CC BY
20ФРОЛОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент, кафедра конституционного и муниципального права, Волгоградский государственный университет. АКИМЕТОУА, NAILYA A. - Ph.D. in Sociology, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Volgograd State University (akhmetova.na@mail.ru).
FROLOV, SERGEY A. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Volgograd State University (s.frolov@mail.ru).
УДК 342.553:352(475)
МИХЕЕВА Т.Н.
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ - КЛЮЧЕВОЙ ЭЛЕМЕНТ ПРИНЦИПА ГЛАСНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ1
Ключевые слова: местное самоуправление, общественный контроль, гласность, субъекты контроля, объекты контроля.
В статье анализируется институт общественного контроля применительно к самостоятельному уровню публичной власти - местному самоуправлению. При этом общественный контроль одновременно рассматривается и как элемент принципа гласности местного самоуправления. Выявлены недостатки правового регулирования общественного контроля, высказаны предложения по их устранению, которые значительно расширят рамки гласности в муниципальном образовании.
MIKHEEVA, T.N.
PUBLIC CONTROL - KEY ELEMENT OF THE PRINCIPLE OF PUBLICITY OF LOCAL SELF-
GOVERNMENT
Keywords: local self-government, public control, publicity, subjects of control, objects of control.
In the article analyzes the institute of public control in relation to the independent level of public authorities-local self-government. At that, social control simultaneously considered and as an element of the principle of publicity of local self-government. It is identified shortcomings of the legal regulation of social control, made suggestions on its removal, which greatly expand the scope of publicity in the municipality.
Общественный контроль, получивший свое правовое оформление сравнительно недавно - с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [1], применительно к сфере местного самоуправления выступает как самостоятельный институт, с одной стороны, и как один из элементов принципа гласности местного самоуправления - с другой. В. Е. Герасимова, И.Л. Ландау, говоря о конституционной сущности данного института, видят в нем высокий демократический потенциал, связь с конституционным правом на участие гражданина в управлении делами государства [2].
Вместе с тем, исследователи фундаментальных основ местного самоуправления рассматривают общественный контроль и несколько с других позиций. Так, Д.С. Михеев, характеризуя систему принципов организации местной власти, отмечает, что, с учетом современных тенденций развития местного самоуправления, в ней все более отчетливо заявляет о себе принцип гласности. Автор называет элементами данного принципа открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления; доступ населения к информации о деятельности местного самоуправления; выявление и учет мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления; возможность населения влиять на выработку решений органов местного самоуправления;
1 Публикация подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 15-33-01364).
ответственность и отчетность органов местного самоуправления перед населением муниципального образования; общественный контроль граждан и других институтов гражданского общества за деятельностью органов местного самоуправления [3].
Рассмотрение общественного контроля через призму обеспечения гласности на муниципальном уровне не только выявляет особенности исследуемого общественного института, но и позволяет провести объективный анализ его правовой базы. Определение понятия общественного контроля, данное в законе, представляется расплывчатым и малопонятным большинству граждан. Так, согласно статье 4, под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Приведенная норма оставляет больше неясностей, чем ответов на вопрос, а что же такое общественный контроль?
Совершенно очевидно, что если общественный контроль - это деятельность определенных субъектов, то должен быть и объект, на который эта деятельность направлена. Однако законодатель не потрудился конкретизировать вопрос об объекте, что вызывает нарекания правоведов. По нашему мнению, любой правовой акт должен выступать не только в качестве регулятора общественных отношений, но и обеспечивать адекватную систему охраны этих отношений [4]. Расплывчатость формулировки понятия общественного контроля не соответствует обозначенным требованиям.
Следует согласиться с В.В. Грибом, который с сожалением констатирует отсутствие на федеральном уровне правовых норм, закрепляющих правовой статус органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, а также порядок их наделения такими полномочиями. Такое упущение со стороны законодателя в некоторой степени усложняет процесс правоприменения, допуская существование различных подходов к толкованию термина «публичное полномочие» и определению полного перечня органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия [5].
Представляется, что данная правовая коллизия должна быть решена при ближайшей корректировке Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» путем включения в него самостоятельной статьи об объектах общественного контроля. В контексте нашего исследования можно было бы предложить уйти от малопонятного термина «публичные полномочия», заменив его более приемлемым «общественные интересы».
Е.В. Киричек справедливо замечает, что деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих публичные полномочия, должна соответствовать общественным интересам, что должно получить отражение в определении общественного контроля [6]. Автор попытался дать новую редакцию статьи 4 Федерального закона, однако ему не удалось уйти от критикуемой формулировки «публичные полномочия». Полагаем, что наиболее удачным образом данная правовая проблема решена Д.С. Михеевым. Им сформулированы недостающие в законе правовые категории, имеющие отношение к общественному контролю на муниципальном уровне следующим образом: «Общественные интересы - это осознаваемые населением, гражданами муниципального образования, местными общественными объединениями и иными институтами гражданского общества, функционирующими на местном уровне, потребности в обеспечении безопасности, стабильности, благополучия
жизнедеятельности на территории муниципального образования, устойчивом развитии общества, защиты прав и свобод граждан.
Под объектом общественного контроля понимаются общественные отношения, возникающие в пределах муниципального образования, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций, иных организаций, подведомственных органам местного самоуправления; общественных объединений, неподведомственных этим органам, некоммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги населению.
Опираясь на предложенные дефиниции, можно дать определение общественному контролю в сфере местного самоуправления как открытой и гласной деятельности субъектов общественного контроля по проверке, наблюдению, анализу и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов местного самоуправления и иных объектов общественного контроля» [7].
В качестве комментария к предложенным дефинициям приведем более раннее мнение ученого: «Общественный контроль должен быть направлен на сферы деятельности муниципальных органов, затрагивающие интересы населения, общественных структур, прав и свобод граждан, безопасность, стабильность развития муниципального образования. Общественный контроль в муниципальной сфере, как того требует принцип гласности местного самоуправления, должен преследовать цель проверки и оценки на территории муниципального образования деятельности муниципальных органов на соответствие общественным интересам. Именно категория «общественные интересы» должна лечь в основу объекта общественного контроля и найти законодательное закрепление» [8].
Вместе с тем, касательно деятельности, осуществляемой в муниципальном образовании (и которая может быть подвергнута общественному контролю), имеются и более четкие законодательные ориентиры. В общих чертах данная деятельность сводится к решению вопросов местного значения, то есть к жизнеобеспечению населения муниципальных образований. Эти вопросы достаточно полно урегулированы Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9]. Так в статье 14 закреплены вопросы местного значения городского, сельского поселения, в статье 15 -вопросы местного значения муниципального района, в статье 16 - вопросы местного значения городского округа, в статье 16.2 - вопросы местного значения внутригородского района. Полагаем, что как раз на уровне местного самоуправления проблема объектов общественного контроля, через отсылочные нормы к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», может получить большую конкретику, чем в случае с общественным контролем за деятельностью органов государственной власти. Для наглядной иллюстрации приведем выборочно (их в настоящее время не один десяток) вопросы местного значения городского округа, перечисленные в упомянутой статье 16:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области
использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
9) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;
14) создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа;
15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
19) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;
24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.
Взгляд на перечень не оставляет сомнений, подлежит ли общественному контролю, например, качество ремонта внутригородских дорог или достаточность (недостаточность) мер, принятых администрацией городского округа по ликвидации последствий крупного пожара в торговом центре с обрушением крыши. То же самое можно сказать об услугах, оказываемых муниципальными предприятиями: транспортных, торговли, общественного питания. Они, безусловно, удовлетворяют базовые потребности граждан. Но вот насколько степень удовлетворенности населения такими услугами может быть подвергнута общественной оценке [10]? Попробуй сориентироваться по действующей редакции статьи 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», подпадают ли перечисленные вопросы под малопонятную правовую конструкцию «публичные полномочия». Полагаем, что предложенные уточнения не только вписываются в рамки принципа гласности, но и значительно расширяют механизмы его реализации в муниципальных образованиях, предоставляя более широкие возможности для активизации граждан в сфере общественного контроля.
Другой большой проблемой, негативно влияющей на гласность местного самоуправления, стало неполное правовое урегулирование в законе субъектного состава общественного контроля. Этот аспект подвергнут жесткой критике учеными. Е.В. Киричек считает недостатком Федерального закона слишком зауженный круг субъектов
общественного контроля [6]. Солидарен с ним Д.С. Михеев, отмечающий недостаточность правовых условий для участия в общественном контроле граждан и создаваемых ими общественных структур [11]. М.А. Федотов тоже считает, что понятие субъектов общественного контроля оказалось явно неполным - здесь не нашлось места гражданам и их объединениям [12]. Нами также высказывалась точка зрения о том, что к мероприятиям муниципального контроля необходимо привлекать население и институты гражданского общества, что в значительной мере повысит легитимность контрольных мероприятий со стороны органов местного самоуправления [13].
Ю.С. Яичникова полагает, что население, граждане, общественные организации, СМИ, будучи по правовой природе элементами гражданского общества, могут выступать субъектами общественного контроля [14]. Ряд других исследователей уверены в том, что для функционирования местного самоуправления в интересах населения, должно быть обеспечено участие граждан и их объединений в контроле за властью [15].
Казалось бы, вопрос о субъектах общественного контроля получил неплохую регламентации в законе. Так, в нем имеется (в отличие от объектов общественного контроля) самостоятельная глава «Статус субъектов общественного контроля», в которой приведен их перечень, установлены права и обязанности, механизмы взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти. Статья 9 отнесла к субъектам общественного контроля: Общественную палату Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
В случаях, предусмотренных законодательством, для осуществления общественного контроля допускается создание общественных наблюдательных комиссий, общественных инспекций, групп общественного контроля и иных организационных структур общественного контроля.
Однако в перечне субъектов отсутствует, казалось бы, очевидная категория -«граждане». Данный факт не поддается никакой логике, поскольку многие конституционно-правовые акты закрепляют за гражданами возможность осуществления общественного контроля. Здесь мы наблюдаем противоречие с другими статьями этого закона - третьей, пятой и шестой. Статья 5 в качестве задач общественного контроля называет повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества, реализацию гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина. Одним из принципов осуществления общественного контроля назван приоритет прав и законных интересов человека и гражданина. Однако перечисленные нормы становятся простыми декларациями, если граждане не включены в перечень субъектов общественного контроля.
Безусловно, что имеется статья 3, из названия которой следует, что она закрепляет «Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля». Приведем дословно ее 1,2,3 части:
«1. Граждане Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
2. Участие гражданина в осуществлении общественного контроля является добровольным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, либо препятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля.
3. Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами».
Приведенные положения не оставляют сомнения в том, что личная инициатива гражданина осуществлять общественный контроль не может быть реализована. Она обуславливается дополнительными уточнениями, вроде «общественных инспекторов» и «общественных экспертов». Но и это не последний барьер перед гражданином, желающим реализовать свое право на осуществление общественного контроля. Оказывается, в соответствии со статьями 20, 21, 22, гражданин не вправе выступить ни инициатором, ни организатором общественной проверки и общественной экспертизы. Более того, он может участвовать в общественных проверочных мероприятиях только будучи привлеченным в качестве общественного инспектора или общественного эксперта организаторами общественной проверки или общественной экспертизы.
Таким образом, не включение законодателем граждан в число прямых субъектов общественного контроля, закрепленных в статье 9 Федерального закона, практически лишает их права быть полноценными участниками процессов общественного контроля. Ни о какой гласности в этом случае говорить не приходится. Более того, полагаем, что названный пробел находится в противоречии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», да и с общей сутью местного самоуправления. Идея местного самоуправления, заключающаяся в привлечении граждан к управлению на наиболее приближенном уровне -муниципальном, предполагает как непосредственное их участие в местном самоуправлении, так и участие посредством созданных гражданами органов местного самоуправления (которые, заметим, являются производной категорией). Граждане вправе привлечь выборных должностных лиц местного самоуправления к ответственности путем голосования по отзыву в соответствии со статьей 24 названного закона. Тем более парадоксальным представляется лишение гражданина права быть участником проверки органов местного самоуправления, созданных при его непосредственном участии.
Правовой пробел может и должен быть восполнен посредством включения в статью 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в качестве полноправного субъекта граждан, предоставив, таким образом, одному из самых многочисленных элементов гражданского общества возможность реализовать общественные функции по контролю за властью. На муниципальном уровне предлагаемая корректировка восстановит его согласованность с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и расширит горизонты принципа гласности местного самоуправления.
Литература и источники
1. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2014. - № 30 (часть 1). - Ст. 4213.
2. Герасимова Е.В., Ландау И.Л. К вопросу о правовом регулировании общественного контроля в субъектах Российской Федерации (на примере Калининградской области) // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - №9. - С.47.
3. Михеев Д.С. Ответственность органов местного самоуправления перед населением как элемент принципа гласности // Закон и право. - 2014. - №4. - С.43.
4. Михеева Т.Н. Значение и пределы государственного принуждения в условиях развития правового государства // Законы России: опыт, анализ, практика. -2013. - 310. - С.97.
5. Гриб В.В. Нормативное закрепление и научное видение системы объектов общественного контроля // Юридическое образование и наука. - 2016. - №3. -С.156.
6. Киричек Е.В. Общественный контроль в России: некоторые теоретико-методологические особенности и проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - №9. - С. 45.
7. Михеев Д.С. Общественный контроль как элемент гласности местного самоуправления // Проблемы реализации общественного контроля на уровне местного самоуправления: сборник материалов международной научно-практической конференции. - Йошкар-Ола, 2016. - С. 172.
8. Mikheev, D., Dudko, I. and Mikheeva, T. (2015). Public Control in the Mechanism of Realization of the Principle of Local Authority Publicity. Mediterranean Journal of Social Sciences, vol. 6. DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n3s7p41. Р. 44.
9. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст.3822.
10. Yakhina O. V., Yaichnikova J.S., Mikheeva T.N. (2015). Publicity in the Regulation of Municipal Services: Mediterranean Journal of Social Sciences, Vol. 6, №3 S7, P. 59-63. DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n3s7p59. Р.60.
11. Михеев Д.С. Гласность и общественный контроль за деятельностью власти на муниципальном уровне // Исторические, философские, политические и юридические науки. Культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2015. - № 6 (56), часть 1. - С. 137.
12. Гриб В.В. Постатейный научно-практический комментарий Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». - М.: ООО «Юрист», 2014. - С. 7.
13. Вавилов Н.С., Михеева Т.Н. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне. - М.: Юрист, 2016. - С. 135.
14. Яичникова Ю.С. Конституционно-правовой и институциональный анализ контроля за деятельностью органов местного самоуправления: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. - Казань, 2012.
15. Mikheeva, T.N., Kudryavtsev, V.V. and Yaichnikova, J.S. (2015). About the Strengthening of Publicity in the Formation of Local Representative Bodies: Rather-Legal Analysis. Review of European Studies. Vol.7. DOI: 10.5539/res.v7n8p280. Р.280.
МИХЕЕВА ТАТЬЯНА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права, декан юридического факультета Марийского государственного университета.
MIKHEEVA, TATYANA N. - Doctor of Law, Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Dean of the Faculty of Law, Mari State University (tnmiheeva14@mail.ru).
УДК 342.55:351.95
МИХЕЕВ Д.С.
ОСОБЕННОСТИ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: судебная защита, местное самоуправление, конституционный суд, судебное решение.
В статье анализируются возможности защиты права на местное самоуправление в судебном порядке. При этом рассмотрены правовые нормы, которые гарантируют данную защиту, начиная от Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Отмечаются судебные прецеденты, которые опираются не только на нормы материального права, но и на нормы - принципы. Приведены конкретные примеры судебной практики, иллюстрирующей теоретические положения.
MIKHEEV, D.S.
FEATURES OF JUDICIAL PROTECTION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Keywords: judicial protection, local self-government, constitutional court, judgment.
In the article analyses the possibilities of protection of the right for local self-government in a judicial proceeding. At that it is viewed the legal norms, which guarantee this protection, since the European charter of local self-government, the Constitution of the Russian Federation and the federal legislation. It notes the judicial precedents, which rely not only on norms of substantive law, but also on norms - the principles. It given the concrete examples of the judicial practice, illustrating theoretical provisions.
