ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ И ИХ МЕСТО В СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Общественные органы представительной

демократии и их место в современной системе

»» *

российского местного самоуправления

Армен Джагарян, Наталья Джагарян

Развитие конституционного государства в постиндустриальную эпоху связано с качественным расширением форм демократического представительства, созданием наряду с чисто государственными институтами общественных органов представительной демократии. Особое значение это имеет на уровне местного самоуправления, где цели обеспечения широкого и непосредственного общественного участия являются определяющими. Авторы анализируют теоретико-правовые и конституционные проблемы понимания современной представительной демократии, предлагают собственное видение институтов общественного представительства. Отдельное внимание уделяется изучению состояния и проблем развития в России общественных органов представительной демократии на местах.

^ Народовластие; представительная демократия; общественное представительство; местное самоуправление

1. Представительная демократия: проблемы правопонимания

Принято считать, что представительное народовластие означает делегирование народом (его отдельными частями) определенной доли принадлежащих ему прав избираемым на демократических основах представительным органам государственной власти и местного самоуправления, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют1. Л. А. Нудненко, отождествляя представительную демократию и народное представительство, полагает, что этими синонимичными понятиями определяется система правовых и неправовых общественных отношений, возникающих в связи с решением вопросов государственного значения через демократически избранных представите-

* Статья публикуется в рамках проекта Института права и публичной политики «Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России» (2011-2013).

лей2. Схожий подход к предмету можно обнаружить и в зарубежной научной среде. Некоторые иностранные авторы к основным характеристикам представительной демократии относят, в частности: а) суверенитет народа, выражаемый в выборном порядке наделения полномочиями его представителей;

б) организацию представительно-правовых отношений по принципу свободного мандата;

в) наличие электоральных механизмов, обеспечивающих определенные меры реагирования в целях поддержания представительства;

г) всеобщее избирательное право, которое кладет в основание представительства принцип политического равенства3.

Представительная демократия при таком ее понимании увязывается, прежде всего, с формированием, организацией и деятельностью представительных органов публичной власти, с другими напрямую связанными с этим процессами, и нельзя не признать, что данные отношения, действительно, являются для нее корневыми, определяющими, инсти-

туциарными, без которых ее невозможно было бы себе представить. Но можно ли сводить представительную демократию исключительно и только к ним, считать, что ими ее содержание полностью исчерпывается?

Изложенное выше «узкое» понимание представительной демократии является, по сути, строго этатистским и в этом смысле нерелевантным реальности, не операциональным, оно может делать весьма уязвимым для критики сам концепт и ослаблять до критической степени представительно-правовые механизмы общества при осуществлении такого подхода на практике. Неслучайно развитие западной политико-философской мысли идет по пути выдвижения альтернативных моделей демократии, в частности рефлексирующей (размышляющей) демократии (А. Этциони), делиберативной (совещательной) демократии (П. Даенель, Н. Кронсби, Р. Даль, Ю. Ха-бермас) и др. Несмотря на то что эти подходы сформированы в рамках политологического дискурса и непосредственно не предопределяют содержание конституционно-правового концептуального пространства4, они не могут не приниматься в расчет в рамках конституционно-правового анализа. Они не только служат источником вдохновения для государ-ствоведения, но и обнажают «слабость» тех или иных задействованных в нем конструкций в их конкретно-концептуальном выражении и политико-правовой практике. В связи с этим фундаментальный для конституционного права концепт представительной демократии не может рассматриваться в исключительно метафизическом плане, как нечто совершенно оторванное от действительности; напротив, он наполняется идейно-смысловым содержанием в изменяющейся социально-правовой реальности, развивается и преобразуется под воздействием достаточно широкого социокультурного и исторического контекста. Вместе с тем, будучи по своему характеру именно конституционно-правовым, концепт представительной демократии служит организующим фактором для научно-теоретического осмысления социально-политической действительности, позволяет синтезировать на конституционно-правовой основе различные социально-политические представления и подходы. Таким образом, конституционно-правовыми средствами может обеспечиваться соблюдение того важного методологического прави-

ла, согласно которому «любой теории демократии, удовлетворяющей современным стандартам науки, необходимо быть достаточно комплексной и одновременно гибкой», «она должна комбинировать возможно большее число тех представлений о целях, которые выкристаллизовались в западной теории демократии, а также в демократической практике и оказались социально значимыми»5.

С точки зрения конституционной аксиологии, представительная демократия органически связана с целями формирования демократического, конституционного и правового государства, но вместе с тем и гражданского общества6. Онтологически она выступает как универсально-всеобщая форма опосредованной, представительно-правовой реализации народом своей власти, проявлениями которой служат в первую очередь институты суверенно-государственного (государственно-властного) представительства, но наряду с ними и иные по своей юридической природе негосударственные институты — те, которые предназначены создавать условия для воздействия граждан на управление делами государства и общества, для отстаивания ими прав, свобод и законных интересов через своих представителей. Если первые в своей деятельности выражают полновластие народа, материализуют народный суверенитет в государственно-правовых формах властвования, то вторые участвуют в волеобразовании народа (его части) и реализуют в отношении народного суверенитета обеспечительно-гарантирующие функции.

Представительно-демократический характер того или иного института обусловливается его соотносимостью не с государственным, а с народным суверенитетом. Он позволяет соответствующему правовому образованию осуществлять формирование и выражение воли граждан, обеспечивать представление их интересов, в том числе в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Соответственно, под представительством в публично-правовой сфере, которое, как отмечал Н. М. Коркунов, устанавливается для обеспечения живой, непосредственной связи между деятельностью государственных учреждений и текущими запросами общественной жизни7, можно понимать участие в управлении делами государства и общества представителей общест-

венности, прежде всего народных представителей.

Итак, система представительной демократии по своему объему шире системы представительных органов и выборных должностных лиц публичной власти: она охватывает разнообразные представительные институты в составе социально-политической системы общества, которые так или иначе влияют на государственную власть и местное самоуправление, обеспечивают участие граждан в их осуществлении, позволяют гражданам быть сопричастными решению вопросов, касающихся стратегического развития страны и обустройства своей повседневной жизни.

В этом отношении можно согласиться с Г. А. Вакуленко, которая исходит из того, что представительная демократия включает в себя, кроме института государственных (муниципальных) органов представительной демократии, также институт общественных органов представительной демократии — совокупность общественных организаций, объединений граждан и иных общественных структур, действующих на правах автономии относительно органов государственной власти, органов местного самоуправления8. Следует, однако, оговорить, что термин «органы», использованный в данном случае автором в качестве обобщающего для обозначения принадлежности к структурному устройству представительной демократии различных по своему характеру общественно-правовых субъектов, не является адекватно приемлемым. Такое словоупотребление расходится с тем, как понятия «орган», «общественная организация», «общественное объединение» и т. п. соотносятся в теории и в действующем законодательстве. Для выражения сути соответствующего общего явления правильнее было бы применять иной термин — «общественные образования» (или «общественные институты»). При этом термином «общественные органы представительной демократии» целесообразно обозначить относящиеся к указанной категории субъекты, непосредственно интегрированные в механизм управления делами государства, делами местного самоуправления. Это общественные палаты, общественные советы, общественные коллегии и другие им подобные структуры, создаваемые при органах публичной власти или же обособленно, на основе всеобщего или

специализированного — профессионально-отраслевого, территориального, гендерного и т. п. — общественного представительства. Далее по тексту понятие «общественные органы представительной демократии» мы будем использовать именно в этом, указанном нами значении.

2. Конституционный механизм представительной демократии в России: сочетание государственных и общественных начал

Следует признать методологически верным, обоснованным предложенный Б. С. Эбзее-вым подход к выявлению подлинного конституционного содержания принципа демократии, согласно которому это становится возможным, если ориентироваться не на абстрактно-отвлеченные, умозрительные представления о его сути, а на то, как этот принцип получает свое развитие в данной конкретной системе конституционного регулирования9.

Конституция Российской Федерации, исходя из целей возрождения суверенной российской государственности и утверждения незыблемости ее демократической основы, признает Россию демократическим государством, в котором народ как носитель суверенитета и единственный источник власти осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (преамбула, ст. 1, ч. 1 и 3 ст. 3). Это означает, что в системе конституционного правопонимания принцип демократии является универсальной характеристикой российской государственности и распространяется на все ее компоненты — политические, социальные, экономические, идеологические, охватывает как сферу собственно государственно-правовых отношений, так и шире — общественно-политических отношений. В силу приведенных конституционных положений всякая власть в России исходит от народа; нет и не может быть органов власти, в той или иной форме не приобретших от него своей власти; государство, воплощающее в деятельности своих органов полноту суверенитета народа, является государственно-организованным выражением народной свободы, государственно-правовым оформлением демократического самоуправ-

ления народа. Народ управляет своими делами в разных формах и различными характерными для каждой такой формы способами, методами, средствами.

В этом отношении государственная и муниципальная формы представительной демократии, характеризующие осуществление народом своей власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления, запечатлевают важнейшие, основные, но едва ли единственные конституционные образы представительной демократии. Будучи опосредованным выражением народного самоуправления, представительная демократия может получать свое воплощение и в других свойственных ему формах, включая непосредственно-общественное самоуправление. Народ, уполномочив органы государственной власти и органы местного самоуправления на осуществление определенной доли принадлежащей ему власти, не перестает быть исходным субъектом властеобладания и властена-деления, как напрямую, так и косвенно участвует в заведывании своими делами, в том числе через государственно-общественные и негосударственные институты.

Раскрывая субъективно-личностную основу конституционного механизма народовластия, Конституция России исходит из того, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32), не оговаривая при этом специально их круг и субъектные характеристики. Поэтому участие граждан в управлении делами государства через своих представителей может быть соотнесено с одной из форм осуществления народом своей власти непосредственно или через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в равной степени с формами негосударственного (общественного) самоуправления, посредством которых народ хотя сам и не решает напрямую вопросы государственного и местного значения, но принимает участие в их решении.

Действующий конституционный механизм представительного народовластия не может быть раскрыт в полной мере и надлежащим образом функционировать без учета деятельности общественных институтов представительной демократии, каковыми являются политические партии10, профессиональные со-

юзы11, общественные объединения и другие общественно-правовые образования. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленный в Конституции России принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности, но и в иных организационно-правовых формах, позволяющих гражданам участвовать в политической жизни (п. 5 мотивировочной части Постановления от 1 февраля 2005 года № 1-П). По образному выражению С. В. Васильевой, некоммерческие неправительственные организации формируют «нижние этажи» демократии12.

Очевидно, что без развитой системы общественных институтов представительной демократии государство отстраняется от граждан и не может быть действительно демократическим по форме. Неслучайно в практике современных государств все более решительно продвигается принцип: «Все, кого может затронуть предполагаемое решение, должны иметь равные шансы на участие в обсуждении», в соответствии с которым идет расширение форм гражданской активности, включая различные общественные советы13.

Такие институты обеспечивают участие граждан в управлении публичными делами, напрямую вовлечены в процесс формирования публичной политики, оказывают влияние на содержание государственной и муниципальной деятельности, осуществляют контроль над органами государственной власти и органами местного самоуправления, обеспечивают содействие реализации публично-правовыми образованиями их конституционных функций. Выведение общественно-представительных органов за пределы системы представительной демократии не отвечает их природе и предназначению, влечет разного рода дисфункции и деформации, связанные с их правовым статусом, ослабляет взаимосвязи между ними и органами публичной власти, прежде всего представительными. Как следствие, не обеспечивается в должной мере участие граждан в решении публичных задач, происходит снижение уровня и качества народного представительства. Поэтому мы и исходим из того, что не обособление и разделение, а взаимодействие и консолидация должны лежать в основе функционирования

различных форм и институтов представительной демократии с учетом характерных для каждой из них специфических особенностей.

Во введении к своему капитальному труду «Учение о народном представительстве» В. М. Устинов подчеркивал, что конституционные средства непосредственного воздействия населения на парламент имеют тем большее значение, что основным принципом деятельности парламента является публичность и гласность14.

Позднее в советской юридической доктрине был выдвинут тезис о том, что Советы, будучи представительными органами государственной власти, выражают общую волю народа, государственную волю и не имеют возможности обеспечить непосредственное выражение всех специфических запросов различных слоев населения, что обусловливает создание различных общественных формирований, которые, не будучи государственными, тоже обеспечивают участие масс в общественных и государственных делах15. В его основе лежало в концептуальном плане очень важное, не утратившее своего значения и по сей день представление о том, что полновластие народа проявляется как через деятельность государственных органов, прежде всего представительных, так и через многообразные формы общественного управления, притом что общественные отношения, возникающие в процессе реализации государственной власти в форме народного представительства, — основные, в известной мере определяющие для отношений, которые возникают в процессе осуществления народовластия в других формах16. В целом разделяя эту точку зрения, В. А. Ржевский подчеркивал, что сама принадлежность всей власти народу обеспечивается на основе его общественного самоуправления,что и служит показателем сущности народовластия, а потому между государством и общественными организациями существуют и «разделение труда», и тесная функциональная зависимость, взаимодополняемость17.

Сегодня проблемы повышения эффективности представительной демократии встают все более остро, предметно. В условиях современного демократического государства, для которого характерны углубление дифференциации социальных интересов, рост уров-

ня сложности структуры общества, стоящих перед ним целей и задач, объективно необходимы механизмы, направленные на обеспечение адекватной состоянию общественного развития плюралистической системы комплексного, многоуровневого и многопрофильного представительства — такой, которая сочетала бы в себе публично-властные и общественные компоненты, объединяла бы на рациональной, конституционно-правовой основе потенциал государственных (муниципальных) и общественных органов представительной демократии.

Представительные органы публичной власти, взятые сами по себе, не способны в полной мере вмещать все богатство разнообразия общественной жизни, но перед ними и не стоит такой задачи. По тонкому замечанию Б. Н. Чичерина, парламентские учреждения «не выражают в себе бесчисленных оттенков политической мысли, рассеянных в народе»; они должны быть «не пестрым сбором разноречащих мнений, каким является общество, а центром, где сходятся главные политические направления, успевшие приобрести силу в народе»18. Попытка претворения в жизнь идеи о парламенте как своего рода копии общества в миниатюре привела бы к крайним затруднениям в плане эффективности решения возложенных на него задач.

По своей природе представительные органы публичной власти должны аккумулировать общие интересы, действовать во всеоб-щезначимых целях. Свойственная современной демократии концепция публичного мандата — депутата, иного выборного должностного лица — исходит из признания того, что его носитель выражает не отдельные, партикулярные интересы, а интересы общественные, действует ради общей пользы, общего блага. Он выступает представителем не только своих избирателей, а всего народа (публично-территориального коллектива), включая тех граждан, которые не оказали ему поддержки на выборах, проголосовав за других кандидатов, или вовсе не участвовали в голосовании. Вполне естественно, что в этих условиях мандат рассматривается, по общему правилу, как свободный, в том числе на местном уровне19.

Поэтому вряд ли возможно достичь желаемой цели и обеспечить подлинную репрезентативность путем установления правила пре-

ференциального представительства в составе представительных органов публичной власти отдельных коллективов граждан, например национальных меньшинств, женщин, молодежи20. Депутат, равно как и иное выборное лицо публичной власти, служит народным представителем, а не представителем определенного класса, слоя, коллектива.

Снижение в условиях информационного общества роли парламентских учреждений и нарастающая тенденция «перетекания» власти в правительство служат еще одним фактором, обусловливающим необходимость более широкого взгляда на представительную демократию и развития общественных органов представительной демократии с функциями общего и специального представительства. Они позволяют углубить и расширить демократическую основу представительного правления в целом, а также упрочить представительные начала исполнительной власти, в частности, создавая условия для соединения в ней принципов единоначалия и коллегиальности, профессионализма и демократизма.

Внепартийное представительство, не сводимое к какой-то одной или нескольким политическим идентификациям, отмечается в докладе Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2011 год», является символом времени, поскольку в условиях бурного развития процессов информатизации современное общество приобретает форму множества автономных социумов, образующих многослойную сеть взаимопересекающихся сообществ; гражданская солидарность строится в нем не только на ощущении гражданами себя как части некоего единства, но и на сотрудничестве многообразных социальных групп и индивидов21.

3. Особенности юридической природы общественных органов представительной демократии

Общественные органы представительной демократии имеют сложную правовую природу, в которой обнаруживается взаимосвязь и переплетение государственного и общественного, публичного и частного начал.

С одной стороны, в них можно обнаружить некоторые признаки сходства с государственным институтом, если принять во вни-

мание, что они: 1) образуются и действуют на основании норм публичного права; 2) предназначены для достижения публично значимых (общих) целей; 3) формируются, по общему правилу, с участием в той или иной форме органов публичной власти; 4) встроены в механизм управления делами государства и осуществления функций публично-правовых образований, что обеспечивается наделением их определенной компетенцией по участию в решении вопросов, имеющих социально значимый характер, тесным взаимодействием с органами государственной власти и органами местного самоуправления, возможностью получать финансирование из бюджета и иметь доступ к материальной инфраструктуре публичной власти.

С другой стороны, общественные органы представительной демократии сродни общественным структурам, в том смысле, что они: 1) создаются на основе добровольного участия в их деятельности граждан, общественных объединений и действуют на общественных началах; 2) опираются на принцип самоуправления, предполагающий независимость в решении внутриорганизационных вопросов; 3) не входят в систему органов государственной власти и в систему органов местного самоуправления; 4) реализуют поставленные перед ними задачи, используя для этого специфические средства, не связанные с осуществлением публичной власти, как то: общественные слушания, обсуждения, экспертизы, мониторинг, расследования, проверки, инициативы, общественный контроль.

Общественные органы представительной демократии находятся в непосредственной связи с обществом и коллективами, представительно-правовыми порождениями которых они являются, строят свою деятельность на основе соучастия, консолидации общественных сил (граждан, общественных объединений), призваны представлять важнейшие обобщенные и специфические интересы населения и коллективов граждан, оперативно доводить до уполномоченных органов публичной власти мотивированную позицию заинтересованной общественности по существу тех или иных проектируемых и действующих решений. Относясь к сфере представительной демократии, органы подобного рода обеспечивают участие населения в осуществлении публичной власти и тем самым реализа-

цию права граждан на участие в управлении делами государства, делами местного самоуправления как непосредственно — в качестве членов соответствующих органов, так и через своих представителей, делегируемых в их состав.

По своей сути общественные органы представительной демократии могут рассматриваться как субсидиарные совещательно-контрольные институты представительства. Они дополняют собой деятельность основных, генеральных субъектов представительной демократии — представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выполняя при этом преимущественно консультативно-совещательные функции, а также функцию демократического контроля гражданского общества за деятельностью публичной власти.

Многообразие общественных органов представительной демократии характеризует широту возможностей общества по выражению и отстаиванию своих интересов, а также, что немаловажно, создает институциональные предпосылки и условия для их более полного и взвешенного учета и согласования в рамках государственной и муниципальной деятельности.

4. Актуальное состояние российских институтов общественного представительства в центре и на местах

В настоящее время институт общественных органов представительной демократии привлекает к себе все возрастающее внимание со стороны государства, хотя сам по себе соответствующий термин неизвестен действующему законодательству. По мнению В. В. Путина, высказанному в одной из его предвыборных программных статей, современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь «к походу к урнам» и им заканчиваться, она заключается и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений; это значит, что демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи»22.

Общественное представительство является принципиально важной формой инсти-

туционализации сотрудничества публичной власти и гражданского общества, а его развитие служит целям конституционной модернизации национального механизма демократии.

На сегодняшний день общественное представительство реализуется в общенациональном объеме, в частности, через Общественную палату Российской Федерации23, общественные советы при Президенте России и при федеральных органах исполнительной власти24; на субфедеральном уровне — через общественные советы при полномочных представителях Президента в федеральных округах, общественные палаты субъектов Российской Федерации (к середине 2011 года их образовано более 60)25, общественные структуры при органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, уже подготовлены концепции федеральных законов «Об основных принципах организации деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» (июнь 2010 года)26 и «Об общественном контроле в Российской Федерации» (ноябрь 2011 года)27.

Существуют и определенные научно-теоретические разработки в соответствующей сфере, в которых с конституционно-правовой точки зрения осмысливаются правовая природа и статус общественно-правовых образований такого рода, прежде всего общественных палат28, анализируются вопросы их дальнейшего развития. Исследователи сходятся во мнении, что общественные палаты следует относить к органам общественного представительства, что они обеспечивают прямое представительство народа в решении вопросов государственного управления и развития гражданского общества. Такова, между прочим, и самоидентификация Общественной палаты Российской Федерации29.

Что касается местного самоуправления, то здесь ситуация выглядит довольно противоречивой.

С одной стороны, местное самоуправление, как отмечается в литературе, имеет богатую практику образования различных совещательных, консультативных и тому подобных по своему назначению общественных советов, комитетов, коллегий, комиссий при главах муниципальных образований, представительных органах, местных администра-

циях и их подразделениях; они чаще всего являются постоянно действующими, их руководители избираются или назначаются из числа первых лиц муниципального образова-ния30. Общественно-представительный характер немалого числа из них вполне определенно просматривается.

С другой стороны, отношения в этих организациях складываются стихийным образом, они не отличаются равномерностью и устойчивостью, единообразием в принципиальных подходах на разных территориях, сопряжены с наличием в них значительного удельного веса субъективистских, конъюнктурно-политических решений. В частности, правовой статус общественных палат в различных муниципальных образованиях крайне разнороден и характеризуется далеко не во всем обоснованной дифференциацией подходов к принципам их формирования, условиям организационного и материально-технического обеспечения.

Практика создания на местном уровне общественных органов представительной демократии не получает своей генерализации в повелительных или рекомендательных формах в федеральном праве, которое в целом не содержит явных ориентиров и стимулов к образованию и распространению подобных структур. Нет пока и научных исследований, посвященных выяснению места и роли органов общественного представительства в институциональной системе муниципальной демократии, что не способствует нахождению продуманных, обоснованных и взвешенных решений по этому вопросу.

Отсутствие принципиального единства по вопросу институционализации общественных органов представительной демократии в системе местного самоуправления порождает территориальное неравенство между гражданами в праве на местное самоуправление, ущемляет их в возможностях участвовать в решении вопросов местного значения. Не согласуется это и с конституционным требованием организации местного самоуправления на основе общих принципов, имеющих прямое действие на всей территории страны (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Разумеется, Конституция России не предполагает полной унификации организационного устройства местного самоуправления, его шаблонизирования по установленным из

центра образцам, однако ей в равной мере несвойственно и оправдание муниципальной чересполосицы и разноречивости, приводящих к отставанию в демократическом развитии местного самоуправления и невыполнению им своих конституционных задач.

Нельзя не учитывать, что значение и роль общественных органов представительной демократии по мере приближения публичной власти к населению объективно возрастают и в системе местного самоуправления как власти самого местного сообщества они достигают своего наивысшего уровня. Сам характер местного самоуправления, выступающего «пограничным» звеном между государством и обществом, ориентирует на то, чтобы обеспечивалось как можно более широкое и полное, разностороннее участие населения в подготовке, принятии, реализации и контроле исполнения муниципальных решений. Муниципальная демократия характеризуется объединением и сочетанием в ней непосредственных и представительно-опосредованных, государственно-властных и общественных начал. Поэтому муниципальные институты реализации власти посредством органов местного самоуправления должны строиться на основе взаимодействия с институтами непосредственно-общественной самоорганизации и их взаимодополняемости, прежде всего, институтами прямого общественного представительства. Прав А. А. Сергеев, полагая, что специфика местной власти должна состоять в наличии вспомогательных каналов обратной связи, и если соответствующие институты найдут себе действительно широкое применение при решении вопросов местного значения, то можно будет говорить о качественном своеобразии муниципальной власти31.

5. О ценности общественных органов муниципальной представительной демократии

Важность развития общественных органов представительной демократии на уровне местного самоуправления определяется рядом обстоятельств, среди которых можно обозначить следующие.

1. Распространение и активизация общественных органов представительной демократии на низовом, наиболее приближенном к населению территориальном уровне согла-

суются с заявленными целями децентрализации, достичь которых невозможно без повышения уровня качества демократического самоуправления на местах. Вместе с тем в современных условиях, когда необходимость повсеместного развития институтов гражданского общества требует организующего и обеспечительно-гарантирующего участия в этом процессе государства, именно пространство местного самоуправления могло бы стать наиболее комфортной площадкой для взаимообусловленного усиления и взаимоувязанного роста публично-властных и гражданских (гражданско-общественных) институтов. Общественные органы представительной демократии вполне способны выступить в роли эффективных посредников в этом процессе, взять на себя объединительные, кооперативные, солидарностные задачи.

2. Общественные органы представительной демократии способствуют привлечению граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций к формированию и реализации муниципальной политики по наиболее важным вопросам экономического и социального развития муниципального образования, чем содействуют повышению уровня творчески-созидательной, конструктивной социальной активности, развитию начал общественной самоорганизации и самодеятельности. Уже сам факт взаимоуважительного гласного обсуждения ключевых проблем местной жизни является мощным морально-психологическим стимулом для занятия гражданами активной гражданской позиции и отстаивания ее во взаимоотношениях с органами местного самоуправления, их должностными лицами.

3. Формирование на постоянной основе публичных диалоговых площадок между органами местного самоуправления и общественностью в лице ее представителей повышает взаимное доверие местной власти и общества и, как следствие, способствует укреплению легитимности муниципальных органов власти, а также росту уровня гражданского самосознания членов местного сообщества, их муниципально-правовой культуры. Общественные образования, о которых идет речь, объективно вовлечены в консультативно-просветительскую деятельность, вследствие чего они оказывают положительное воздействие на состояние информированности на-

селения о проблемах местной жизни, повышают общегражданский уровень знаний в отношении способов, методов и средств решения стоящих перед муниципальным образованием тех или иных конкретных задач. Немаловажно и то, что они помогают укреплению и совершенствованию механизмов защиты и реализации прав и законных интересов местных жителей, их отдельных категорий.

4. Общественные органы представительной демократии служат важным интегрирующим фактором, поскольку позволяют структурировать население по интересам и одновременно объединить, консолидировать местное сообщество на основе цивилизованного, дискурсивного согласования и гармонизации позиций различных социальных групп. В конечном счете это способствует достижению общественного согласия при решении вопросов местного значения и обеспечению одной из важнейших конституционных ценностей, каковой является утверждение гражданского мира и согласия (преамбула Конституции РФ).

5. Эти органы создают значимые предпосылки и условия для развития на местах политической конкуренции, причем именно в том ее аспекте, какой характерен для местного самоуправления. В отличие от государственной власти власть муниципальная имеет ярко выраженный социально ориентированный, сервисный характер, призвана решать вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения. Именно поэтому, как верно подмечено, на муниципальном уровне политическая конкуренция — это, прежде всего, конкуренция общественных и партийных организаций, связанных с решением вопросов жизнеобеспечения граждан, настоящая конкуренция, направленная на строительство подлинно народного гражданского общества в России32.

6. Институты организованного общественно-демократического представительства подталкивают к расширению муниципаль-но-частного партнерства, основанного на сочетании публичных и частноправовых начал взаимовыгодного сотрудничества муниципального образования с субъектами частного сектора, которое направлено на эффективное жизнеобеспечение населения, создание условий для устойчивого развития муниципального образования и осуществляется путем со-

гласованных действий партнеров по реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных проектов, программ и меро-приятий33. С одной стороны, общественные органы представительной демократии способствуют формированию и продвижению гражданских инициатив, реализации совместных взаимовыгодных действий органов местного самоуправления и граждан, их объединений, позволяют обеспечить сопряжение интересов и усилий местного бизнеса и власти. С другой стороны, развитие муниципаль-но-частного партнерства оказывает обратный преобразовательный эффект на общественные органы муниципальной представительной демократии, поскольку требует постоянства диалоговых форм взаимоотношений между партнерами и высокого уровня качества их работы.

7. Общественные органы представительной демократии способствуют росту уровня качества постановки и достижения целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования, рационализации работы органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Так, создание при местной администрации и ее органах различных по характеру общественных комиссий и советов позволяет благодаря сочетанию единоначалия с коллегиальностью и принципами коллективности руководства повышать эффективность местного управления и регулирования34.

8. Общественные органы представительной демократии являются своего рода «школой» местного самоуправления и делают возможным формирование на местном уровне полноценного кадрового резерва из числа лиц, которые наиболее компетентны в соответствующих вопросах, хорошо знакомы с местными проблемами, наконец, положительно зарекомендовали себя с практической стороны.

6. Модернизация общественного

представительства в муниципальной среде: некоторые проблемы правового регулирования и практики

Не ставя перед собой задачу всесторонне и полно раскрыть существующие проблемы организации и функционирования общественных органов представительной демократии

на местном уровне, выделим и рассмотрим основные вопросы в этой сфере отношений.

Хотелось бы, прежде всего, обратить внимание на то, что при имеющемся весьма обширном морфологическом разнообразии, используемом для организации привлечения представителей общественности к участию в местном самоуправлении, возникающие de facto общественно-представительные органы лишь в единичных случаях оформляются как таковые с внешней, позитивно-юридической стороны. Их представительно-правовая природа, функции, полномочия, по общему правилу, не получают своего отражения в законодательстве, хотя такие органы предназначаются для представления в той или иной форме и степени общественных интересов, состоят целиком или в части из представителей местного сообщества, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений. Как следствие, их юридическая идентичность как относящихся к муниципальной представительной системе становится неопределенной. Между тем позитивация, формально-юридическое выражение представительных начал соответствующих общественных образований выходят за рамки формальностей и имеют куда более важное, чем чистая декларация, правовое значение. Это служит определяющим, исходным моментом в создании логически стройной системы правового регулирования общественных представительно-демократических отношений на местном уровне. Из факта конституирования общественно-правового образования в качестве общественного органа представительной демократии вытекают его принципиальная связанность отношениями представительства, необходимость во всей своей деятельности руководствоваться интересами представляемых, экстрагировать их из общественного мнения и в концентрированном виде выражать в рамках реализации своей компетенции во взаимоотношениях с органами местного самоуправления, органами государственной власти.

При этом целесообразно различать муни-ципально-общественные и общественно-муниципальные органы представительной демократии в зависимости от того, какое начало в них является преобладающим, в какой мере и каким образом они встроены в организационную систему муниципальной власти.

Как бы то ни было, в основе правовой институционализации общественных органов муниципальной представительной демократии должны лежать принципы, вытекающие из их правовой природы. К ним можно отнести: 1) принцип репрезентативности — общественный орган представительной демократии должен обеспечивать всеохватное или специализированное представительство общественных интересов, включать в свой состав представителей от всех референтных групп в составе местного сообщества или определенных из них, с тем, однако, условием, чтобы характеристики выборки были непроизвольными, обоснованными, верифицируемыми; 2) принцип добровольности — членство в органе строится на добровольной основе и на общественных началах; 3) принцип равноправия — каждый из членов имеет равные права и обязанности; 4) принцип самоуправления — члены общественного органа сами вырабатывают регламентные правила своей деятельности, формируют руководящие органы, участвуют в подготовке вопросов и решают их в установленном порядке;

5) принцип коалиционности (комиссионно-сти) — члены органа объединяют свои усилия по подготовке вопросов и решению проблем в рамках осуществления своих полномочий;

6) принцип кооперативности — общественные органы представительной демократии активно взаимодействуют между собой, с общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, отдельными гражданами, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами;

7) принцип ответственности — члены органа должны выполнять добровольно взятые на себя обязательства; 8) принцип публичности (открытости) — общественные органы представительной демократии должны действовать гласно, обеспечивать максимально широкий доступ к проводимым ими мероприятиям всех заинтересованных лиц, представителей средств массовой информации, оперативно доводить до всеобщего сведения всю информацию о планируемой и текущей деятельности, а также о достигнутых результатах.

Общественное представительство должно получить повсеместное и принципиально сходное по своему организационно-правовому оформлению распространение на муници-

пальном уровне. Это предполагает введение федеральным законодателем элементов обязательности соответствующего института как формы участия населения в местном самоуправлении в сочетании с возможностью дифференциации условий его применения, в частности, в зависимости от типа муниципального образования. При этом должна гарантироваться свобода усмотрения местных сообществ в определении видового разнообразия соответствующих представительных структур.

Целесообразно предусмотреть в федеральном законодательстве обязательное создание общих органов общественного представительства — общественных палат (по аналогии с Общественной палатой РФ) в городских округах и муниципальных районах. А для городских, сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения закрепить диспо-зитивную возможность образования органов этого типа, но с соблюдением установленных законодательством общих принципов. Такой подход наряду с иными обстоятельствами (включая объективные различия в материально-финансовой базе муниципальных образований) продиктован тем, что в условиях действующего законодательства городские округа и муниципальные районы выступают как фактически комплексные муниципально-государственные образования, что предполагает установление повышенного уровня гарантирования прав граждан в области непосредственно общественного самоуправления, прямого (внепартийного) представительства их интересов.

Следует исходить из того, что общественные палаты муниципальных образований являются обособленными от органов местного самоуправления общественно-правовыми образованиями. Они — органы муниципального образования, а потому не могут создаваться при органах местного самоуправления, в том числе при главах муниципальных образований, что порой встречается сегод-ня35. Впрочем, это не исключает определенного участия со стороны глав муниципальных образований и представительных органов в формировании состава общественных палат. Но желательно, чтобы такое участие, если оно имеет место, строилось на паритетных началах и не распространялось на всю их

численность. В противном случае, например, когда все кандидатуры определяет глава муниципального образования, как это происходит, в частности, в городском округе Шуя36, они существенно теряют в своем общественном весе. При этом нужно стремиться расширять демократическую основу формирования общественных палат и постепенно переходить к комплектованию их состава через институты непосредственной демократии, в частности путем избрания их членов на конференциях представителей от местных отделений общероссийских, межрегиональных, региональных общественных объединений и местных общественных объединений, зарегистрированных на территориях соответствующих муниципальных образований.

Во всяком случае, членами общественных палат не могут быть лица, замещающие государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, члены политических партий. Общественные палаты — это социально ориентированные независимые органы прямого общественного представительства, а потому они надпартийные и аполитичные («неполи-тизированные») субъекты. Отсюда следует также необходимость рассинхронизации их сроков полномочий со сроками полномочий глав муниципальных образований и представительных органов.

Другие общественные органы представительной демократии, создаваемые при органах местного самоуправления и их структурных подразделениях, могут строиться на иной кадровой основе, поскольку они несут на себе отпечаток вспомогательных органов и непосредственно вовлечены в процесс текущего муниципального управления. Участие в их составе определенного числа лиц с публично-должностным статусом, если только они не имеют количественного перевеса, обеспечивает возможности для широкого и профессионального диалога между муниципальной властью и заинтересованной общественностью, служит целям поиска всесторонне обоснованных, взвешенных, сбалансированных по интересам решений. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной по вопросу комплектования комиссии по землепользованию и застройке, включение в состав комиссии депутатов обеспечивает, если

исходить из ее функций как совещательного органа, более широкое участие представителей населения в обсуждении вопросов, затрагивающих интересы населения, и не может расцениваться как нарушение принципов формирования государственных органов37.

В силу своего предназначения и стоящего перед ними круга задач общественные палаты муниципальных образований должны действовать исключительно на постоянной основе, обеспечивая устойчивое непосредственное представительство интересов местного сообщества и непрерывный гражданский контроль муниципальной деятельности. Сейчас это далеко не всегда так. К примеру, в Дальнереченске, Екатеринбурге, Озерске38, некоторых других муниципальных образова-ниях39, общественные палаты функционируют не постоянно.

Будучи общими органами общественного представительства, общественные палаты муниципальных образований должны рассматриваться как основное, центральное, ин-тегративно-координационное звено в системе общественного представительства муниципальных образований. Это означает, что они призваны создавать условия для развития и поддерживать иные общественные органы представительной демократии, синхронизировать их деятельность в решении общих задач.

Если применительно к общественным палатам муниципальных образований уместно подходить с требованием их обязательности, поскольку это необходимо для обеспечения универсальных в масштабах всей страны условий для участия граждан в осуществлении местного самоуправления и отстаивания своих интересов, то иные органы с участием представителей общественности, действующие при органах местного самоуправления, должны создаваться муниципальными органами власти на дискреционной основе, исходя из конкретных потребностей муниципального образования, существующих специфически-местных особенностей. Так, например, в Перми создан Общественный совет по топонимике при главе города Перми для рассмотрения вопросов, связанных с наименованием, переименованием внутригородских объектов и установкой объектов монументального искусства на территории города Перми40. Однако нужно сузить пространство возможностей

для принятия по этому вопросу волюнтаристских, субъективно-произвольных решений.

Критической оценки заслуживает широко распространенная сегодня практика формирования состава консультативно-совещательных органов при органах местного самоуправления с участием представителей общественности односторонними актами, когда свобода усмотрения органов местного самоуправления в подборе кандидатов определяется лишь самыми общими рамками. В нормативных правовых актах муниципального образования должны быть установлены ясные и определенные правила комплектования этих органов на основе разумно обоснованных критериев отбора их участников. Это позволит обеспечить равные условия для участия в них представителей референтных групп, повысит их авторитет в глазах населения.

Принципиально важно, чтобы члены общественных органов представительной демократии, вне зависимости от их конкретного организационно-правового статуса, не были «пикейными жилетами». Для этого необходимо принятие мер нормативно-правового, просветительского, организационно-технического, обеспечительно-гарантирующего и иного характера, направленных на поддержание работоспособности и действенности данного института.

Рассматривая вопрос об исполнительной власти в условиях представительного правления, Дж. Ст. Милль справедливо подметил, что министр не может довольствоваться советами одного компетентного лица, ему следует постоянно выслушивать разнообразные мнения и пополнять свои сведения участием в прениях совещательного собрания. При этом данные ему советы являются чисто рекомендательными, а окончательное решение зависит от одного только министра. Члены совещательного собрания не должны служить слепым орудием министра; нужно создать такие условия, чтобы, не роняя себя, они могли высказывать свое мнение, а их советы могли приниматься к сведению, хотя и не предопределять безусловного им подчинения41. Это весьма ценное суждение имеет значение и для организации деятельности общественного представительства на местном уровне.

Решения общественно-представительных органов, хотя и не могут императивно связать

тех, кому они адресованы, должны иметь не просто рекомендательный характер, но и некоторые обязывающие свойства. Следовало бы ввести правило, согласно которому органы местного самоуправления не вправе уклоняться от рассмотрения названных решений и должны учитывать их в своей деятельности, причем несогласие с решением общественного органа должно быть аргументированным, а соответствующие мотивы, обоснования несогласия должны доводиться до всеобщего сведения.

Эффективность общественных органов представительной демократии во многом определяется их компетенцией, которая не должна быть формальной. Стоило бы вспомнить советский опыт42 и установить обязательный круг вопросов, решения по которым уполномоченные органы могут принимать только после их обсуждения в органах общественного представительства (общественных палатах, советах, коллегиях и т. п.). Вместе с тем для укрепления правового статуса общественных палат муниципальных образований, с учетом особенностей их юридической природы, можно предложить ввести в законодательство институт общественного порицания как формы вынесения общественной палатой неудовлетворительной оценки деятельности муниципальных служащих, а также должностных лиц муниципальных предприятий и учреждений, влекущей применение мер публично-правового воздействия43. Повторное общественное порицание должно приводить к прекращению служебных отношений в связи с утратой доверия. Целесообразно также повсеместно, а не в единичных случаях, как сейчас (например, Липецк44, Рузский муниципальный район45), предоставить общественным палатам муниципальных образований право выступать с нормотворческой инициативой.

Вопросы развития общественных органов представительной демократии вообще и в системе местного самоуправления в частности являются крайне актуальными в условиях трансформации национальной демократической системы в сторону расширения в ней начал самоуправления, самоорганизации, а потому их изучение, безусловно, должно быть продолжено. Важно концептуально освоить проблематику общественного представительства и заложить прочную научную базу для

системного законодательного регулирования складывающихся в этой сфере отношений. Сегодня на местном уровне накоплен определенный опыт практического решения соответствующих задач, но он противоречив и неоднороден. Тем не менее его осмысление может дать основу для размышлений относительно усовершенствования публично-правовых механизмов такого рода и их распространения на пространство всей страны.

Армен Джагарян — советник судьи Конституционного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Наталья Джагарян — доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета, кандидат юридических наук.

schtiller@yandex.ru

1 См.: Беспалый И. Т., Полянский В.В. Государственное право Российской Федерации. 3-е изд., перераб. Самара: Изд-во «Самарский ун-т», 2008. С. 114; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 103; Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 4; Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 429.

2 См.: Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 20.

3 См.: Urbinati N. Representative Democracy and Its Critics // The Future of Representative Democracy / Ed. by S. Alonso, J. Reane, W. Merkel. Cambridge: Cambridge University Press, 2011. P. 23.

4 Развернутое обоснование конституционно-правового концептуального пространства, данное Г. А. Гаджиевым, см.: Гаджиев Г. А. О пространственно-временном мышлении в конституционном праве (вопросы юридической онтологии и аксиологии) // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 6 (85). С. 82-93.

5 Гуггенбергер Б. Теория демократии // Полис. 1991. № 4. С. 7.

6 См.: Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М.: Изд-во гуманитарной литературы, 2008. С. 10.

7 См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право: Введение и общая часть. Т. 1. 8-е изд. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1914. С. 417.

8 См.: Вакуленко Г. А. Представительная демократия как фактор развития гражданского общества (вопросы теории и практики): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 8, 9, 16, 17.

9 См.: Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 2005. С. 368.

10 Политические партии — особый вид общественных объединений: деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Такова последовательно отстаиваемая правовая позиция Конституционного Суда РФ. См.: абзац первый пункта 3.1 мотивировочной части Постановления от 1 февраля 2005 года № 1-П по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6. Ст. 491; абзац второй пункта 2 мотивировочной части Постановления от 16 июля 2007 года № 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия — Российская партия коммунистов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3989; абзац пятый пункта 2 мотивировочной части Постановления от 28 февраля 2012 года № 4-П по делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Т. И. Романовой // Собрание за-

конодательства Российской Федерации. 2012. № 11. Ст. 1365.

11 По своим глубинным социально-генетическим свойствам институт профсоюзов находится в неразрывной связи с системой народовластия, тесно соприкасается с государственно-политическими институтами демократии. Само появление профсоюзных организаций исторически связано с необходимостью разрешения коренных противоречий между трудом и капиталом через формирование воли и организованное представительство социально-экономических интересов рабочих как политического класса. Однако и сегодня в системе демократической правовой социальной государственности профсоюзы призваны обеспечивать вовлечение граждан в управление делами государства посредством участия в выработке и реализации его социальной политики, формировании сбалансированных и гармоничных отношений социального партнерства между основными социальными группами, а также в определении справедливых параметров распределения национального дохода. Таково их конституционное предназначение. См. подробнее: Бондарь Н. С., Джага-рян А. А. Конституционно-судебная защита социально-трудовых прав с участием профсоюзов. М.: АТиСО, 2008. С. 45-50.

12 См.: Васильева С.В. «Нижние этажи» демократии: правовые формы участия некоммерческих неправительственных организаций в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. С. 8-13.

13 См.: Михеев Д. С. Американский опыт взаимоотношений органов местного самоуправления с общественными институтами в части муниципального контроля // Вестник Саратовской государственной академии права. 2011. № 6 (82). С. 109-111; Руденко В. Консультативные общественные советы в системе делиберативной демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4 (61). С. 116-124.

14 См.: Устинов В. М. Учение о народном представительстве: В 2 т. Т. 1: Идея народного представительства в Англии и Франции до начала XIX в. М.: Тип. «Печатное дело», 1912. С. XVIII, XIX.

15 См.: Советское государственное право / Под. ред. А. И. Лепешкина. М.: Юридическая литература, 1971. С. 148.

16 См.: Шевцов В. С. Государственный суверенитет (вопросы теории). М.: Наука, 1979. С. 145, 146. Ранее И. Д. Левин в своем фундаментальном труде о суверенитете, впервые опубликованном

в СССР в 1948 году, обращал внимание на то, что формой выражения юридического суверенитета народа являются, в том числе, всякие формы непосредственного участия народа в управлении через многочисленные массовые общественные организации, облегающие Советы и являющиеся необходимой составной частью советской системы, советского аппарата в глубоком смысле. См.: Левин И. Д. Суверенитет. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 282.

17 См.: Ржевский В. А. Общественный строй развитого социализма: конституционное содержание, структура, регулирование. М,: Юридическая литература, 1983. С. 127.

18 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.: Тип. Грачева и К°, 1866. С. 7.

19 Согласно Резолюции ПАСЕ 1601 (2008) «Руководящие принципы процедуры относительно прав и обязанностей оппозиции в демократическом парламенте» парламентарии должны осуществлять свои полномочия независимо, не быть связанными какими-либо инструкциями или получать императивный мандат. Как отмечается в Докладе об императивном мандате и аналогичных практиках, принятом на 79-м заседании Венецианской комиссии (12—13 июня 2009 года), в настоящее время императивный мандат stricto sensu и отзыв неизвестны практике Европы; принцип, который запрещает императивный мандат или какие-либо иные формы политического лишения представителей их мандатов, является краеугольным камнем европейского демократического конституционализма, основополагающим конституционным принципом (п. 39).

20 Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.: ООО «Городец-издат», 2001.С. 19.

21 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.). М.: Общественная палата Российской Федерации, 2012. С. 5, 6.

22 См.: Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февраля.

23 См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. от 6 декабря 2011 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277.

24 См.: часть 7 статьи 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» (в ред. от 6 декабря 2011 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011.

№ 7. Ст. 900; Указ Президента РФ от 4 августа 2006 года № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» (в ред. от 23 мая 2011 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 32. Ст. 3539.

25 В некоторых субъектах Российской Федерации всеобщие органы общественного представительства создаются необязательно в виде общественной палаты. В Красноярском крае эту роль выполняет Гражданская ассамблея, а в Тюменской области — Гражданский форум (см.: Закон Красноярского края от 9 июня 2011 года № 125975 «О Гражданской ассамблее Красноярского края» // Наш Красноярский край. 2011. 24 июня; Закон Тюменской области от 10 июня 2010 года № 29 «О Гражданском форуме Тюменской области» // Тюменская область сегодня. 2010. 11 июня).

26 http:// portal-nko.ru/biblio/law?doc_id=190.

27 http://www.president-sovet.ru/ chairman/ materials/ draft_federal_law/l1.11.php.

28 См., например: Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2012; Иванов А. В. Конституционно-правовые основы формирования и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации: на опыте Центрального федерального округа: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2011; Ивлиев П. В. Общественные палаты субъектов Российской Федерации как институт гражданского общества: Дисс. . канд. юрид. наук. СПб., 2010; Курмаев Р.М. Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества: Дисс. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2006; Тахоева С. С. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской Федерации: вопросы теории и практики: Дисс. ... канд. юрид наук. М., 2009; Троицкая Т.В. Конституционно-правовой статус общественной палаты субъекта Российской Федерации: на опыте Приволжского федерального округа: Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007; Урюпин А. Н. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Федосов С.В. Общественная палата Россий-

ской Федерации в системе институтов гражданского общества: конституционно-правовой анализ: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

29 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2006 г.). М.: Общественная палата Российской Федерации, 2007. С. 67, 68; Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.).

30 См.: Муниципальное право России / Отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2011. С. 356, 357.

31 См.: Сергеев А. А. Об использовании категорий теории самоуправления в науке конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 21-25.

32 См.: Головин В. А. Должно ли местное самоуправление быть партийным? // Муниципальная Россия. 2012. № 1. С. 84.

33 См. подробнее: Джагарян А. А. Муниципаль-но-частное партнерство в решении социально-экономических задач местного самоуправления: конституционные проблемы институционализа-ции // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 5 (84). С. 71-85.

34 См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю. А. Дмитриева. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 333.

35 См., например: постановление главы Котовско-го муниципального района Волгоградской области от 9 февраля 2006 года № 173 «О создании Общественной палаты при главе Котов-ского муниципального района» // Маяк. 2006. 18 марта; постановление главы местного самоуправления Галичского района Костромской области от 27 февраля 2004 года № 444 «Об Общественной палате при главе местного самоуправления Галичского района» // Галичские известия. 2005. 15 января; постановление администрации городского округа Самара от 9 сентября 2011 года № 1052 «О создании Общественной палаты при главе городского округа Самара» // Самарская газета. 2011. 15 сентября; постановление главы администрации муниципального образования — городской округ г. Са-сово Рязанской области от 6 февраля 2006 года № 28 «О создании Общественной палаты при главе муниципального образования - городской округ город Сасово» // «Призыв» из Сасова. 2006. 11 февраля.

36 См.: Постановление главы городского округа Шуя от 26 августа 2011 года № 28 «Об утверждении Положения об Общественной палате городского округа Шуя» // Вестник городского округа Шуя. 2011. 12 сентября.

37 См.: абзац шестой пункта 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 года № 931-О-О по жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. № 2; абзац второй пункта 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2010 года № 1246-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Николаева Алексея Юрьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 39, 40 и 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2010.

38 См.: решение Думы Дальнереченского городского округа от 1 апреля 2011 года № 22 «Об утверждении Положения об Общественной палате Дальнереченского городского округа» // Дальнеречье. 2011. 7 апреля; решение Екатеринбургской городской Думы от 10 октября 2006 года № 67/29 (в ред. от 28 июня 2011 года) «Об утверждении Положения «Об Общественной палате муниципального образования город Екатеринбург» // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2006. № 116; решение Собрания депутатов Озерского городского округа Челябинской области от 7 февраля 2007 года № 11 «О Положении «Об Общественной палате Озерского городского округа» // Озерский вестник. 2007. 3 марта.

39 См., например: решение Собрания представителей Гаврилов-Ямского муниципального района от 16 декабря 2008 года № 60 «Об утверждении Положения об Общественной палате» (в ред. от 21 июля 2009 года) // Гаврилов-Ямский вестник. 2008. 24 декабря.

40 См.: решение Пермской городской думы от

29 января 2008 года № 19 (в ред. от 21 декабря 2011 года) «Об утверждении Порядка наименования и переименования внутригородских объектов города Перми и установки объектов монументального искусства на территории города Перми» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. 2008. № 9; постановление главы города Перми от 24 марта 2008 года № 26 (в ред. от 4 апреля 2012 года) «Об утверждении состава Общественного совета по топонимике при главе города Перми» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. 2008. № 22.

41 См.: Милль Дж. Ст. Рассуждения о представительном правлении: Пер. с англ. Челябинск: Социум, 2006. С. 26, 69.

42 См. об этом: Авакьян С. А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Московского ун-та, 2010. С. 122.

43 В настоящее время общественное порицание используется в ряде регионов и на местном уровне как форма взыскания, которая применяется, в частности, в отношении депутатов за неявку на заседание без уважительной причины (Краснодар, Тверь, Ржев), в отношении родителей (иных законных представителей) несовершеннолетнего, иных лиц за нарушение прав несовершеннолетнего (Хабаровский край, Новосибирская, Пензенская, Самарская, Тульская, Ульяновская области), а также в некоторых других случаях.

44 См.: часть 2 статьи 35 Устава города Липецка от 25 декабря 2004 года (в ред. от 7 декабря 2011 года) // Огни Липецка. 2005. 15 июня.

45 См.: часть 1 статьи 42 Устава Рузского муниципального района от 13 мая 2009 года (в ред. от 5 июля 2011 года) // Красное знамя. 2009.

30 мая.