CC BY
130
Ю.В. Латов,
доктор социологических наук (Научный центр Академии управления МВД России)
С.В. Усатов,
кандидат социологических наук (Краснодарский университет МВД России)
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ - СОЮЗНИК ОВД В ОРГАНИЗАЦИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ И ЭКСТРЕМИЗМУ (НА ПРИМЕРЕ КАЗАЧЬИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ЮГА РОССИИ)
В статье рассматриваются роль и значение общественных организаций казачества Юга России в обеспечении общественного порядка и противодействии терроризму и экстремизму.
Вплоть до настоящего времени при организации противодействия терроризму и экстремизму, национальной и религиозной нетерпимости сотрудниками ОВД серьезно недооценивается роль институтов гражданского общества. Речь идет об общественных объединениях (именуемых часто
негосударственными/некоммерческими организациями - НГО/НКО), при помощи которых осуществляется самоорганизация граждан, дополняющая и корректирующая деятельность государственных учреждений.
Согласно Федеральному закону «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. К числу этих общественных организаций относятся землячества, профсоюзы, конфессиональные объединения, неформальные политические объединения и др. Общественные объединения, являясь продуктом и одновременно условием развития гражданского общества, выполняют функции гражданской социализации, способствуют развитию
политической и правовой культуры всего общества. Крупные и авторитетные НГО/НКО создают сети своих представительств по всей стране, позиционируя себя в качестве независимых арбитров и претендуя на осуществление общественного контроля путём мониторинга деятельности государственных органов.
Первые легальные неправительственные организации появились еще в СССР, в конце 1980-х гг. По данным Госкомстата, на начало 2000 г. было официально зарегистрировано 275 тыс.
некоммерческих неправительственных организаций, на конец 2006 г. - уже около 360 тыс. (правда, активную деятельность вели далеко не все официально зарегистрированные организации). Число НКО/НГО первоначально стремительно росло: только за 1995-2003 гг. их число увеличилось почти на 60%.
В 2005 г. ситуация серьезно изменилась после задержания сотрудников посольства Великобритании со списками российских НКО, которые получали из-за рубежа финансовую помощь. В результате после принятия Федерального закона Российской Федерации от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» резко повысились меры контроля за деятельностью НКО: усложнились регистрационные процедуры, ужесточились правила финансовой отчетности. Это способствовало резкому сокращению количества общественных организаций - на начало 2009 г. их насчиталось только 73 тыс.
Ситуация снова изменилась, когда летом 2009 г. были приняты поправки к закону «О некоммерческих организациях». Условия регистрации и работы НКО стали более благоприятными. Распоряжение Президента РФ от 14 апреля 2008 г. № 192-рп «Об обеспечении в 2008 году государственной поддержки
некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества» свидетельствует о понимании
необходимости материальной поддержки общественных организаций со стороны государства.
В начале 2000-х гг. в МВД начала развертываться систематическая работа по налаживанию регулярного взаимодействия с общественными организациями. Правовым основанием для этого стал, прежде всего, Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвердивший Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, согласно которому МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с общественными объединениями и организациями (п. 6 Положения). Соответствующая установка заложена и в Типовом положении об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, утвержденном Приказом МВД России от 25 октября 2006 г. № 847.
Проявлением активизации
взаимодействия МВД с НКО/НГО стали, в частности, Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы МВД РФ с органами СМИ и общественными организациями на 20052008 гг. и 2009-2012 гг. В этих документах официально признавалось, что
взаимодействие ОВД с общественными организациями организовано не лучшим образом [1]. В частности, во многих субъектах РФ взаимодействие строится только с отдельными общественными организациями, которые заведомо не
выступают критиками действий ОВД (такими, например, как ветеранские организации или объединения сотрудников, ушедших в запас из правоохранительных органов) [2].
Между тем сотрудничество органов внутренних дел с институтами гражданского общества в деле борьбы с преступностью (особенно, с
преступностью экстремистской и
террористической направленности) -задача, имеющая ярко выраженное общественно-политическое значение. Уровень такого взаимодействия, с одной стороны, характеризует меру
эффективности управленческой
деятельности в органах внутренних дел в условиях демократизации общественных отношений, а с другой - является критерием развитости самого
гражданского общества, уровня
активности населения.
Из опыта постсоветской России первостепенного внимания заслуживают гражданские организации по защите правопорядка (антикриминальные организации) [3]. Они схожи с добровольными народными дружинами (ДНД) советской эпохи, однако в современный период их деятельность гораздо более актуальна в связи с угрозами массовых беспорядков и иных столкновений на почве национальной или религиозной розни. Противодействие экстремизму является не единственной, но одной из главных целей этих добровольческих формирований.
Можно выделить три основные типа подобных организаций:
1) собственно добровольные народные дружины, объединяющие взрослых активных граждан, наиболее близкие к зарубежным организациям помощников полиции;
2) молодежные правоохранительные организации;
3) казачьи сообщества, организующие добровольные казачьи дружины (ДКД) и казачьи отряды самообороны.
Среди различных общественных организаций, которые начали развиваться в нашей стране с конца 1980-х гг., казачьи организации занимают особое положение. Эти общественные организации получили широкое распространение, прежде всего, в Южном федеральном округе - регионе с очень высоким уровнем террористических и экстремистских угроз. Следует учитывать, конечно, что среди членов казачьих обществ всегда было много тех,
кто «возрождает исторические традиции» в погоне за политической модой. Однако в целом казачьи общества правомерно рассматривать как своеобразную разновидность добровольных народных дружин, поскольку они позиционируют себя, прежде всего, именно как активных помощников государства в «поддержании порядка».
Еще в августе 1991 г. впервые в практике ОВД в Ростовской области было принято решение «О создании добровольных казачьих дружин по охране общественного порядка». На
общероссийском уровне указами
Президента России (в частности Указом «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе» от 16 апреля 1997 г. № 563) среди различных видов государственной службы, к которым могут привлекаться члены казачьих обществ, на первом месте названа охрана общественного порядка. К 1999 г. количество казачьих подразделений, на добровольной или договорной основе
оказывающих помощь органам внутренних дел в укреплении правопорядка, составляло около 1 тыс. формирований. В то же время надо учитывать, что многие члены казачьих обществ выступают за самостоятельную деятельность по охране порядка, без тесного сотрудничества с ОВД.
По поручению Президента Российской Федерации от 28 мая 1999 г. № ПР - 669 и распоряжению МВД России от 18 июня 1999 г. № 1/12216 в 1999 г. в ряде регионов России (Приморском и Ставропольском краях, Калининградской и Челябинской областях) был проведен специальный эксперимент по привлечению казачьих обществ к охране правопорядка. Хотя итоги этого эксперимента и были оценены положительно, но в целом работа не достигла желаемого эффекта в полном объеме. За продолжение эксперимента выступили только руководители Ставропольского края, где работа добровольных казачьих дружин (ДКД) дала наибольший эффект.
В настоящее время около 1200 казаков в Ростовской и более 150 в Волгоградской области несут профессиональную патрульную службу по охране общественного порядка в городах и районах в составе муниципальных казачьих дружин (МКД). Муниципальные
казачьи дружины созданы и действуют в 54 муниципальных образованиях Ростовской области и 20 муниципальных образованиях Волгоградской области. Учитывая особенности региона, оперативную обстановку, имевшие место реальные угрозы совершения
террористических актов, развитие
сепаратистских процессов на территории области, планируется значительно увеличить штатную численность муниципальных казачьих дружин
северных и восточных районов Ростовской области.
В Краснодарском крае в 2009 г. осуществляли свою деятельность 265 добровольных казачьих дружин, общей численностью 3675 человек. 45 казачьих обществ в количестве 1505 человек работают на возмездной основе (4 раза в месяц по 350 руб., за 1 выход на охрану общественного порядка), 1522 казака-дружинника являются внештатными сотрудниками милиции по линии МОБ и являются наиболее активными помощниками милиции, участвующими в охране правопорядка. В 2010 г. планируется увеличить число оплачиваемых казаков-дружинников до 1600 человек.
Основными направлениями
деятельности казачьих обществ в сфере охраны общественного порядка являются:
- совместное с сотрудниками ОВД несение патрульно-постовой службы на улицах и в общественных местах;
- осуществление профилактических мероприятий совместно с участковыми уполномоченными и инспекторами по делам несовершеннолетних;
- участие в охране общественного порядка при проведении культурно-массовых и общественно-политических мероприятиях.
В Краснодарском крае при заступлении на охрану общественного порядка казаки имеют при себе служебные удостоверения установленного образца. Казаки участвуют в охране правопорядка только в казачьей форме. Члены казачьих обществ активно привлекаются к обеспечению правопорядка при проведении значимых массовых мероприятий с участием большого количества граждан (Новый Год, Рождество, Пасха, первомайские праздники, День России, последние звонки и выпускные вечера и т.д.). Это позволяет значительно повысить плотность патрульнопостовых нарядов во время проведения данных мероприятий. Введена практика выдвижения наиболее активных казаков-дружинников для оформления внештатными сотрудниками милиции.
Совместная работа ГУВД по Ростовской области и ВКО ВВД построена на основе заключенного 17 февраля 2000 г. договора «О сотрудничестве Главного Управления внутренних дел Ростовской области и войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское» по охране общественного порядка, профилактике правонарушений на улицах и других общественных местах, в городах и населенных пунктах, в административных границах Ростовской области». Деятельность муниципальных казачьих дружин регламентируется Законом Ростовской области «О муниципальных казачьих дружинах» (1999 г.) и Законом Волгоградской области «О
муниципальных казачьих дружинах на территории Волгоградской области» (2000 г).
Казачьи дружины Южного
федерального округа получают от местных властей (включая ОВД) определенную материальную поддержку, что
существенно важно в условиях относительно невысокого уровня доходов местного населения.
Поскольку Ставропольский край подвергался вторжениям чеченских боевиков, на территории этого края казачьи дружины пользуются особенно существенной поддержкой органов власти (вплоть до выдачи в 1999 г. Министерством обороны РФ для казачьих отрядов самообороны 1 тыс. карабинов). В 2007-2008 гг. в Ставропольском крае 10 казачьих дружин начали получать ежегодно по 50 тыс. рублей из краевого бюджета на оплату деятельности по участию в охране общественного порядка на основании договора с муниципальными
образованиями, с районными и городскими отделами внутренних дел.
Опыт взаимодействия органов внутренних дел Южного федерального округа с казачьими обществами следует рассматривать как образец для других регионов. Он должен использоваться для организации взаимодействия ОВД не только с казачьими организациями всех регионов России, где действуют подобные организации, но и со всеми другими добровольческими формированиями по охране правопорядка.
Хотя взаимодействие ОВД с казачьими организациями имеет очень высокий позитивный потенциал, у него есть и многие острые проблемы.
Следует подчеркнуть, прежде всего, что вопрос о сущности казачьей самоидентификации и степени ее развития еще далек от окончательного решения. Даже оценки численности казаков крайне размыты (от 140 тыс., по данным переписи 2002 г., до 2-5 млн, по оценкам ученых), поскольку на сакраментальный вопрос «Кого считать казаком?» общепризнанного ответа так и не найдено. Показателем объективной трудности идентификации казаков является часто встречающаяся тавтология в формулировке того, что же такое казачество, когда казачеством называют «категорию граждан России, готовых исполнять государственную казачью службу» (без уточнения, в чем же именно эта служба состоит).
Необходимо видеть сильную
дифференциацию казачьего движения -как по регионам России, так и в рамках одних и тех же регионов. Трудности ответа на вопрос «Кого считать казаком?» и множественность объяснений казачьей самоидентификации показывают, что под общим названием на самом деле «собрались» весьма разнокачественные феномены. Казаки, для которых приоритетом является развитие ансамблей казачьих песен и плясок, и казаки, являющиеся активными членами муниципальных казачьих дружин, вероятно, имеют куда больше различий, чем общих черт. Изучая роль казаков в обеспечении правопорядка, необходимо
точно определить, какова доля этих союзников ОВД среди общей массы любителей ходить в казачьих лампасах и насколько квалифицированны эти дружинники для реальной помощи сотрудникам ОВД. В противном случае надежды на помощь казачьих дружин могут оказаться обманутыми.
Сотрудничество ОВД с казачьими общественными объединениями
затруднено также тем, что в деятельности этих объединений существует тенденция политической радикализации, опасная перспективой превращения данных военизированных общественных
организаций в экстремистские сообщества.
Еще в 1990-е гг. сотрудниками ОВД отмечалось, что «в казачьем движении практически во всех регионах есть негативная практика действовать вразрез с законом, путем противостояния местным органам власти» [4]. Это относилось, прежде всего, как раз к донскому и кубанскому казачеству, активно выступающему за силовое ограничение миграции не-славян на территорию Южного федерального округа. Самую радикальную позицию заняло казачество Кубани, которое своими требованиями выселить кавказских беженцев создавало конфликты и с мигрантами, и с местными органами власти. Сотрудничество милиции с такими казачьими обществами приводило к обвинениям в экстремизме и самих ОВД: так, по словам Б. Тейлора, «в Краснодаре милиция участвовала в запугивании и выдворении мигрантов за пределы Северного Кавказа при поддержке казачьих формирований» [5].
Оценивая перспективы взаимодействия ОВД России с казачеством, надо помнить, что в истории сотрудничества правоохранительных органов с
общественными формированиями по поддержанию порядка были крайне негативные прецеденты. Например, в 1960е гг. в Северной Ирландии в борьбе с терроризмом широко использовались «полицейские силы Б» из числа лояльных граждан-протестантов. Под влиянием обвинений в систематическом нарушении прав человека эти формирования
пришлось в 1970 г. официально распустить, после чего многие экс-помощники полиции ушли в подполье и влились в протестантские
террористические организации. Можно вспомнить и печальный опыт черносотенного движения в России 19001910-х гг., направленное на поддержку существующего государственного строя от экстремистов-революционеров. Как
известно, осуществленные
черносотенными организациями (с неофициального одобрения правительства) рейды против различных революционных групп и погромы «инородцев» (прежде всего, евреев) не смогли помешать революционерам и лишь
дискредитировали правящий режим. Поэтому необходимо рекомендовать при сотрудничестве ОВД с казачьими обществами (а также с иными НКО, активно участвующими в охране общественного порядка) проявлять особую осторожность, чтобы не повторять печальный опыт столетней давности, пытаясь «подавлять» одних экстремистов при помощи других.
К сожалению, взаимодействие ОВД с казачьими обществами до сих пор слабо институционализировано. Приказом МВД России от 27 августа 1996 г. № 478 создавался Координационный совет МВД России по взаимодействию с казачьими обществами, который являлся
совещательным органом по рассмотрению и проработке наиболее актуальных проблем по данному направлению деятельности. Однако затем деятельность этого Координационного совета МВД прекратилась. В настоящее время решение проблем привлечения казачьих обществ к правоохранительной службе зависит в основном от позиции органов
государственной власти в субъектах Федерации и органов местного
самоуправления.
В связи с общим курсом на активизацию взаимодействия ОВД с организациями гражданского общества необходимо казачьи организации рассматривать как объект самого пристального внимания и анализа. Несмотря на потенциальные
опасности, взаимодействие (и даже правопорядка на территории не только
партнерство) работников ОВД и южных регионов, но и многих других
активистов казачьих организаций может районов России.
сыграть большую роль в охране
ЛИТЕРАТУРА
1. В Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы МВД РФ с органами СМИ и общественными организациями на 2005-2008 гг. указывалось: «Слабо организовано взаимодействие департаментов МВД России со СМИ и общественными объединениями. Проведение брифингов (пресс-конференций, круглых столов и т.п.) носит разовый характер, тематические материалы часто не представляют интерес для общественности, некоторые подразделения стараются вообще оградить себя от контактов со СМИ и представителями общественных объединений... Не проявляется активность в работе по взаимодействию с общественными и правозащитными организациями, привлечению их к участию в контроле за соблюдением конституционных прав и свобод граждан».
2. Барандова Т.Л. Правоохрана и правозащита: есть ли пути пересечения? // Публичная политика -2008: сб. ст./ под ред.Б. Горного и А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008.
3. Обзор деятельности этих организаций см.: Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с
общественными организациями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: материалы круглого стола 27 января 2006 г. в Академии управления МВД России. М.: Академия управления МВД России, 2006; Каракулин М.В. Организационно-правовые аспекты участия общественных формирований и граждан в предупреждении преступлений. Краснодар: ООО
Издательский дом «ХОРС», 2009 (http: //www .teoria-practica.ru/izdaniva/karakulin.pdf).
4. Бровко Н.В. Социологические и правовые аспекты сотрудничества органов внутренних дел с территориальными объединениями казачества: автореф. дис. ... к.ю.н. М., 1996. С. 19.
5. Тейлор Брайан Д. Правоохранительные органы и гражданское общество в России // Отечественные записки. 2005. № 6. С. 161.
