чувашской Республики от 09 июня 2001 г. [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ ips/?docbody=&prevDoc= 150010473&backlink=1&&nd=150010432.
18. О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики: закон Чувашской Республики от 15.03.1995 г. [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=150016021-&rdk=&backlink=1.
19. О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики: закон Чувашской Республики от 13.09.2011 г. [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/428538915.
20. О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83181/3d0cac60971a511280c-bba229d9b6329c07731f7/#dst100014.
21. О парламентском контроле: Фед. закон от 07.05.2013 г. № 77-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70372950/1cafb24d049dcd1e7707a22d98e9858f.
22. О Счетной палате Российской Федерации: Фед. закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144621.
23. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Фед. закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/12182695/a573badcfa856325a7f6c5597efaaedf.
24. Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик 1924 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.hist.msu.rU/ER/Etext/cnst1924.htm#.
25. Парламентский контроль в Российской Федерации. М.: Издание Государственной Думы, 2011. 160 с.
26. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского (Введение к уложению государственных законов 1809 г.). М.: Издание «Русской мысли», 1905.
27. Положение о губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах: постановление Всероссийского Центрального исполнительного комитета от 31.10.1922 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1427.htm.
28. Разделение властей / отв. ред. М.Н. Марченко. 2-е изд. М.: Изд-во Моск. ун-та; Юрайт-Издат, 2004. 428 с.
29. Регламент Верховного Совета СССР 1979 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.li-bussr.ru/doc_ussr/usr_9931.htm.
30. Сперанский М.М. Проекты и записки / под ред. С.Н. Валка. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1961. 245 с.
31. Старцев В.И. Русская буржуазия и самодержавие в 1905-1917 гг.: Борьба вокруг «ответственного министерства» и «правительства доверия». Л.: Наука. Ленингр. отд-ние, 1977. 272 с.
32. Филиппов Н.К. Конституция Чувашской Республики: комментарий. Чебоксары: Чуваш. кн. изд-во, 2003. 310 с.
33. Черменский Е.Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России. М.: Мысль,
1976.
34. Яценко О.В. Парламентский контроль в России как фактор формирования гражданского общества // Вестник Таганрогского института управления и экономики. 2010. № 1. С. 55-61.
МУРАВЬЕВА ИРИНА ВЛАДИМИРОВНА - кандидат исторических наук, доцент кафедры документоведения, информационных ресурсов и вспомогательных исторических дисциплин, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (irina17-04@bk.ru).
ХАРИТОНОВ МИХАИЛ ЮРЬЕВИЧ - кандидат исторических наук, заведующий кафедрой документоведения, информационных ресурсов и вспомогательных исторических дисциплин, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (muha21@mail.ru).
I. MURAVYEVA, M. KHARITONOV
HISTORY OF PARLIAMENTARY CONTROL IN THE CHUVASH REPUBLIC
Key words: history of Chuvashia, parliamentary control, the Supreme Soviet, the Constitution, deputy inquiry, Chamber of Control and Accounts of the Chuvash Republic.
The article describes the origin and development stages of parliamentary control institution in the Chuvash Republic. It is the issue of parliamentary control that remains the least studied in national historiography among all types of state control. One of the first attempts in the Russian Federation to consider the history of regional parliamentary control institution using the example of the Chuvash Republic is made. On a broad historical background, starting from the 1EÎh century up to the present time the key milestones in the history of parliamentary control institutions both in the Russian State and the Chuvash Republic are traced. Great attention is paid to the study of the place, the role and the functions of parliamentary control in the system of representative (legislative) authorities of Chuvashia, the role and importance of both the Parliament as a whole (Congresses of Peoples' Deputies, the Supreme Soviet, the State Council), and special parliamentary institutions - commissions, the Committee of people's control, the Chamber of Control and Accounts are determined. On the basis of actual material generalization, the authors build periodization by the history of parliamentary control development in the Chuvash Republic. The analysis of parliamentary control history in the Republic in the context of national development makes it possible to examine various forms, types and features of its implementation both in the Soviet period and at present stage of development for its further improvement.
References
1. Verkhovnyy Sovet Chuvashskoy ASSR pyatogo sozyva [The Supreme Council of Chuvash ASSR of the fifth convocation]. Cheboksary, Chuvashknigoizdat Publ., 1959, 108 p.
2. Vremennoe polozhenie o mestnykh finansakh. Vvodnyy zakon: Postanovlenie Tsentral'nogo ispolnitel'nogo komiteta SSSR ot 12.11.1923 g. [The Central Executive Committee of the USSR. Decree
of 12 November 1923. Temporary provision on local Finance. Introductory law]. Available at: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1857.htm.
3. Gosudarstvennyi istoricheskii arkhiv Chuvashskoi Respubliki. F. 1041. Op. 1. D. 35 [The State Historical Archives of the Chuvash Republic]. Archives 1041. Anagraph 1. Document 35.
4. Gosudarstvennyi istoricheskii arkhiv Chuvashskoi Respubliki. F. 1041. Op. 6. D. 293 [The State Historical Archives of the Chuvash Republic]. Archives 1041. Anagraph 6. Document 293.
5. Gorshenev V.M., Shakhov I.B. Kontrol' kak pravovaya forma deyatel'nosti [Control as a legal form of activity]. Moscow, Yuridicheskaya literature Publ., 1987, 176 p.
6. Demidov M.V. Parlamentskiy finansovyy kontrol' v Rossii: pravovye aspekty funktsionirovaniya i problemy realizatsii [Parliamentary financial control in Russia: legal aspects of the functioning and problems of implementation]. Cheboksary, 2011, 384 p.
7. Zakon Chuvashskoy ASSR o vyborakh narodnykh deputatov Chuvashskoy ASSR [The law of the Chuvash ASSR on elections of people's deputies of the Chuvash ASSR]. Sovetskaya Chuvashiya, 1989, Nov. 11, pp. 1-2.
8. Zakony i postanovleniya o Sovetakh ChASSR (1920-1987 gg.): Dokumenty i materialy Prezidiuma Verkhovnogo Soveta ChASSR [Laws and regulations on the Councils of the CHASSR (1920-1987): documents and materials of the Presidium of the Supreme Council of the CHASSR]. Cheboksary, Chuvash Publishing House, 1989, 461 p.
9. Istoriya Chuvashii noveyshego vremeni [The history of the Chuvash Republic of modern times]. Cheboksary, 2001, Book. 1: 1917-1945, 263 p.
10. Kononenko D.Kh. K voprosu o ponyatii «parlamentskiy kontrol'» v Rossii [On the concept of "parliamentary control" in Russia]. Yuridicheskaya gnoseologii [Legal epistemology], 2016, no. 2, pp. 8-13.
11. Konstitutsiya (osnovnoy zakon) Rossiyskoy Sotsialisticheskoy Federativnoy Sovetskoy Respubliki. Prinyata V Vserossiyskim s''ezdom Sovetov v zasedanii ot 10.07.1918 g. [Constitution (basic law) of the Russian Socialist Federal Soviet Republic. Adopted by the V all-Russian Congress of Soviets at the meeting of July 10, 1918]. Available at: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1918.htm.
12. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: prinyata na vsenarodnom golosovanii 12.12.1993 g. [Russian Federation. Constitution (1993). Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on December 12, 1993]. Available at: http://www.constitution.ru/10003000/10003000-7.htm.
13. Konstitutsiya Chuvashskoy Respubliki: prinyata Gosudarstvennym Sovetom Chuvashskoy Respubliki 30 noyabrya 2000 g. [Chuvash Republic. Constitution (2000). Constitution of the Chuvash Republic: adopted by the state Council of the Chuvash Republic on November 30, 2000]. Available at: http://constitution.garant.ru/region/cons_chuvash/chapter/134df926347d321d8dc82c9551519f33.
14. KPSS v rezolyutsiyakh i resheniyakh s''ezdov, konferentsiy i plenumov TsK (1898-1986) [CPSU in resolutions and decisions of congresses, conferences and plenums of the Central Committee (1898-1986)]. Moscow, Politizdat Publ., 1986, vol. 9: 1956-1960, 574 p.
15. Leksin I.V. Kontrol' v sisteme razdeleniya vlastey: spetsifika Rossiyskoy Federatsii [Control in the system of separation of powers: specifics of the Russian Federation]. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyy vestnik [Public administration. Electronic Bulletin], 2015, no. 51, pp. 240-260.
16. Medushevskiy A.N. Politicheskaya istoriya russkoy revolyutsii: normy, instituty, formy sotsial'noy mobilizatsii vXX veke [Political history of the Russian revolution: norms, institutions, forms of social mobilization in the XX century]. Moscow, St. Petersburg, 2017, 656 p.
17. O Kontrol'no-schetnoy palate Gosudarstvennogo Soveta Chuvashskoy Respubliki: zakon Chuvashskoy Respubliki ot 09.07.2001 g. [Chuvash Republic. Laws. On The control and accounts chamber of the state Council of the Chuvash Republic: law of June 09, 2001]. Available at: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=150010473&backlink=1&&nd=150010432.
18. O Kontrol'no-schetnoy palate Chuvashskoy Respubliki: zakon ot Chuvashskoy Respubliki 15.03.1995 g. [Chuvash Republic. Laws. On the chamber of Control and accounts of the Chuvash Republic: law of March 15, 1995]. Available at: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=15001-6021&rdk=&backlink=1.
19. O Kontrol'no-schetnoy palate Chuvashskoy Respubliki: zakon ot Chuvashskoy Respubliki 13.09.2011 g. [Chuvash Republic. Laws. On the chamber of Control and accounts of the Chuvash Republic: the law of September 13, 2011]. Available at: http://docs.cntd.ru/document/428538915.
20. O kontrol'nykh polnomochiyakh Gosudarstvennoy Dumy v otnoshenii Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii: zakon RF o popravke k Konstitutsii RF ot 30.12.2008 № 7-FKZ [Law of the Russian Federation on amendment to the Constitution of the Russian Federation of 30.12.2008 № 7-FKZ «On control powers of the state Duma in relation to the Government of the Russian Federation»]. Available at: http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_83181/3d0cac60971a511280cbba229d9b6329c07731f7/#dst100014.
21. O parlamentskom kontrole: Fed. zakon ot 07.05.2013 g. № 77-FZ [Russian Federation. Laws. On parliamentary control: Federal law No. 77-FZ of 7 may 2013]. Available at: http://base.garant.ru/ 70372950/1cafb24d049dcd1e7707a22d98e9858f.
22. O Schetnoy palate Rossiyskoy Federatsii: Fed. zakon ot 05.04.2013 g. № 41-FZ [Russian Federation. Laws. On the accounts chamber of the Russian Federation: Federal law No. 41-FZ of 5 April 2013] [Elektronnyy resurs]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144621.
23. Ob obshchikh printsipakh organizatsii i deyatel'nosti kontrol'no-schetnykh organov sub''ektov Rossiyskoy Federatsii i munitsipal'nykh obrazovaniy: Fed. zakon ot 07.02.2011 g. № 6-FZ [Russian Federation. Laws. About the General principles of the organization and activity of control and accounting bodies of subjects of the Russian Federation and municipalities: the Federal law of February 7, 2011 No. 6-FZ]. Available at: http://base.garant.ru/12182695/a573badcfa856325a7f6c5597efaaedf.
24. Osnovnoy Zakon (Konstitutsiya) Soyuza Sovetskikh Sotsialisticheskikh Respublik 1924 g. [The basic Law (Constitution) of the Union of Soviet Socialist Republics of 1924]. Available at: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1924.htm#.
25. Parlamentskiy kontrol' v Rossiyskoy Federatsii. Nauchno-prakticheskoe posobie [Parliamentary control in the Russian Federation. Scientific and practical guide]. Moscow, 2011, 160 p.
26. Plan gosudarstvennogo preobrazovaniya grafa M.M.Speranskogo (Vvedenie k ulozheniyu gosudarstvennykh zakonov 1809 g.) [Plan of state transformation of count M. M. Speransky (Introduction to the code of state laws of 1809)]. Moscow, 1905.
27. Polozhenie o gubernskikh s''ezdakh sovetov i gubernskikh ispolnitel'nykh komitetakh: postanovlenie Vserossiyskogo Tsentral'nogo ispolnitel'nogo komiteta ot 31.10.1922 g. [Russian Central Executive Committee. Decree of 31 October 1922. Regulations on provincial congresses of councils and provincial Executive committees]. Available at: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1427.htm.
28. Marchenko M.N., ed. Razdelenie vlastey. 2-e izd. [Separation of powers. 2nd ed.]. Moscow, 2004, 428 p.
29. Reglament Verkhovnogo Soveta SSSR 1979 g. [Regulations of the Supreme Soviet of the USSR in 1979]. Available at: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_9931.htm.
30. Speranskiy M.M. Proekty i zapiski [Projects and notes]. Moscow, Leningrad, USSR Academy of Sciences Publ., 1961, 245 p.
31. Startsev V.I. Russkaya burzhuaziya i samoderzhavie v 1905-1917 gg.: Bor'ba vokrug «otvetstvennogo ministerstva» i «pravitel'stva doveriya» [Russian bourgeoisie and autocracy in 19051917: the Struggle around the "responsible Ministry"and" government of trust"]. Leningrad, Nauka Publ, 1977, 272 p.
32. Filippov N.K. Konstitutsiya Chuvashskoy Respubliki: kommentariy [The Constitution of the Chuvash Republic: comment]. Cheboksary, Chuvash Publ. House, 2003, 310 p.
33. Chermenskiy E.D. IV Gosudarstvennaya duma i sverzhenie tsarizma v Rossii [IV state Duma and overthrow of tsarism in Russia]. Moscow, Mysl' Publ., 1976.
34. Yatsenko O.V. Parlamentskiy kontrol' v Rossii kak faktor formirovaniya grazhdanskogo obshchestva [Parliamentary control in Russia as a factor in the formation of civil society]. Vestnik Taganrogskogo instituta upravleniya i ekonomiki, 2010, no. 1, pp. 55-61.
MURAVYEVA IRINA - Candidate of Historical Sciences, Associate Professor, Department for Document Science, Information Resources and Auxiliary Historical Disciplines, Chuvash State University, Russia, Cheboksary (irina17-04@bk.ru).
KHARITONOV MIKHAIL - Candidate of Historical Sciences, Associate Professor, Head of Department for Document Science, Information Resources and Auxiliary Historical Disciplines, Chuvash State University, Russia, Cheboksary (muha21@mail.ru).
Формат цитирования: Муравьева И.В., Харитонов М.Ю. История парламентского контроля в Чувашской Республике // Вестник Чувашского университета. - 2018. - № 4. - С. 101-113.
