CC BY
3367. Rayanov F.M. Sistema zakonodatel'stvo Respubliki Bashkortostan kak sub"yekta Rossiyskoy Federatsii (The system of legislation of the Republic of Bashkortostan as a subject of the Russian Federation), Sistema zakonodatel'stva Respubliki Bashkortostan: stanovleniye i dal'neysheye razvitiye, materialy Respublikanskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii 27 fevralya 1996 g., g. Ufa), Akademiya nauk Respubliki Bashkortostan. Ufa, 1996.
8. Ivanova V.N. Pravovaya kharakteristika sistemno-strukturnogo analiza nalogovoy sistemy (Legal characteristics of the system-structural analysis of the tax system). Ul'yanovsk, 2006.
Дата поступления: 27.10.2018 Received: 27.10.2018
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 349.6
ОБЩЕСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ
ГИЗЗАТУЛЛИН Равиль Хасанович
доктор юридических наук, профессор кафедры финансового и экологического права Института права ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, Россия. E-mail: [email protected]
Общественный экологический контроль как форма участия общественности в управлении охраной окружающей среды и природопользованием обусловлен наличием объективных факторов. Контроль граждан и общественных объединений является одним из проявлений деятельности гражданского общества, направленной на обеспечение права на благоприятную окружающую среду, экологических интересов и соблюдения экологического законодательства. Общественный экологический контроль характеризуется добровольностью и инициативностью в рамках предоставленных законодательством возможностей. Отсутствие государственно-властных полномочий предопределяет специфичность его результатов. Для того, чтобы они повлекли за собой юридически значимые последствия, необходимо задействовать и административные, и судебные механизмы. С изменениями в законодательстве связано и введение института общественных инспекторов по охране окружающей среды.
PUBLIC ENVIRONMENTAL CONTROL
GIZZATULLIN Ravil Khasanovich
Doctor of Law, Professor of the Chair of Financial and Environmental Law of the Institute
of Law of the FSBEI HE "Bashkir State University", Ufa, Russia. E-mail: [email protected]
Public environmental control as a form of public participation in the state environmental protection and environmental management is caused by the presence of objective factors. The control of citizens and public associations in the environmental sphere is one of the manifestations of civil society activities, aimed at providing the right of everyone to a favorable environment, public environmental interests and observance of environmental legislation. Public environmental control is characterized by voluntary and initiative activity within the framework of the opportunities provided by the legislation. The absence of state authorized powers determines the specific character of its results. In order to lead to legally important consequences it is necessary to attract administrative and, if necessary, judicial mechanisms. Due to the changes in the legislation, the forms of control have been expanded through the establishment of the institute of public inspectors for environmental protection.
Ключевые слова: общественный экологический контроль, охрана окружающей среды, природопользование, граждане, общественные объединения, гражданское общество, государство.
Key words: public environmental control, environmental protection, environmental management, citizens, public associations, civil society, state.
Необходимость общественного экологического контроля как формы участия общественности (граждан и их объединений) в управлении государством охраной окружающей среды и природопользованием, как формы проявления гражданского общества предопределяется, по меньшей мере, двумя обстоятельствами. Во-первых, природа является основой жизни и деятельности человека, и соответственно экологические вопросы непосредственно затрагивают интересы каждого. Эффективная реализация экологического законодательства, особенно в части установленных прав граждан в области охраны окружающей среды и природопользования, обеспечение экологических интересов человека и общества не представляется возможной без их непосредственного участия. Более того, как следует из содержания Принципа 10 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН в 1992 г. участие всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне рассматривается как наиболее эффективное средство решения экологических вопросов. При этом указывается, что на национальном уровне: 1) каждый должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах; 2) возможность участвовать в процессах принятия решений; 3) государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации 4) обеспечивается эффективная возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты.
Во-вторых, в соответствии с Конституцией Российская Федерация является демократическим государством (ст. 1), что предопределяет обязанность государства по созданию необходимого правового механизма, позволяющего гражданам и их объединениям участвовать в управлении делами общества, обеспечивающего возможность для деятельности институтов гражданского общества, в том числе и в экологической сфере. Это способствует не только вовлечению общественности в дело охраны окружающей среды, предоставляет возможности отстаивания ею своих экологических интересов, но и способствует повышению эффективности экологической функции самого государства, ответственности власти перед обществом, и, в первую очередь, власти исполнительной, призванной обеспечить эффективную реализацию экологического законодательства. Кроме того, участие граждан и общественности повышает и экологическую ответственность бизнеса в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений, осуществления хозяйственной и иной деятельности, сопряженной с воздействием на окружающую среду. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [1] общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 68).
О.Л. Дубовик выделяет такие формы общественного экологического контроля, как: а) общественные слушания и их специфическая форма - парламентские слушания; б) референдумы; в) общественная экологическая экспертиза; г) обращения в средства массовой информации; д) направления жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд [2]. М.И. Васильева к общественному экологическому контролю как сфере участия общественности в охране окружающей среды относит: 1) обращения граждан и их объединений в органы государственной власти и муниципальной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, касающимися различных аспектов природоохранного управления, в том числе запросами о
предоставлении экологической информации; 2) публичные обсуждения вопросов экологически безопасного функционирования действующих производственных и иных объектов, в том числе в средствах массовой информации, в форме проведения публичных акций; 3) формализованные способы общественного участия в принятии экологически значимых решений: референдумы; общественные слушания в процедуре оценки воздействия на окружающую среду; публичные слушания по вопросам осуществления градостроительной деятельности (обсуждение проектов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории и в других случаях); участие граждан и их объединений в государственной экологической экспертизе; проведение общественной экологической экспертизы; 4) участие граждан и их объединений в работе консультативных, экспертных и наблюдательных структур при государственных органах; 5) природоохранная деятельность Общественной палаты РФ [3, с. 56].
С учетом новаций в законодательстве, к названным выше формам следует также отнести, во-первых, содействие граждан органам государственного надзора в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды, во-вторых, участие в общественном обсуждении проектов федеральных законов, затрагивающих экологические интересы граждан.
Важнейшей характеристикой общественного экологического контроля является субъектный состав. Он осуществляется гражданами, общественными объединениями и иными некоммерческими организациями, и в отличие от государственного экологического надзора и производственного экологического контроля общественный контроль носит добровольный, инициативный характер в рамках предоставленных законодательством правовых возможностей. Общественный экологический контроль имеет широкую сферу своего распространения. Если производственный экологический контроль применяется только в рамках хозяйственной деятельности конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя в целях выполнения и соблюдения мероприятий и требований по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, то общественному экологическому контролю подлежит экологически значимая деятельность государственных и муниципальных органов, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, граждан.
Круг лиц, в отношении которых может проводиться общественный экологический контроль такой же, как и в рамках государственного экологического надзора. Но, при этом контроль, осуществляемый гражданами, общественными объединениями и иными некоммерческими организациями принципиально отличается от надзорной деятельности органов исполнительной власти. Граждане и общественные объединения не обладают государственно-властными полномочиями. Соответственно, это обстоятельство, во-первых, существенно ограничивает их возможности по контролю правомерности поведения субъектов экологических отношений (они не могут беспрепятственно проходить на территорию предприятия, затребовать у юридического лица или индивидуального предпринимателя необходимую доку-ментацию2, самостоятельно посещать и обследовать используемые природопользователями при осуществлении хозяйственной деятельности территории, здания, очистные сооружения и т.д), а во-вторых, не позволяет применять меры по принуждению природопользователей к правомерному поведению (выписывать предписания об устранении нарушений, привлекать к административной ответственности и т.д.). С учетом этого, результаты общественного экологического контроля также характеризуются своей специфичностью. Они не являются обязательными для исполнения. Для того чтобы результаты общественного контроля стали основанием возникновения юридически значимых последствий необходимо задействовать административные механизмы (направление в природоохранные или правоохранительные органы информации или материалов о фактах совершения экологических правонарушений, направление в уполномоченный орган исполнительной власти заключения общественной экологической экспертизы и т.д.), а в отдельных случаях и судебные.
Отметим, что ограниченные возможности граждан и общественных объединений при проведении общественного экологического контроля носят объективный характер. Так, например, для проверки соответствия многим из предусмотренных законодательством требований экологического характера необходимо наличие специальных знаний и соответствующей профессиональной подготовки. По мнению Васильевой М.И., общественный экологический контроль является наименее урегулированным [3, с. 56]. Действительно, ФЗ «Об охране окружающей среды» не дает прямого ответа на то, в каких формах он осуществляется, какими полномочиями обладают граждане, общественные объединения и иные некоммерческие организации при его проведении. Для того чтобы определить их приходится обращаться к иным статьям названного закона (например, ст.ст. 11 и 12) или анализировать другие нормативные правовые акты. Единственным исключением является положение ст. 68 названного закона, в которой предусматривается такая форма общественного экологического контроля, как участие граждан в содействии органам государственного надзора в природоохранной деятельности в качестве общественного инспектора по охране окружающей среды и устанавливаются их права.
Отсутствие четкой регламентации по большинству форм общественного экологического контроля в головном акте экологического законодательства является существенным недостатком в правовом регулировании и имеет негативные проявления. Как минимум, уже в том, что общественность, обладающая, как правило, низким уровнем правовых знаний и эко-лого-правовых в частности, не говоря о навыках работы с нормативными правовыми актами, имеет недостаточное представление о своих правовых возможностях влиять на природоохранную деятельность государственных и муниципальных органов, природопользователей, на принимаемые ими экологически значимые решения и т.д. Имеется и точка зрения, согласно которой правовая регламентация общественного экологического контроля приведет к сужению его рамок и возможностей, а также поставит его под контроль государства, что может оттолкнуть людей от общественной работы [4]. В известной мере такой риск имеется. Но деятельность гражданского общества (общественный экологический контроль является одной из форм его проявления) не может существовать в отрыве от государства. Так или иначе, институты гражданского общества, характеризующиеся независимостью от государства, действуют в рамках закона и, обеспечивая интересы отдельных индивидов или их общностей не должны нарушать права и интересы других субъектов и установленный правовой порядок. Кроме того, обеспечивая удовлетворение своих потребностей и отстаивая интересы, институты гражданского общества вынуждены задействовать органы государственной власти. Задача же демократического, правового государства заключается в том, чтобы создать необходимые условия для функционирования гражданского общества, защиты им своих интересов, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования.
Одной из задач общественного экологического контроля является содействие государству в охране окружающей среды. Общество ожидает от государства эффективного решения экологических вопросов. Но оно будет действительно эффективным, если и сами граждане будут принимать непосредственное участие. В этой связи следует положительно оценивать законодательное решение о введении в природоохранный механизм института общественных инспекторов в области охраны окружающей среды, обладающих правом фиксации, в том числе, с помощью фото и видеосъемки, правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, направления соответствующих материалов в органы государственного надзора, принятия необходимых мер по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений и др.
Примечание
1 Исключением является право общественной организации (объединения), осуществляющей общественную экологическую экспертизу, получать от заказчика документацию, подлежащую государственной экологической экспертизе.
Библиографические ссылки
1. Об охране окружающей среды : федеральный закон от 10 янв. 2002 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2, ст. 133.
2. Дубовик О.Л. Экологическое право : учеб. 3-изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2010.
3. Чхутиашвили Л.В. Общественный экологический контроль: проблемы и перспективы // Правовая информатика. 2015. № 4. С. 55-58.
4. Веселов А.К. Взаимодействие государственного, общественного и производственного экологического контроля [Электронный ресурс]. URL: // http://zmdosie.ru.
References
1. Ob okhrane okruzhayushchey sredy : federal'nyy zakon ot 10 yanv. 2002 g. № 7-FZ (On environmental protection: federal law of January 10. 2002 No.7-FL), Sobraniye zakonodatel'stva RF, 2002, No. 2, st. 133.
2. Dubovik O.L. Ekologicheskoye pravo (Environmental law), ucheb. 3-izd., pererab. i dop. Moscow, Prospekt, 2010.
3. Chkhutiashvili L.V. Obshchestvennyy ekologicheskiy kontrol': problemy i perspektivy (Public environmental control: problems and prospects), Pravovaya informatika, 2015, No. 4, pp. 55-58.
4. Veselov A.K. Vzaimodeystviye gosudarstvennogo, obshchestvennogo i proizvodstvennogo ekologicheskogo kontrolya (The interaction of state, public and industrial environmental control). URL: // http://zmdosie.ru.
Дата поступления: 01.11.2018 Received: 01.11.2018
УДК 349.6
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ ОБРАЩЕНИЯ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ
УЛИМАЕВ Радик Юрикович
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового и экологического права Института права ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, Россия. E-mail: [email protected]
Конституционное право граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду обеспечивается надлежащим исполнением экологического законодательства в области обращения отходов производства и потребления. При этом особая роль отводится органам местного самоуправления. Действующая нормативная база не позволяет этим органам реализовать весь заложенный в ней управленческий потенциал. Автором рас-
PARTICIPATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENTS IN THE MECHANISM OF SOLID HOUSEHOLD WASTE MANAGEMENT
ULIMAEV Radik Yurikovich
Candidate of Sciences (Law), Assistant Professor of the Chair of Financial and Environmental Law of the Institute of Law of the FSBEI HE "Bashkir State University", Ufa, Russia. E-mail: [email protected]
The constitutional right of citizens of the Russian Federation to a favorable environment is largely ensured by the proper implementation of environmental legislation in the field of waste management and consumption. Local self-governments have a special role to play. The current regulatory framework does not allow local self-governments to realize the full potential of its management. The author considers the latest changes in the regulatory
