CC BY
66
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
1 46 ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
КУЗНЕЦОВ Ю.В., КАЙСАРОВА В.П.
Санкт-Петербургский государственный университет, заведующий кафедрой управления и планирования социально-экономических процессов экономического факультета профессор, доктор экономических наук,
заслуженный работник высшей школы РФ, e-mail: [email protected];
Санкт-Петербургский государственный университет, доцент кафедры управления и планирования социально-экономических процессов экономического факультета,
кандидат экономических наук, e-mail: [email protected]
общественные ценности как измерители эффективности
стратегии крупного города
В статье проанализирована концепция общественных ценностей для стратегического менеджмента в городах и показаны направления совершенствования стратегического управления для городов России в условиях проведения важных реформ в публичном управлении.
Ключевые слова: общественные ценности; публичный сектор; стратегическое управление городом; стратегия города; ценностно-ориентированный подход; результативность управления
Коды классификатора JEL: R58, Z13
Все более значимым для реформы публичного управления в России является проблема общественных и локальных ценностей, поскольку они есть интеграционное, идентификационное начало системы социальных, властных отношений. Не случайно с начала 1990-х годов в зарубежной научной литературе можно найти примеры того, как проблемы развития коллективных ценностей в обществе влияли на осуществление ряда социально-экономических и политических реформ.
Содержание ценностей для различных уровней управления актуально для России. Традиционные границы общественного сектора размываются растущими процессами глобализации, внедрением партнерских отношений в оказание публичных услуг, а взаимоотношения между исполнительной властью и представительной обогащаются новыми моделями управления. Как отмечают ученые Санкт-Петербургского государственного университета Ю.В.Кузнецов, Ф.Ф.Рыбаков, В.Т.Рязанов и В.А.Голубев, в сфере публичных услуг развивается широкий спектр контрактных отношений, когда возрастающая часть бюджетных расходов реализуется в негосударственных структурах на более выгодных для потребителя условиях [1, с. 21-26].
Главная и конечная цель городской политики - улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество, и увеличение его вклада в развитие всего общества.
Опыт лучшей практики городов Западной Европы, США показывает, что макси-мального эффекта в сфере экономического развития добивались города, которые использовали ценностно-ориентированный подход в стратегическом управлении, который известен и описан в литературе [7]. Уместно, на наш взгляд, напомнить о том, что впервые система управления, ориентированная на увеличение ценности фирмы, исследовалась А. Раппопортом (1986)[19]. Дж. МакТаггарт рассматривал ценности как императив деятельности менеджеров [20]. В конце 1990-х годов понятие «управление, ориентированное на ценность» (VBM, value based management) получает широкое распространение. В применении его для города требуется знание управленцами не только всей системы факторов, приводящих территорию к успеху или кризису, то и ключевых факторов ценности городского сообщества, то есть тех переменных, которые влияют на результативность управления. Как «особые организации» города имеют не только неустойчивую внутреннюю среду, но и развиваются в условиях неопределенности. Логично, чтобы главные усилия поиска эффективной городской политики были устремлены на то, чтобы достигнуть координации и сотрудничества между субъектами экономической жизни и уровнями управления. Однако отечественная традиция научного обоснования постановки конкретных целей повышения качества жизни населения показывает, что эти проблемы пока не получили должного раскрытия даже в специальных исследованиях. Они декларируются во многих официальных городских стратегиях, но не всегда эффективно проводится декомпозиция, ранжирование целей и показателей на достижимые исключительно усилиями местной власти и требующие поддержки государства. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за реализацию заявленных целей и отсутствие системного мониторинга
результатов напрямую влияет на эффективность городских стратегий. Существующая схема организации сети муниципальных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных муниципальных услуг, не соответствует современным демографическим и экономическим тенденциям и не позволяет в полном объеме реализовывать один из ведущих принципов бюджетной системы - эффективность использования бюджетных средств. В ряде российских городов не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества. Организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают критериям эффективного управления. По нашему мнению, система сбалансированных показателей (BSC) может конкретизировать стратегические цели социально-экономического развития города, поскольку она не рассматривает финансовые цели как основные. Увеличение доходов бюджета не является основной целью стратегии социально-экономического развития города, поскольку на качественный рост его эффективности влияет как множество других нематериальных факторов жизнедеятельности городского сообщества, так как, например, гибкость, креативность мышления городской администрации.
Мы полагаем, что при адаптации базовой модели система сбалансированных показателей может стать важным инструментом, способствующим модернизации общественной сферы и повышению эффективности деятельности городской администрации. Необходимо, чтобы городские ценности и тот способ, которыми они будут обеспечены, были бы понятны жителям города. Действующее законодательство ограничивает действия городской администрации обязательными задачами. Необходимо учитывать интересы различных социальных групп населения, инвесторов и бизнес сообществ, поэтому становится сложнее добиться единства целей в системе публичного управления, достичь консенсуса в рамках законодательства и общественной целесообразности. Чтобы спланировать и обеспечить процесс реализации целей, для каждой из них необходимы соответствующие финансовые и нефинансовые показатели, по которым, в свою очередь, определяются целевые (эталонные) и фактические значения. Их достижение возможно в ходе реализации стратегических мероприятий, по каждому из них должны определяться сроки, бюджет, устанавливается сфера и круг ответственности. Как правило, для городских подсистем используются четыре основные перспективы - «бюджет», «население», «внутренние процессы» и «потенциал».
Стратегические цели разрабатываются на основе имеющегося видения и стратегии города, имеют статус решающих и ключевых целей. Уже имеющиеся заявления в стратегии города устанавливают общие цели и направления деятельности администрации. С точки зрения территориального маркетинга, миссия и видение города должны ориентировать инвесторов, бизнес-сообщество, население и сотрудников администрации о перспективах развития: что представляет собой пространственная среда, сферы и субъекты жизнедеятельности и что город намеревается достичь в будущем.
Поскольку BSC обеспечивает преобразование видения и стратегии в пакет конкретных стратегических мероприятий, то понятие «перевод стратегии в действия» Р.Каплана и Д.Нортона (Translating Strategy to Action!) [4, c. 73] можно применить для конкретного города. Имея краткое описание направлений высокого уровня (миссии, видения), можно приступить к решению задач развития, для чего потребуется разъяснение базовой стратегической ориентации и представление ее в измеримом виде. Обсуждение возможностей более активного участия широкого круга различных коалиций населения в реализации стратегии, снижение вероятности сбора ненужной или ненакопления важной информации особо подчеркивается специалистами-кон-сультантами городских администраций. Они подчеркивают «необходимость фиксировать обязательства и согласовывать с заинтересованными сторонами показатели и форму последующей отчетности в самом начале работ является непривычной для российской управленческой традиции и может вызвать трудности при внедрении данного подхода» [9, с.503]. Реализация ключевых общественных ценностей в системе согласования ориентиров развития выступает измерителем эффективности стратегии крупного города. Это - исходное практическое информационное поле для диагностики функций управления на предмет соответствия потребностям городского сообщества. При внедрении BSC наблюдается низкий уровень формализма, улучшение коммуникаций с потребителями публичных благ и услуг, которые увязаны с объемами работ, качеством, системой стимулирования не только ключевых подразделений
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
администрации города, подведомственных муниципальных предприятий, но и отдельных категорий служащих. Поддержка принятия управленческих решений обеспечивается контролем выполненных работ в соответствии с расходными обязательствами бюджета и возможностями эффективного аутсорсинга.
Существенное изменение в расстановке акцентов при постановке системы сбалансированных показателей для города основано на последовательности ряда действий. Во-первых, проведение качественной диагностики организационной структуры и функций всех подразделений администрации города, чтобы устранить их дублирование и четко определить критерии результатов работы для каждого управленческого звена. Во-вторых, принципиальным является проверка на непротиворечивость системы стратегических целей: по горизонтали внутри перспектив с учетом соответствия соблюдения принципа «парности»: результат-процесс. В-третьих, нужно выделить ключевые факторы успеха (драйверы целей) и провести их сегментацию на действующие прямо и опосредованно по отношению к поставленным целям для города. (Например, сформулированная цель в сфере здравоохранения - снижение уровня заболеваемости населения имеет прямой драйвер - количество профилактических мероприятий в целом и, в том числе, по отдельным заболеваниям, а в качестве косвенного драйвера может применяться определение количества граждан, участвующих в массовых спортивных мероприятиях и т.п.). Сформулированные факторы успеха к каждой из стратегических целей для практического использования должны быть переведены в измеримую систему показателей. В-четвертых, требуется увязка сформированной системы показателей причинно-следственными цепочками по сферам и уровням управления (отдельным подразделениям, конкретным проектами т.д.) по принципу SMART (Specific-конкретность; Measurable - измеримость, Agreeable, Accordant- согласованность, Realistic - достижимость; Timebounded - временная определенность), а также на сбалансированность внутри перспектив и между ними. Для каждого драйвера цели в BSC необходимо установить его эталонное значение. В-пятых, обязательным является мониторинг достижения эталонных значений драйверов целей и установка эффективной системы обратной связи в управлении между основными субъектами, формулирующими стратегию и подразделениями администрации, ее реализующими. В-шестых, важно разработать четкую систему закрепления ответственности и стимулирования муниципальных служащих за достижение намеченных для качественных и количественных результатов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Голубев В.А., Кузнецов Ю.В., Рыбаков Ф.Ф., Рязанов В.Т. Разработка программы социальноэкономической стабилизации: федерация, регион/Под ред. Ю.В. Кузнецова. - СПб, ОЛБИС, 1999. С. 21-26.
2. Кайсарова В.П. Ценностно-ориентированный подход в стратегическом управлении крупным городом//Вестник СПбГУ. Серия Экономика. 2008. Вып. 4. С. 132-137.
3. Каплан Р., Нортон Д. Организация, ориентированная на стратегию. - М.: Олимп-Бизнес, 2004. С. 143-145.
4. Каплан Р., Нортон Д. Стратегические карты: Трансформация нематериальных активов в материальные результаты (пер. с англ. Павлова М.) - М.: Олимп-бизнес, 2007. С. 73.
5. Мамедов О.А. Экономическая аксиология: поветрие в безветрие? (полемические заметки)// Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2003. Т. 1. № 4. С. 5-9.
6. Маленков Ю.А. Стратегический менеджмент: - М.: ТК Изд-во Проспект, 2008. С. 15. Зайцев Л. Г., Соколова М.И. Стратегический менеджмент: учеб. - М.: Юристъ, 202. С. 62 и др.
7. Муниципальная наука: теория, методология, практика / А.Г. Гладышев, В. Н.Иванов, В.И. Патрушев и др.; Под общ. ред. В.Н. Иванова; Акад. наук социал. технологий и мест, самоуправления. - М.: Муниципальный мир, 2003.
8. Симонов Ю.Ф., Титомирова Н. Н. Экономика градостроительства. - М.: Из-во: РАСТ. 2003. С. 10.
9. Управление развитием муниципальных образований (Стратегическое планирование. Территориальное планирование): Уч.пос. Колл. авт. Княгинин В.Н., Трунова Н.А., Романовская Н.В., Сорокин К.И., Балобанов А.Е. и др. - М.: АНХ, 2007. С. 503.
10. Филиппов Ю., Гассий В. Развитие местных сообществ// Муниципальная власть. 2004. № 11-
12. С. 64-72.
11. Шеховцева Л.С. Стратегическое целеполагание регионального развития: междисциплинарный подход // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2006. Т. 4. № 3. С. 134-139.
12. Jorgensen T.B. Public values, their nature, stability and change. The case of Denmark// Public Administration Quarterly, vol. 30, nr. 4, 2007, pp. 363-396
13. Moore, M. H. (1995). Creating Public Value. Strategic Management in Government. Harvard University Press: Boston.
14. Posner, B.Z., & Schmidt, W.H. (1994). An Updated Look at the Values and Expectations of Federal Government Executives. Public Administration Review, 54 (1). P. 20-24. Van Wart, M. (1998). Changing Public Sector Values. Garland: Hamden CT.
15. Richards, D., & Smith, M. J. (1998). The Gatekeepers of the Common Good Power and the Public Service Ethos. In Ethics and Accountability in a Context of Governance and New Public Management. EGPA Yearbook, Hondeghem, A. (Ed.), IOS Press: Amsterdam. P. 151-163.
16. Beck Jоrgensen, T. (1999). The public sector in an in-between time: searching for new public values.Public Administration, 77 (3).P. 565-584.
17. Van Dyke, V. (1962). Values and Interests. American Political Science Review, 56 (3). P. 567-576.
18. Kluckhohn, C. (1962). Values and Value-Orientations in the Theory of Action: An Exploration in Definition and Classification. In Toward a General Theory of Action, Parsons, T., Shils, E. A. (Eds.), Harvard University Press: Cambridge, Mass. P. 395.
19. Rappaport A. (1997) Creating Shareholder Value: A Guide for Managers and Investors, Free Press.
20. McTaggart J., Kontentes P., Mankins M. (1994). The Value Imperative Managing for Superior Shareholder Returns. Free Press : N.Y.
КРУГЛОВ О.В.
Северо-Кавказский НИИ экономических и социальных проблем Южного федерального университета, соискатель,
e-mail: [email protected]
принципы деятельности муниципальных образований россии
Рассмотрены и обобщены особенности и принципы деятельности муниципальных образований России Ключевые слова: муниципальное образование; местное самоуправление Коды классификатора JEL: R11 R 58
Любая социальная система, в том числе и муниципальные образования, не может успешно работать, если не будет следовать четко определенным, научно-обоснованным принципам своей деятельности.
Принцип (от латинского principium - начало) - основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения (эстетические принципы, главные принципы механики, принципы истории языка и др.)[4].
Принципы деятельности - это основополагающие идеи, следование которым обеспечивает достижение цели социальной системы.
Философы рассматривают принципы в качестве одной из форм познания наравне с такими, например, формами познания как суждение, умозаключение, факт, идея и др.
Сопоставляя обычные житейские факты, человек делает отвлеченные обобщения, устанавливающие взаимосвязь между этими фактами и представляющие собой суждение в виде законченного предложения утверждающего или отрицающего что-либо. В процессе осмысления действительные знания могут подводиться под некоторое общее знание, именуемое принципом. Принципы выводятся из материальной действительности, а не из мышления, они являются не исходным пунктом исследования, а его заключительным этапом, основанным на коллективном опыте людей. Например, из многовекового опыта земледелия, складываются принципы агрономии; из опыта строительства - принципы архитектуры; опыт больших и малых войн
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
