CC BY
56
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И УПРАВЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫМ СЕКТОРОМ УСЛУГ В МУНИЦИПАЛИТЕТАХ ЗА РУБЕЖОМ НА ОСНОВЕ КОНЦЕПЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЦЕННОСТИ: ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ И РЕЗУЛЬТАТЫ
Аннотация. В статье проанализированы основные принципы, особенности и результаты внедрения в муниципалитетах за рубежом новых подходов к управлению общественным сектором услуг на основе концепции общественной ценности. Для реальной практики управления общественным сектором услуг в муниципальных образованиях России определены возможности теоретического базиса, выделены существующие и перспективные способы реализации результатов деятельности, связанные с выбором стратегических приоритетов и повышением доступности общественных услуг для населения. Ключевые слова: общественный сектор услуг, стратегическое развитие, результаты управления, муниципалитет, концепция общественной ценности.
dentina K^sarova STRATEGIC DEVELOPMENT AND GOVERNING OF
PUBLIC SECTOR SERVICES IN THE MUNICIPALITIES ABROAD ON THE BASIS OF THE CONCEPT OF PUBLIC VALUE: THE MAIN SPECIFICITIES AND RESULTS
Annotation. The article analyzes the key features, guideline of public sector services and outcomes of new approaches implementation in the management of public sector services in the municipalities abroad on the basis of the concept of public value. For the actual management practices of public sector services in the municipalities of Russia the theoretical basis is determined, the existing and prospective methods and results of activities related to the selection of strategic priorities and availability of public services for the citizens are allocated. Keywords: public sector services, strategic development, result of governing, municipality, concept of public values.
Результаты коллективного принятия решений в общественном секторе услуг могут представлять собой цели, которые необходимо достичь обществу, при этом достижение данных целей возлагается на органы публичной власти, которые связаны прежде всего с конкретным городом или регионом. Эти цели могут быть самыми разными: разработать или реализовать стратегию социально-экономического развития, создать или усовершенствовать общественное благо и услугу и т.д.
Социально-экономическая эффективность, уровень удовлетворения граждан и качество предоставления в отраслях общественного сектора сферы услуг в муниципалитетах России неразрывно связаны между собой, так как они основаны на ряде схожих принципов нормативно-правового регулирования, а именно: обеспечения равного доступа к общественным услугам, обеспечения современного качества общественных услуг, единства правовых и организационных основ предоставления общественных услуг, подконтрольности оказания общественных услуг, рациональности и оптимальности предоставления общественных услуг. Общественная услуга должна производиться для нужд и потребностей населения на нерыночной основе за счет использования общегосударственных ресурсов (государственных, региональных и муниципальных) в соответствии с установленными регламентами и стандартами, и целью ее предоставления является обеспечение безопасности, благоприятных условий жизнедеятельности населения, улучшение положения и увеличение качества жизни и благосостояния граждан. В любом случае, для того чтобы поставленные задачи были выполнены, необходимо определить, как они будут достигаться. К примеру, если государственным служащим или менеджменту требуется обеспечить поддержку
УДК 338.2:339.54 В.П. Кайсарова
© Кайсарова В.П., 2015
своих намерений, необходимо представить политикам, в случае общественного сектора, или совету директоров, в случае корпорации, подробную информацию о том, как будет осуществляться управление организацией в отчетном периоде. Таким образом, возникает необходимость разработки стратегии, то есть плана взаимосвязанных действий по управлению организацией, направленных на достижение поставленных целей.
В современной России исследования локального общественного сектора сферы услуг активизировались только в последние десять лет, несмотря на то что они долгое время формировались в отдельное направление, например, в муниципальной науке, начиная с середины XX в. Для современного развития и построения адекватной системы показателей управления локальными общественными услугами в российских регионах и городах, на наш взгляд, интересно рассмотреть и проанализировать подход к управлению стратегическим развитием общественного сектора услуг в муниципалитетах за рубежом на основе концепции общественной ценности, которая возникла в середине XX в. в США. В научной монографии «Создавая общественную ценность: стратегический менеджмент в правительстве» (1996 г.) американский ученый Марк Мур определяет для общественного сектора стратегию как план управления организацией, который содержит в себе миссию и цели, способ обеспечения политической и правовой поддержки, проект оптимизации внутренних процессов [5, с. 20]. В литературе его алгоритм получил название «стратегического треугольника Мура» (см. рис. 1).
Рис. 1. Элементы стратегии общественного сектора в рамках концепции общественной ценности М. Мура
[5, с. 20]
Причину существования организации общественного сектора выражает миссия, а цели ее деятельности - это результаты, которых необходимо достичь в будущем для осуществления заявленной миссии. Поэтому многие исследователи убеждены, что в общественном секторе «общественная ценность увеличится только в том случае, если все три элемента стратегического треугольника (см. рис. 1), будут учтены в стратегических решениях руководства на территории муниципалитета или страны» [4].
В рамках исследуемой нами концепции стратегические цели должны соответствовать ценностям общества, для чего обозначим их отличия (см. табл. 1).
Таблица 1
Различия между ценностями и целями [3, с. 121]
№ п/п Ценность Цель
1. Бесконечна Конечна
2. Воображаемое будущее Планируемое будущее
3. Приближение к ней оценивается в сравне- Достижение ее можно оценить с помощью опреде-
нии с другими ценностями ленных показателей
4. Эмоциональна Рациональна
5. Соотносится с эмоциями, чувствами Имеет объективные показатели достижения
6. Первична по отношению к процессу Служит объектом исполнения, завершения
В ходе общественных дискуссий, которые организуются органом публичной власти, можно, по мнению многих исследователей, привести стратегические цели в регионе или городе в соответствие с ценностями местного сообщества. Этому будет способствовать классификация и систематизация общественных ценностей граждан, которые станут известны в результате открытых дискуссий. Автор предлагает использовать следующую формулу:
max выгоды + min издержки = общественная ценность. (1)
В такой постановке формула показывает, что привлечение граждан к публичным обсуждениям и их последующее участие в дискуссии привносят дополнительные издержки, которые должны быть компенсированы достаточным увеличением общественной ценности. При этом «привлечение общественности должно быть не просто демонстрационным процессом, а в действительности способствовать повышению качества принимаемых решений. После того как сформулированы основные стратегические цели, возникает необходимость в разбиении их на задачи» [1]. В конечном счете, «задачи и цели на более низких уровнях будут в точности описывать последовательность действий, а на высоком уровне делать это существенно абстрактнее» [5]. в результате определяется план действий, который необходимо выполнить для достижения общественно ценной цели, и он не должен противоречить мнениям заинтересованных лиц. Таким образом, «если граждане прибегают к выражению собственных интересов через политиков, то в дальнейшем потребуется усилить позиции организаций общественного сектора среди политического окружения» [2].
В концепции общественной ценности управление городом и регионом осуществляется на основе процессного подхода. В ходе разработки проекта оптимизации внутренних процессов необходимо учитывать ценности, которых придерживаются служащие организаций в общественном секторе. Поэтому управление осуществляется децентрализованно: максимально учитываются мнения линейных работников для координации их интересов (см. рис. 2). Однако возникает необходимость в контроле деятельности персонала, что осуществляется благодаря организационным функциям и властным полномочиям руководства, а также за счет возможности найма и увольнения работников. Несмотря на учет ценностей в процессном подходе к управлению в общественном секторе услуг, алгоритм его внедрения остается традиционным.
V
Выдвижение предложений о том, что необходимо сделать
Координация интересов
Рис. 2. Авторская схема взаимосвязей при построении коммуникации руководителей и работников в рамках реализации концепции управления общественной ценностью на территории города/региона
Полученное процессное описание текущей деятельности имеет вид блок-схем, где блоки - это процессы, а связи между ними - это результаты; описываются все функции государственной организации. Оптимизация внутренних процессов будет сопровождаться ростом общественной ценности только тогда, когда проводится серия обсуждений планируемых изменений для приведения их в соответствие с ценностями персонала и заинтересованных лиц. Как считает М. Мур, «организационная структура органа власти, как и организации общественного сектора, формируется исходя из процессов, а не процессы описываются, опираясь на нее» [5]. Выявленные для каждого сотрудника функции позволяют определить индивидуальные задачи для всех категорий занятых. Они сверяются с теми, которые были определены по результатам разработки стратегии на первом этапе.
Практическая реализация стратегии требует рассмотрения еще одного важного вопроса - этики государственной службы. Особое внимание в работе государственных служащих принадлежит «такой общественной ценности, как честность» [5]. Подводя итог, следует отметить, что за двадцать лет существования исследуемая концепция на Западе заслужила авторитет классической научной теории стратегического управления и была реализована для территорий различного масштаба, но и она, однако, не лишена недостатков: во-первых, отсутствует точная трактовка понятия «ценность» с управленческих и экономических позиций, что делает его достаточно абстрактным; во-вторых, не рассматривается проблема предотвращения оппортунистического поведения служащих в системе публичного управления, что приводит к дополнительным трудностям реализации концепции на практике. Общественная ценность воспринимается скорее как философия, чем как строгое руководство к действию. Тем не менее ценность органа публичной власти не может быть увеличена только благодаря рутинному исполнению стандартных функций, на которых акцентирует внимание направление «нового государственного управления» (КРМ). Потребности граждан и цели заинтересованных лиц меняются, что следует учитывать в деятельности организаций общественного сектора услуг, поэтому именно стратегический подход реально отвечает на новые вызовы территориального управления. В пользу приведенного аргумента говорит наш анализ применения данной концепции в практической управленческой деятельности в зарубежных странах.
Применительно к уровню городского управления указанные идеи с середины 1990-х гг. нашли применение в США. Так, администрация города Шарлотта, вводя усовершенствования, сформулировала видение и миссию города в системе стратегического управления (см. табл. 2).
Таблица 2
Подход администрации Шарлотта к разработке видения и миссии в системе стратегического управления городом [7]
Вид деятельности в стратегировании Формулировка
Видение Город Шарлотт станет образцом совершенства, который в центре своих интересов видит жителей города. Высококвалифицированные и заинтересованные специалисты предоставляют всевозможные услуги и ценности. Мы станем основанием жизненно важной экономической деятельности, которая обеспечит городу конкурентное преимущество на рынке. Мы станем сотрудничать с гражданами и бизнесом, чтобы Шарлотт превратился в образцовый для жизни, работы и отдыха город
Миссия Город Шарлотт обеспечивает предоставление качественных общественных услуг, которые повысят безопасность, улучшат здоровье и качество жизни жителей. Город определяет потребности сообщества и пытается удовлетворить их: создавая и поддерживая эффективные партнерства; привлекая и удерживая профессиональных мотивированных сотрудников; используя стратегическое бизнес-планирование
Представленные заявления устанавливают общие цели и направления деятельности администрации Шарлотта. С точки зрения стратегического управления и территориального маркетинга миссия и видение города помогают инвесторам, бизнес-сообществу, населению и сотрудникам администрации понять, что представляет собой городская среда и чего город намеревается достичь. На примере Шарлотта можно увидеть, что затронуты основные общественные ценности города, такие как: качество жизни горожан, безопасность жизнедеятельности, возможности укрепления здоровья, условия сотрудничества органов власти с обществом и бизнесом. Учтены интересы всех основных участников процесса, заинтересованных в управлении городом: граждан, бизнеса, экспертов - специалистов-профессионалов и служащих администрации города. Общие цели и направления «с точки зрения ценностно-ориентированного управления миссия и видение города помогают инвесторам, бизнес-сообществу, населению и сотрудникам администрации понять, что представляет собой пространственная среда и чего город намеревается достичь [2, с. 130].
Стратегические цели развития Шарлотта предполагают превратить его:
— в самый безопасный город Америки;
— преуспевающий город для всех жителей;
— город с благоприятной окружающей средой;
— город с развитым жилищным комплексом и кварталами.
Исходя из установленных ориентиров наряду с показателями инфраструктурного развития, администрация г. Шарлотта провела анализ оценки жителями деятельности органов местного самоуправления за 5-летний период (см. табл. 3).
Представленные в таблице 3 показатели (например, количество преступлений, увеличение времени обслуживании) позволяют местной власти корректировать свои действия для достижения целей развития. Администрация постоянно нуждается в объективной информации, необходимой для обеспечения процесса социально-экономического развития, что приводит к активному использова-
нию статистических методов или проведению социологических исследований. с другой стороны, можно применять конкретные операционные методы (например, систему сбалансированных показателей BSC) для конкретизации стратегических целей социально-экономического развития города.
Таблица 3
Оценка населением деятельности органов местного самоуправления г. Шарлотта
за 2006-2010 гг. [7]
Показатель 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Численность преступлений на 1000 чел., % 7,74 6,959 8,088 6,263 5,213
Средняя продолжительность ожидания медицинской помощи, полиции и пожарных служб, мин 5,18 5,17 5,03 4,49 4,51
Удовлетворенность населения работой полиции, % 70 70 74 73 75
Ощущение безопасности населением в городе, % 74 74 77 73 77
Удовлетворенность населения качеством питьевой воды, % 56 63 59 68 74
Пример формирования эффективного механизма взаимодействия между различными органами власти с целью повышения общественной ценности территории города демонстрирует американский город Чилликоте (штат Огайо), где в начале 2000-х гг. система управления в местной администрации была хаотичной и не регламентировалась нормативно-правовыми актами. Например, к должности мэра не предъявлялось никаких квалификационных требований. в результате многие из занимавших в разные периоды времени должность мэра не имели опыта руководства ни общественными организациями, ни бизнесом [6]. Управленческие функции мэрии зачастую бессистемно передавались различным отделам администрации. Отсутствовала единая стратегия развития города, оценка удовлетворенности жителей деятельностью местной администрации не проводилась.
Когда Маргарет Плантон стала мэром Чилликоте, она знала, что граждане мало участвуют в обсуждении проблем управления. Взаимодействие в цепочке «коллективное принятие решений - их реализация - оценка обществом полученных результатов» отсутствовало. В результате у городского сообщества не было возможности объективно оценить деятельность администрации. Было принято решение объединить политиков, государственных служащих с мэрией для совместной разработки единого стратегического плана развития и показателей его контроля. Благодаря этому у служащих и политиков появились причины для совместной работы, обмена опытом и информацией о создаваемых ценностях в их деятельности и во внешнем окружении. Подготовленная стратегия развития города была опубликована, и ее направления стали открыто обсуждаться различными группами граждан и отдельными гражданами. Это впоследствии привело к росту активности участия населения в управлении городом. Таким образом появились институциональные основы механизма, при помощи которого стало возможным узнать ценности, исповедуемые городским населением.
Анализируя часть стратегического плана развития города Чилликоте, посвященную пожарной безопасности, можно понять, каким образом была реализована концепция общественной ценности в реальной практике управления. Главной стратегической целью этой части плана явилось предотвращение и предупреждение пожаров на территории. Повышение уровня пожарной безопасности и скорости реакции пожарной службы сказалось на увеличении общественной ценности администрации города. «Стратегия развития противопожарной службы анализировалась с трех сторон:
- число пожаров на тысячу жителей, временной промежуток между поступлением сигнала тревоги и приездом сотрудников службы и некоторые другие;
- политическая и правовая поддержка была обеспечена за счет большого числа положительных отзывов о работе службы, информирования граждан о противопожарной стратегии в рамках предвыборной кампании кандидатов на пост мэра и проведения обучающих мероприятия для детей, посвященных правилам противопожарной безопасности;
- оптимизация внутренних процессов касалась совершенствования должностных инструкций и правил безопасности труда. Сотрудники службы сами участвовали в предложениях по дальнейшему развитию противопожарной службы.
В результате мэр и администрация города смогли более объективно оценить реализацию программ, привлечь дополнительные ресурсы. Местные власти в процессе работы над повышением ценности своей деятельности уделили много внимания взаимодействию с населением, они смогли получить представления о ценностях всех заинтересованных лиц и правильно поставить стратегические цели» [4].
Рассмотренные примеры показывают возможности методики реализации концепции общественной ценности в управлении общественными услугами на территории. Ее последователи в дальнейшем предприняли некоторые усовершенствования. Констатировалось, что рост общественной ценности возможно было достичь за счет экономии издержек муниципалитетов в долгосрочном периоде при более удобном способе взаимодействия с заинтересованными лицами и гражданами. Как показал анализ, в управлении общественным сектором сферы услуг внедрение концепции общественной ценности приводит к положительным результатам. Для этого руководители, прежде всего в муниципалитетах и в самих организациях, должны обладать возможностью предпринимать практические шаги. В значительной степени это зависит от модели деятельности государственных и муниципальных служб, принятой в той или иной стране, а также полномочий в системе публичной власти. Тем не менее наше исследование показало, что исходя из принципов правового регулирования общественных услуг и повышения их доступности для населения рассмотренная концепция может применяться для территорий большего масштаба, а именно на уровне страны и ее регионов.
Библиографический список
1. Кайсарова В.П., Птахин Д.И. Методологические основы создания эффективных организационных структур для управления сложным муниципальными системами // Проблемы современной экономики. - 2009. -№ 2. - С. 224-226.
2. Кайсарова В.П. Ценностно-ориентированный подход в стратегическом управлении крупным городом // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5: Экономика. - 2008. - № 4. - С. 127-135.
3. Пригожин А. И. Качество целей // Общественные наука и современность. - 2010. - № 1. - С. 121.
4. Horner L., Lekhi R., Blaug R. Deliberative democracy and the role of public managers: final report of the Work Foundation's public value consortium, 2006 // The Work Foundation [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.theworkfoundation.com/assets/docs/publications/107_Deliberative%20democracy%20and%20the%2 0role%20of%20public%20managers.pdf (дата обращения: 16.12.2014).
5. Moore M.H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge / M.H. Moore. - MA: Harvard University Press, 1995.
6. Sherman H. Measuring Public Value Creation / H. Sherman, M. Weinberg, M. Lewis. - Ohio: Voinovich Center for Leadership and Public Affairs, 2002.
7. Официальный сайт города Шарлотта (Северная Каролина, США) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.charmeck.org (дата обращения: 14.12.2014).
